Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... D... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 13 juin 2023 par lequel le préfet du Var a mis en demeure les occupants sans titre, appartenant à la communauté des gens du voyage, de quitter la zone du Plan, vieux chemin d'Hyères à La Garde, dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la notification de cet arrêté.
Par un jugement n° 2301833 du 16 juin 2023, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juillet 2023 et 26 janvier 2024, sous le n° 23MA01741, le préfet du Var demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 juin 2023 ;
2°) de rejeter la demande de M. D....
Il soutient que :
- le tribunal a commis une erreur de qualification juridique des faits et une erreur de droit dès lors que le président de Toulon Provence Méditerranée (TPM) a, par un arrêté du 1er juillet 2014, renoncé au transfert de l'ensemble des pouvoirs de police spéciale des maires et que le maire de la commune de La Garde était compétent pour édicter un arrêté municipal d'interdiction de stationnement des gens du voyage ;
- il s'en rapporte à ses écritures de première instance s'agissant des autres moyens invoqués par M. D....
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 26 décembre 2023 et 20 février 2024, M. D..., représenté par Me Candon, conclut au rejet de la requête du préfet du Var et demande à la Cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés par le préfet du Var ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ;
- le décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- et les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Le 12 juin 2023, les services de police municipale et les services de la police nationale ont constaté l'installation de 93 véhicules et de 95 caravanes appartenant à la communauté des gens du voyage, sur les parcelles cadastrées section AR n° 181, n° 182, n° 185, n° 425, n° 435, n° 439, n° 441, n° 442 et n° 444, incluses dans l'espace nature départemental du Plan et situées sur le territoire de la commune de La Garde. Par une lettre du 12 juin 2023, le maire de cette commune a demandé au préfet du Var de mettre en œuvre la procédure d'expulsion prévue par le paragraphe II de l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage. Par un arrêté du 13 juin 2023, le préfet du Var a mis en demeure les occupants sans titre de quitter les lieux dans un délai de vingt-quatre heures. Le préfet du Var relève appel du jugement attaqué par lequel le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté du 13 juin 2023.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour son application ou dont il constitue la base légale, la légalité des règles fixées par cet acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.
3. Aux termes de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 susvisée : " I. - Les communes participent à l'accueil des personnes dites gens du voyage et dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles installées sur des aires d'accueil ou des terrains prévus à cet effet. (...) II. - Dans chaque département, au vu d'une évaluation préalable des besoins et de l'offre existante, notamment de la fréquence et de la durée des séjours des gens du voyage, de l'évolution de leurs modes de vie et de leur ancrage, des possibilités de scolarisation des enfants, d'accès aux soins et d'exercice des activités économiques, un schéma départemental prévoit les secteurs géographiques d'implantation et les communes où doivent être réalisés : / 1° Des aires permanentes d'accueil, ainsi que leur capacité ; (...) / 3° Des aires de grand passage, destinées à l'accueil des gens du voyage se déplaçant collectivement à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, ainsi que la capacité et les périodes d'utilisation de ces aires. / Le schéma départemental définit les conditions dans lesquelles l'Etat intervient pour assurer le bon déroulement des rassemblements traditionnels ou occasionnels et des grands passages. / Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma départemental. Celui-ci définit la nature des actions à caractère social destinées aux gens du voyage. ". Aux termes de l'article 2 de la loi précitée : " I.-A.- Les communes figurant au schéma départemental et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er sont tenus, dans un délai de deux ans suivant la publication de ce schéma, de participer à sa mise en œuvre. / B.- Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent remplissent leurs obligations en accueillant sur leur territoire les aires et terrains mentionnés au A du présent I. / L'établissement public de coopération intercommunale compétent remplit ses obligations en créant, en aménageant, en entretenant et en assurant la gestion des aires et terrains dont le schéma départemental a prévu la réalisation sur son territoire. Il peut retenir un terrain d'implantation pour une aire ou un terrain situé sur le territoire d'une commune membre autre que celle figurant au schéma départemental, à la condition qu'elle soit incluse dans le même secteur géographique d'implantation (...) ". L'article 9 de cette la loi dispose que : " I.- Le maire d'une commune membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de création, d'aménagement, d'entretien et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1° à 3° du II de l'article 1er peut, par arrêté, interdire en dehors de ces aires et terrains le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées au même article 1er, dès lors que l'une des conditions suivantes est remplie : (...) / 6° La commune est dotée d'une aire permanente d'accueil, de terrains familiaux locatifs ou d'une aire de grand passage conformes aux prescriptions du schéma départemental, bien que l'établissement public de coopération intercommunale auquel elle appartient n'ait pas satisfait à l'ensemble de ses obligations. (...) / II. - En cas de stationnement effectué en violation de l'arrêté prévu au I ou au I bis, le maire, le propriétaire ou le titulaire du droit d'usage du terrain occupé peut demander au préfet de mettre en demeure les occupants de quitter les lieux. / La mise en demeure ne peut intervenir que si le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. / La mise en demeure est assortie d'un délai d'exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. (...) ".
