Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune d'Eyragues à lui verser la somme de 625 959 euros en réparation du préjudice résultant de l'illégalité de la décision du 21 août 2015 portant retrait du permis de construire tacitement accordé le 10 novembre 2009.
Par un jugement n° 1809068 du 5 décembre 2022, le tribunal administratif de Marseille a condamné la commune d'Eyragues à verser à Mme A... une somme de 173 643 euros.
Procédure devant la Cour :
I°) Par une requête enregistrée sous le n° 23MA00305 le 6 février 2023, Mme A..., représentée par Me Pontier, demande à la Cour :
1°) de réformer le jugement du 5 décembre 2022 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de condamner la commune d'Eyragues à lui verser la somme de 625 959 euros, augmentée des intérêts au taux légal et capitalisés à compter de la demande préalable ;
3°) de mettre à la charge de la commune d'Eyragues la somme de 10 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté de retrait du 21 août 2015 est fautif, ainsi que l'ont jugé les premiers juges ;
- elle a subi un préjudice lié au coût des travaux engagés pour une construction inachevée du fait du retrait de l'autorisation de construire ;
- elle a subi un préjudice financier, lié à l'emprunt bancaire qu'elle a dû contracter pour ce projet ;
- elle a subi une perte d'exploitation ;
- elle a subi un préjudice lié au surcoût des trajets rendus nécessaires à la suite de l'arrêté en cause ;
- elle a exposé des frais pour sa défense ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 4 janvier 2024, la commune d'Eyragues, représentée par Me Ibanez, conclut au rejet de la requête, et par la voie de l'appel incident, à l'annulation du jugement n° 1809068 du tribunal administratif de Marseille rendu le 5 décembre 2022 et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les demandes indemnitaires présentées sur le fondement de l'illégalité des arrêtés interruptifs de travaux des 27 septembre 2016 et 6 octobre 2017 sont irrecevables car mal dirigées ;
- les moyens soulevés par la requérante en première instance et en appel ne sont pas fondés.
II°) Par une requête enregistrée sous le n° 23MA00310 le 6 février 2023, la commune d'Eyragues, représentée par Me Ibanez, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du 5 décembre 2022 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de mettre à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier, dès lors que la minute n'est pas signée conformément aux dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ;
- les demandes de Mme A... sont irrecevables en tant qu'elles se fondent sur les arrêtés interruptifs de travaux des 27 septembre 2016 et 6 octobre 2017 et sont mal dirigées ;
- elle n'a pas commis de faute engageant sa responsabilité ;
- les préjudices allégués ne présentent pas un caractère direct et certain ;
La requête a été communiquée à Mme A... qui n'a pas produit d'observations.
III°) Par une requête, enregistrée sous le n° 23MA00461, le 24 février 2023, la commune d'Eyragues, représentée par Me Ibanez, demande à la Cour :
1°) d'ordonner qu'il soit sursis à statuer à l'exécution du jugement du 5 décembre 2022 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) de mettre à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la demande indemnitaire présentée par Mme A... était irrecevable en ce qui concerne la faute résultant des arrêtés interruptifs de travaux car mal dirigée ;
- elle n'a pas commis de faute engageant sa responsabilité ;
- les préjudices allégués ne présentent pas un caractère direct et certain ;
- les sommes demandées résultent de manœuvres de la part de Mme A... ;
- le préjudice qui résulterait pour la commune de l'impossibilité de percevoir des intérêts moratoires sur la somme de 175 643 euros dans le cas où le jugement en litige serait annulé, serait difficilement réparable et elle s'expose à la perte définitive de ces sommes, au sens des articles R. 811-16 et R. 811-17 du code de l'urbanisme.
La requête a été communiquée à Mme A... qui n'a pas produit d'observations.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Dyèvre, rapporteur,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Muratsan, représentant Mme A... et Me Ranson, représentant la commune d'Eyragues.
