Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS Swiss Global Invest a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 11 février 2020 par lequel le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable en vue d'un changement de destination de six appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques sur un terrain situé 5 rue Achard, à Cannes, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.
Par un jugement n° 2003122 du 11 mai 2023, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté et cette décision et enjoint au maire de Cannes de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest dans un délai de deux mois.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 juillet 2023, 16 avril et 28 novembre 2024, la commune de Cannes, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 11 mai 2023 du tribunal administratif de Nice ;
2°) d'annuler la demande présentée par la SAS Swiss Global Invest devant le tribunal administratif ;
3°) de mettre à la charge de la SAS Swiss Global Invest la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- est une erreur matérielle le visa, dans l'arrêté en litige, du plan local d'urbanisme du 24 octobre 2005, en lieu et place du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019 ;
- l'objectif de création de logements d'habitation est un motif régulier opposable à la demande présentée par la société pétitionnaire ;
- le projet méconnaît les prescriptions de l'arrêté du 27 décembre 2017 du préfet des Alpes-Maritimes prononçant la carence de la commune en logements sociaux pour la période 2014-2016 ;
- le projet est incompatible avec le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale ;
- il méconnaît les objectifs de mixité sociale et fonctionnelle et les principes issus de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;
- par substitution de motif, il méconnaît les objectifs et orientations du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme ;
- par substitution de motifs, il méconnaît les dispositions des articles U1 et U6 du règlement du plan local d'urbanisme.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 janvier, 6 novembre et 13 décembre 2024, la SAS Swiss Global Invest, représentée par Me Cloché-Dubois et Me Mimoun, conclut au rejet de la requête, à l'annulation de l'arrêté du 11 février 2020, à ce qu'il soit enjoint à la commune de Cannes de prendre une décision de non opposition à sa déclaration préalable, sous astreinte de 200 euros par jours de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 8 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.
Un mémoire, enregistré le 26 décembre 2024, a été présenté pour la commune de Cannes et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dyèvre, rapporteure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Pichon-Varesio, représentant la SAS Swiss Global Invest.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 11 février 2020, le maire de la commune de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SAS Swiss Global Invest en vue du changement de destination de six appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques, sur un terrain situé 5 rue Achard à Cannes. La SAS Swiss Global Invest a formé un recours gracieux le 9 avril 2020, rejeté par une décision du 12 juin 2020. Par un jugement du 11 mai 2023, dont la commune de Cannes relève appel, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 11 février 2020, la décision de rejet du recours gracieux de la SAS Swiss Global Invest et a enjoint au maire de Cannes de délivrer à l'intéressée une décision de non-opposition à sa déclaration préalable.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". En vertu de ces dispositions, il appartient au juge d'appel, saisi d'un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l'annulation d'une décision d'urbanisme en retenant un ou plusieurs moyens, de se prononcer expressément sur le bien-fondé des différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges en application de ces dispositions, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, afin d'apprécier si ce moyen ou l'un au moins de ces moyens justifiait la solution d'annulation. En outre, dans le cas où il estime qu'aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n'est fondé, le juge d'appel, saisi par l'effet dévolutif des autres moyens de première instance, les examine. Il lui appartient de les écarter si aucun d'eux n'est fondé et, à l'inverse, en application des dispositions précitées de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs de ces moyens lui paraissent fondés, sur l'ensemble de ceux qu'il estime, en l'état du dossier, de nature à confirmer, par d'autres motifs, l'annulation prononcée par les premiers juges.
3. Pour faire droit à la demande de la SAS Swiss Global Invest tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 février 2020 refusant le changement de destination demandé, le tribunal administratif a accueilli le moyen tiré de ce que le maire de Cannes s'est fondé à tort sur le plan local d'urbanisme approuvé le 24 octobre 2005, qui n'était plus applicable à la date de cet arrêté et censuré les motifs de cet arrêté, ou invoqués par substitution par la commune, tirés de la méconnaissance, par le projet, de l'arrêté du 27 décembre 2017, de l'objectif de " mixité sociale ", des principes issus de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, des objectifs contenus dans le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et des dispositions de l'article UBa12 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 24 octobre 2005 et de l'article U6 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019.