4. Aux termes de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " I. - A. - (...) Par dérogation à l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage, lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est compétent en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent au président de cet établissement leurs attributions dans ce domaine de compétences (...) / III. - Dans un délai de six mois suivant la date à laquelle les compétences mentionnées au A du I ont été transférées à l'établissement ou au groupement, un ou plusieurs maires peuvent s'opposer, dans chacun de ces domaines, au transfert des pouvoirs de police. A cette fin, ils notifient leur opposition au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités territoriales. Il est alors mis fin au transfert pour les communes dont les maires ont notifié leur opposition (...) ". Enfin, aux termes de l'article L. 5217-2 du même code : " I. - La métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes : (...) / 3° En matière de politique locale de l'habitat : (...) / d) Création, aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage et des terrains familiaux locatifs définis aux 1o à 3o du II de l'article 1er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage (...) ".
5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que lorsqu'une commune inscrite au schéma départemental est dotée d'une aire d'accueil ou est membre d'un groupement de communes compétent pour la mise en œuvre du schéma départemental, le préfet ne peut mettre en œuvre la procédure prévue à l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000 que si un arrêté interdisant le stationnement des résidences mobiles a auparavant été pris par le maire. Si les obligations d'une commune en matière de réalisation d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, il appartient alors soit au président de cet établissement public, soit au maire de la commune en cause lorsqu'il s'est opposé au transfert de ses pouvoirs de police en la matière, de prendre l'arrêté interdisant le stationnement des résidences mobiles et de saisir le préfet d'une demande tendant à ce qu'il mette en demeure les intéressés d'évacuer les lieux.
6. La légalité de l'arrêté de mise en demeure du 13 juin 2023, pris par le préfet du Var sur le fondement du II de l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, est subordonnée à celle de l'arrêté n° 2017/0143 du maire de La Garde, du 1er mars 2017, interdisant le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage sur l'ensemble du territoire communal, sur le fondement des dispositions du I de l'article 9 de la même loi.