Une note en délibéré a été enregistrée le 3 décembre 2024, présentée pour Mme A... et non communiquée.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 14 décembre 2009, le maire d'Eyragues a refusé l'autorisation sollicitée par Mme A... en vue de construire un hangar agricole, comprenant un logement ouvrier, d'une superficie de 163 m², sur les parcelles cadastrées BK n° 24, 25 et 92 situées chemin des Couderc lieudit les Plaines de Pechimbert à Eyragues. Par un jugement n° 1001034 du 13 février 2012, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 12MA01471 du 16 janvier 2014 devenu définitif après non-admission du pourvoi n° 376445 par le Conseil d'Etat le 9 avril 2015, le tribunal administratif de Marseille a requalifié le refus de permis de construire du 14 décembre 2009 en retrait du permis de construire accordé tacitement à Mme A... le 10 novembre 2009 et l'a annulé. Saisi d'un recours gracieux par un courrier du 4 juin 2015 d'un tiers voisin du terrain d'assiette de la construction projetée, le maire d'Eyragues a procédé, par un arrêté du 21 août 2015, au retrait du permis de construire tacitement obtenu le 10 novembre 2009. Par un arrêté du 27 septembre 2016, le maire d'Eyragues agissant au nom de l'Etat, a ordonné l'interruption des travaux entrepris sur la parcelle cadastrée BK n° 92. Mme A... a sollicité, par courrier du 16 août 2023 l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 21 août 2015. Par un jugement du 5 décembre 2022, dont Mme A... et la commune d'Eyragues relèvent appel, le tribunal administratif de Marseille a condamné la commune d'Eyragues à verser à Mme A... une somme de 173 643 euros. La commune d'Eyragues a également demandé à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement.
2. Les requêtes 23MA00305, 23MA00310 et 23MA00461 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.
Sur la régularité du jugement :
3. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ".
4. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le jugement attaqué a, conformément aux prescriptions de l'article R. 741-1 du code de justice administrative, été signé par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience.
Sur le bien-fondé du jugement :
Sur la fin de non- recevoir opposée par la commune d'Eyragues :
5. La commune d'Eyragues soutient qu'est irrecevable la demande indemnitaire présentée par Mme A... sur le fondement des arrêtés interruptifs de travaux, dès lors que ceux-ci relèvent de la compétence de l'Etat et n'ont pas fait l'objet de demandes indemnitaires préalables. Il résulte toutefois de l'instruction que Mme A... a entendu soulever, tant dans sa demande indemnitaire préalable que dans sa requête, l'illégalité fautive de l'arrêté du 21 août 2015 portant retrait du permis de construire " et de ses actes subséquents ". Dans ces conditions, et alors même que l'arrêté interruptif de travaux du 6 octobre 2017 a été pris par le maire au nom de l'Etat, la demande indemnitaire présentée par Mme A... doit être regardée comme fondée sur l'illégalité de l'arrêté du 21 août 2015 pris au nom de la commune. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune d'Eyragues et tirée de ce que la requête serait mal dirigée ne peut qu'être écartée.
Sur le principe de responsabilité :
6. L'illégalité d'une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration, pour autant qu'il en soit résulté pour celui qui demande réparation un préjudice direct et certain. Mais, lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative entachée d'un vice de forme, de procédure ou d'incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente, dans le respect des règles de forme et de procédure requises. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait pu être prise dans le respect de ces règles par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe des vices qui entachaient la décision administrative illégale.
7. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. ". La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire.
8. Lorsqu'une décision créatrice de droits est retirée et que ce retrait est annulé, la décision initiale est rétablie à compter de la date de lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation. Une telle annulation n'a, en revanche, pas pour effet d'ouvrir un nouveau délai de quatre mois pour retirer la décision initiale, délai réduit à trois mois s'agissant des décisions d'urbanisme en application de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, alors même que celle-ci comporterait des irrégularités pouvant en justifier légalement le retrait.
9. Ainsi qu'il a été rappelé au point 1, Mme A... a obtenu le 10 novembre 2009 un permis de construire tacite pour la réalisation d'un hangar agricole, comprenant un logement ouvrier, d'une superficie de 163 m², situé chemin des Couderc lieudit les Plaines de Pechimbert à Eyragues. Cette autorisation tacite n'a pu être légalement retirée par l'arrêté alors attaqué du 14 décembre 2009, conformément à ce qu'a jugé le tribunal administratif de Marseille par un jugement n° 1001034 du 13 février 2012, confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 12MA01471 du 16 janvier 2014, en application des dispositions précitées de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme. L'annulation de l'arrêté du 14 décembre 2009 n'a pas eu pour effet d'ouvrir un nouveau délai de retrait de l'autorisation initiale qui ne pouvait plus être retiré, sauf à la demande de son bénéficiaire ou en cas de fraude, après le 10 février 2010.
10. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.
11. Il résulte de l'instruction que la demande de permis de construire a été déposée par Mme A... pour les besoins de l'EARL " Les Peiroulets " dont la notice explicative du projet expose que la société exploite en fermage 20 hectares sur les communes d'Eyragues et de Noves et que le projet en litige, indispensable à l'exploitation, comprendra un hangar ainsi qu'un logement de fonction. Si la commune d'Eyragues soutient que le projet méconnaît les dispositions alors applicables des articles 2 et 4 de la zone NC du règlement du plan d'occupation des sols de la commune alors en vigueur, il ne résulte pas de l'instruction et de ces seules considérations que le permis de construire aurait été obtenu par fraude. En outre, pour alléguer la fraude, la commune se prévaut de mentions selon elle erronées indiquées dans le dossier de permis de construire initial faisant notamment état de ce que la construction projetée est située à proximité immédiate des terres cultivées soit dans un périmètre de 1 km. Toutefois, la circonstance que les terrains exploités par l'EARL " Les Peiroulets " sur la commune de Noves se situent entre 1,57 et 2,32 km du terrain d'assiette du projet est sans incidence sur la caractérisation d'une fraude, alors que le terrain d'assiette du projet est implanté sur les terres exploitées par l'EARL " Les Peiroulets " situées sur la commune d'Eyragues et donc dans un périmètre de 1km. En outre, la circonstance que Mme A... ait présenté en son nom propre la demande de permis de construire en lieu et place de l'EARL exploitante n'est pas davantage de nature à caractériser une fraude. Dans ces conditions, la fraude alléguée n'étant pas établie et alors qu'il est constant que Mme A... n'a pas sollicité le retrait de cette autorisation, l'arrêté du 21 août 2015 portant retrait du permis de construire, est intervenu tardivement. Par suite, Mme A... est fondée à soutenir qu'il est illégal.
12. Il résulte de ce qui précède que seule l'illégalité de l'arrêté du 21 août 2015, relevée au point 10, est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune d'Eyragues, pour autant qu'il en soit résulté pour Mme A... un préjudice direct et certain.
Sur les préjudices :
13. Mme A... se prévaut des préjudices causés par le retrait de son autorisation de construire du 21 août 2015 et l'arrêt des travaux suite à l'arrêté interruptif de travaux du 6 octobre 2017 pris sur le fondement de l'arrêté de retrait, alors que son projet était en cours de construction. Il résulte de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 21 janvier 2021 que l'arrêté du 21 août 2015 portant retrait du permis de construire tacite du 10 novembre 2019 est devenu définitif. Si cet arrêté était illégal, ainsi qu'il a été dit précédemment, il n'en était pas moins exécutoire et Mme A... n'est donc pas fondée à demander réparation des frais engagés selon elle inutilement après cet arrêté, puisqu'elle n'était plus titulaire d'un permis de construire. Dans ces conditions, Mme A... est seulement fondée à se prévaloir des préjudices directs et certains qu'elle estime avoir subis, à compter du 10 novembre 2009 jusqu'au 21 août 2015, date de retrait de son permis.
14. En premier lieu, Mme A... soutient avoir supporté, en pure perte, des coûts de construction pour un bâtiment inachevé et ayant subi des dégradations. Il résulte de l'instruction que, sur la période d'indemnisation retenue, Mme A... ne produit que deux factures des 10 et 15 décembre 2023 auprès de l'entreprise Lafarge, un devis pour un raccordement établi par EDF ainsi qu'une facture de la société Fondasol, géotechnicienne. Toutefois, ces éléments, qui ne sont pas établis au nom de Mme A..., ne présentent pas de lien de causalité direct et certain avec la faute retenue.