4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. (...) ". En application de l'article L. 2131-2 du même code, y sont soumises les délibérations du conseil municipal. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 153-24 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme porte sur un territoire qui n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale approuvé, ou lorsqu'il comporte des dispositions tenant lieu de programme local de l'habitat, il est publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. Il devient exécutoire à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat. ". Enfin, aux termes de l'article R. 152-21 de ce même code : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département, à l'exception de la décision mentionnée au 6° de l'article R. 153-20 ". Il résulte de ces dispositions que l'acte approuvant le plan local d'urbanisme d'une commune qui n'est pas couverte par un schéma de cohérence territoriale, devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet, sauf si ce dernier demande que des modifications y soient apportées, et sous réserve qu'il ait fait l'objet d'un affichage dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R. 152-21 du code de l'urbanisme et que mention de cet affichage ait été insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département.
5. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme de la commune de Cannes, approuvé le 18 novembre 2019 et régulièrement affiché, est devenu exécutoire le 21 décembre 2019, à l'issue d'un délai d'un mois à compter de sa transmission au préfet des Alpes-Maritimes le 21 novembre 2019, le territoire n'étant pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. Par suite, seules les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019 sont applicables à l'arrêté en litige daté du 11 février 2020. Il s'ensuit que le maire de Cannes, en opposant à la demande présentée par la SAS Swiss Global Invest les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme antérieur adopté, le 24 octobre 2005, selon lesquelles " l'objectif du PLH repris par le PLU de la commune est d'organiser la production de 674 logements neufs par an en moyenne, dont 291 (43 %) en logements sociaux " n'a pas, contrairement à ce que soutient la commune, commis une erreur de plume, mais une erreur de droit.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. ". Aux termes de l'article 1 de la section D " Dispositions relatives à la mixité sociale et fonctionnelle " des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme du 18 novembre 2019, en vigueur à la date de l'arrêté en litige : " Sur l'ensemble des zones UB et UC du territoire communal (...), pour toutes les opérations à destination d'habitation de plus de 12 logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher, 30 % minimum de la surface de plancher de l'opération doit être dévolue à du logement social. / Toutefois, pour les opérations de réhabilitation de bâtiments existants à vocation de logements, le pourcentage de 30 % se calcule sur le nombre de logements créés et non pas sur la surface de plancher de l'opération. / La répartition des logements sociaux devra participer à une diversification de l'offre dans le quartier dans lequel le projet s'implante en favorisant l'accession sociale à hauteur de 75 % des logements sociaux produits, et la location sociale à hauteur de 25 % de cette production ".
7. Il résulte de ces dispositions que les périmètres de mixité sociale délimités par le règlement du plan local d'urbanisme applicable au litige, approuvé le 18 novembre 2019, en application des dispositions de l'article L. 151-15 du code de l'urbanisme, ne concernent, d'une part, que les zones UB et UC du territoire communal et, d'autre part, que les opérations à destination d'habitation et de réhabilitation de bâtiments existants à vocation de logements. Elles ne sont donc pas applicables au projet de la SAS Swiss Global Invest, qui porte sur le changement de destination d'une construction existante.
8. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'approbation du plan local d'urbanisme alors applicable, aucun programme local de l'habitat n'était en vigueur ni opposable, dès lors que le programme local de l'habitat de la communauté d'agglomération Cannes Pays de Lerins pour la période 2020-2025 n'a été adopté que le 17 juillet 2020. Le plan local d'urbanisme de la commune, qui se borne à fixer, dans ses dispositions générales, des " Dispositions relatives à la mixité sociale et fonctionnelle " ne concerne que les opérations à destination d'habitation et de réhabilitation de bâtiments existants à vocation de logements et ne sont donc pas applicables à un changement de destination. Dans ces conditions, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige méconnaît " l'objectif de création de logements d'habitation " issu des objectifs du programme local de l'habitat.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme, applicables aux déclarations préalables en vertu des dispositions de l'article L. 421-7 du même code : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. (...) ".
10. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la SAS Swiss Global Invest, le maire de Cannes ne pouvait se fonder sur l'arrêté n° 2017-1103 du 27 décembre 2017, édicté sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune de Cannes dans le respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période triennale 2014-2016, qui ne relève pas des règles, mentionnées par les dispositions précitées, opposables aux autorisations d'urbanisme. Il ne pouvait davantage se fonder sur la circonstance que le projet méconnaît les principes de la loi du 13 novembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, notamment l'objectif général de " mixité sociale ", un tel objectif n'étant pas, en lui-même, opposable aux autorisations d'urbanisme.
11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme dans sa version alors en vigueur : " Le schéma de cohérence territoriale est élaboré à l'initiative des communes ou de leurs groupements compétents ". Aux termes de l'article L. 143-23 du même code : " A l'issue de l'enquête publique, le schéma de cohérence territoriale, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par l'organe délibérant de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16. / Le schéma de cohérence territoriale approuvé est tenu à la disposition du public. " et aux termes de l'article L. 143-24 de ce code : " Le schéma de cohérence territoriale est publié et transmis à l'autorité administrative compétente de l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales. / Le schéma est exécutoire deux mois après sa transmission à l'autorité administrative compétente de l'Etat. ".
12. Par une délibération du 13 septembre 2019, le comité syndical du syndicat mixte en charge du SCoT de l'Ouest des Alpes-Maritimes a arrêté le projet de schéma de cohérence territoriale de l'Ouest des Alpes-Maritimes, qui a été approuvé par ce même comité le 20 mai 2021. Ainsi, à la date de l'arrêté contesté, le schéma de cohérence territoriale SCOT'Ouest des Alpes-Maritimes n'avait pas été approuvé et n'avait pas acquis caractère exécutoire. Dans ces conditions, le maire de Cannes ne pouvait se fonder, pour s'opposer à la déclaration préalable de la SAS Swiss global Invest, sur la méconnaissance des objectifs de ce schéma.
13. En sixième lieu, aux termes des dispositions de l'article UBa 12 du règlement du PLU de la commune de Cannes approuvé le 24 octobre 2005, relatives au stationnement : " A l'exception du secteur de plan de masse UBd, il est exigé : pour les constructions à destination d'habitation collective, 1 place de stationnement pour 45 m² de surface de plancher. (...) / pour les hôtels, 1 place de stationnement pour 2 chambres indépendantes. / (...) Pour l'ensemble de la zone : Si le calcul du nombre de places par rapport à la surface de plancher créée entraine un chiffre décimal, le calcul du nombre de places nécessaires à l'opération s'effectue suivant la définition donnée à l'article 9 du titre I. Dans le cas d'un changement de destination aggravant les conditions de stationnement ou d'extension de constructions existantes, seuls les besoins nouveaux issus du changement de destination et/ou de la surface de plancher créée au-delà de 30 m², sont pris en compte ".
14. Ainsi qu'il a été dit au point 5 du présent arrêt, seules les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019 étaient applicables à la date de l'arrêté en litige. Dans ces conditions, en opposant au projet de la société Swiss Global Invest les dispositions de l'article UBa 12 du règlement du PLU de la commune de Cannes approuvé le 24 octobre 2005, le maire de Cannes a commis une erreur de droit.