15. En deuxième lieu, Mme A... soutient avoir subi des surcoûts d'exploitation, dès lors qu'elle a dû engager des frais d'un montant de 65 361 euros pour aménager un bâtiment anciennement à usage de garage et qu'elle n'a pu bénéficier de l'installation projetée entraînant pour elle une perte de bénéfices.
16. D'une part, si Mme A... produit copie de deux baux concernant la location de bâtiments agricoles, il résulte de l'instruction qu'ils ont été signés postérieurement à l'arrêté du 21 août 2015. En outre, ces baux n'ont pas été conclus en son nom mais par l'EARL Fontchêne, dont elle était représentante. Elle n'est donc pas fondée à demander réparation à titre personnel du préjudice subi par cette personne morale. Enfin, les factures et le tableau d'amortissement présentés pour justifier du préjudice subi du fait de l'aménagement de ce hangar sont édités au nom de M. B... A..., et non de Mme C... A....
17. D'autre part, le surcoût résultant de l'absence de la construction projetée incluant notamment une perte de bénéfice du fait d'une production réduite et d'une installation éloignée, ne présente qu'un caractère éventuel. En outre, le projet objet du permis de construire tacite obtenu le 10 novembre 2009 ne comportait pas d'installations de vinification, et Mme A... est donc mal venue à se prévaloir d'un surcoût généré par la distance entre le vignoble et le lieu de vinification de la vendange. Dans ces conditions Mme A... n'est pas fondée à solliciter l'indemnisation de ces préjudices.
18. En troisième lieu, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause. Les " frais de défense " dont fait état Mme A... correspondent à des instances dans lesquelles l'intéressée était partie et doivent être réputés intégralement réparés par les décisions prises par le juge dans ces instances. En particulier, c'est à tort que le tribunal a jugé que l'intéressée était en droit de demander réparation des frais de justice résultant de l'instance relative à l'arrêté interruptif de travaux qui a donné lieu au jugement du 27 mai 2019 rejetant sa demande puisqu'elle était partie à cette instance.
19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... ne justifie pas de la réalité d'un préjudice en lien avec l'illégalité de la décision du 21 août 2015 portant retrait du permis de construire tacitement accordé le 10 novembre 2009. Les conclusions présentées par Mme A... dans la requête n° 23MA00305 ne peuvent donc qu'être rejetées. Il en résulte aussi, s'agissant de la requête n°23MA00310, que la commune d'Eyragues est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille l'a condamnée à indemniser Mme A... et à demander l'annulation du jugement du 5 décembre 2022.
Sur les conclusions de la requête n° 23MA00461 tendant à ce qu'il soit sursis à statuer à l'exécution du jugement attaqué :
20. Le présent arrêt statue sur les conclusions tendant à l'annulation du jugement du n° 1809068 du 5 décembre 2022 par lequel tribunal administratif de Marseille a condamné la commune d'Eyragues à verser à Mme A... la somme de 173 643 euros. Il n'y a, par suite, plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête, enregistrée sous le n° 23MA00461, présentée par la commune d'Eyragues tendant à ce qu'il soit sursis à l'exécution de ce jugement.
Sur les frais liés au litige :
21. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens (...) ".
22. Il y a lieu, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de Mme A... le versement de la somme de 2 000 euros à verser à la commune d'Eyragues au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Les dispositions du même article font en revanche obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par Mme A... sur le même fondement.
D É C I D E :
Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins de suspension du jugement du tribunal administratif de Marseille du 5 décembre 2022 de la requête 23MA00461.
Article 2 : La requête 23MA00305 de Mme A... est rejetée.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1809068 du 5 décembre 2022 est annulé.
Article 4 : La demande présentée par Mme A... devant le tribunal administratif de Marseille est rejetée.
Article 5 : Mme A... versera à la commune d'Eyragues une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Les conclusions présentées par Mme A... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d'Eyragues et à Mme C... A....
Délibéré après l'audience du 27 novembre 2024, où siégeaient :
M. Portail, président,
Mme Courbon, présidente assesseure,
Mme Dyèvre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.
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N°s 23MA00305, 23MA00310, 23MA00461