15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
16. L'article 6 de la zone U du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019 relatif au stationnement dispose que sont imposées, pour les bâtiments à usage de logement, " 1 place de stationnement pour 45 m² de surface de plancher " et, pour les bâtiments à destination d'hébergement hôtelier et touristique, " 1 place de stationnement pour 2 chambres indépendantes ". En outre, selon le paragraphe 6 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme : " (...) Pour les constructions existantes ayant fait l'objet d'un changement de destination ou d'une extension, seuls les besoins nouveaux issus du changement de destination et/ou de la surface de plancher créée au-delà de 30 m², sont pris en compte (...) ".
17. S'il ressort des pièces du dossier que le projet de la SAS Swiss Global Invest, qui consiste à transformer, sans restructuration, des logements à usage d'habitation en hébergements touristiques, ne prévoit pas de places de stationnement, la commune de Cannes, qui se borne à faire état de considérations générales liées aux conditions de circulation et de stationnement induites par la présence de touristes dans le centre-ville, n'établit pas que ce projet crée des besoins nouveaux au sens des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme, alors, au demeurant, que les six appartements à usage d'habitation situés 5 rue Achard ne comportaient aucune place de stationnement préalablement au dépôt de la déclaration préalable en vue du changement de destination. Dans ces conditions, la substitution de base légale sollicitée par la commune de Cannes, fondée sur les dispositions de l'article U6 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019, ne peut être accueillie.
18. Aux termes des dispositions de l'article U1 du règlement du plan local d'urbanisme approuvé le 18 novembre 2019, règlementant les destinations et sous destinations dans les zones U, sont interdites en zone UBa " les occupations et utilisations du sol qui par leur destination, leur importance, ou leur aspect sont incompatibles avec la salubrité, la tranquillité ou la sécurité du quartier ".
19. La commune de Cannes soutient que le projet en litige méconnaît les dispositions de l'article U1, dès lors que le changement de destination en litige portera atteinte à la tranquillité du quartier. Toutefois, eu égard à la nature du projet, la seule circonstance que les logements seront occupés successivement par des touristes, et non par des habitants permanents, n'est pas, en elle-même, de nature à compromettre la tranquillité publique. Par suite, la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que le projet méconnaîtrait les dispositions de l'article U1 du règlement du plan local d'urbanisme. La substitution de motif ainsi sollicitée ne peut qu'être écartée.
20. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. " et aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".
21. Si la commune de Cannes soutient, par substitution de motif, que le projet en litige méconnaît les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) de son plan local d'urbanisme, il est constant qu'un tel document n'est pas directement opposable aux autorisations d'urbanisme. Par suite, la substitution de motif sollicitée à ce titre ne peut être accueillie.
22. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cannes n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté du 11 février 2020 par lequel le maire de Cannes s'est opposé à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest en vue d'un changement de destination de six appartements à usage d'habitation en hébergements hôteliers et touristiques.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
23. L'annulation prononcée par le tribunal ayant déjà été assortie d'une injonction de délivrance d'une décision de non-opposition à la déclaration préalable de la SAS Swiss Global Invest et ce, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, qu'il appartient au maire de Cannes d'exécuter, il n'y a pas lieu de réitérer cette injonction en appel. En revanche, dans la mesure où il ne ressort pas des pièces du dossier que la délivrance de cette décision soit intervenue, il y a lieu de l'assortir d'une astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.
Sur les frais liés au litige :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Swiss Global Invest, qui n'est pas dans la présente affaire, la partie perdante, une quelconque somme au titre des frais exposés par la commune de Cannes et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Cannes le versement d'une somme de 1 000 euros à la SAS Swiss Global Invest sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Cannes est rejetée.
Article 2 : L'injonction de délivrance à la SAS Swiss Global Invest d'une décision de non-opposition à sa déclaration, prononcée par le tribunal administratif de Nice, est assortie d'une astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : La commune de Cannes versera à la SAS Swiss Global Invest une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cannes et à la société par actions simplifiée Swiss Global Invest.
Délibéré après l'audience du 6 mars 2025, où siégeaient :
- Mme Courbon, présidente,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller,
- Mme Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2025.
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N° 23MA01788
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