7. Pour annuler l'arrêté contesté du 13 juin 2023, du préfet du Var, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon a retenu le moyen tiré de ce que le maire de La Garde n'était pas compétent pour adopter l'arrêté n° 2017/0143 du 1er mars 2017, interdisant le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage sur l'ensemble du territoire communal sur la base duquel le préfet s'est fondé, dès lors que la commune de La Garde est membre de la métropole Toulon Provence Méditerranée, que le président de cette dernière s'est substitué de plein droit au maire de La Garde, en l'absence d'opposition de ce dernier pour interdire le stationnement des caravanes et autres résidences mobiles des gens du voyage et qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de La Garde se serait opposé au transfert de ses pouvoirs de police en la matière ni que le président de la métropole Toulon Provence Méditerranée aurait interdit le stationnement des caravanes et autres résidences mobiles des gens du voyage sur le territoire communal. Toutefois, le préfet du Var produit, pour la première fois en appel, l'arrêté du 1er juillet 2014, visant notamment le courrier d'opposition du maire de La Garde du 22 avril 2014, par lequel le président de la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée renonce au transfert de l'ensemble des pouvoirs de police des maires mentionnés au A du I de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour toutes les communes membres de la communauté d'agglomération. Son article 2 prévoit que cet arrêté met fin à compter de sa notification à chacun des maires des communes membres de la communauté d'agglomération, pour l'ensemble du territoire de TPM, aux transferts des pouvoirs de police effectués de plein droit ou programmés au 1er janvier 2015. Ainsi, le maire de la commune de La Garde était compétent, le 1er mars 2017, pour interdire le stationnement des caravanes et autres résidences mobiles des gens du voyage sur le territoire de sa commune. Par suite, c'est à tort que par le jugement attaqué, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté préfectoral du 13 juin 2023 au motif que cet arrêté se fondait sur un arrêté pris par une autorité incompétente.
8. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. D... devant le tribunal et la Cour.
Sur la légalité de l'arrêté du 13 juin 2023 portant mise en demeure :
En ce qui concerne la légalité externe :
9. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / - restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police (...) ". Aux termes de l'article L. 211- 5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".
10. L'arrêté contesté vise les textes applicables dont la loi du 5 juillet 2000, le schéma départemental d'accueil et d'habitats des gens du voyage pour la période 2012-2018 approuvé le 15 octobre 2012, ainsi que l'arrêté municipal du 1er mars 2017 interdisant le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage sur le territoire de la commune de La Garde et comporte les circonstances de faits propre à l'espèce. Il est ainsi suffisamment motivé.
11. L'arrêté en litige est signé par Mme B... C..., sous-préfète directrice de cabinet du préfet du Var, lequel lui a donné, par arrêté n° 2023/25/MCI du 1er juin 2023 publié au sommaire n° 99 du recueil des actes administratif de la préfecture le 2 juin 2023, délégation à l'effet de signer tous actes, arrêtés, décisions dans les domaines relevant notamment des attributions de la direction des sécurités, à l'exclusion des réquisitions des moyens militaires, ainsi que les mesures de police administrative prises en application de la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 organisant la sortie de l'état d'urgence et de ses décrets d'application. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.
En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté municipal du 1er mars 2017 interdisant le stationnement :
12. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté du 1er mars 2017 : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature ".
13. Il ressort des pièces du dossier de première instance que l'arrêté du 1er mars 2017 a été publié au recueil des actes administratifs de la commune de La Garde du mois de mars 2017, ainsi qu'en attestent le sommaire de ce recueil et l'attestation du maire de la commune du 7 avril 2017, et porte la mention d'un accusé de réception en préfecture du 2 mars 2017. Ainsi, M. D... n'est pas fondé à soutenir que cet arrêté n'était pas exécutoire faute d'avoir été affiché ni publié au recueil des actes administratifs de la commune ni même transmis au contrôle de légalité du préfet.
14. D'une part, l'article 1er du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 prévoit que " (...) / La surface d'une aire de grand passage est d'au moins 4 hectares. Le préfet, après avis du président du conseil départemental, peut y déroger pour tenir compte des disponibilités foncières, des spécificités topographiques ou des besoins particuliers définis par le schéma départemental (...) ".
15. D'autre part, la commune de La Garde, qui compte plus de 5 000 habitants, est couverte par un schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté préfectoral du 15 octobre 2012, pour la période 2012-2018. S'agissant de la communauté d'agglomération de Toulon Provence Méditerranée, EPCI alors compétent pour la mise en œuvre du schéma départemental, ce schéma mentionne qu'une aire d'accueil de 14 emplacements a été réalisée à Six-Fours-les-Plages, qu'une aire d'accueil de 20 emplacements à La Garde est en cours de réalisation et que " les aires de grand passage à réaliser auront une capacité d'accueil minimum de 150 caravanes ". Le maire de La Garde demeurait, quant à lui, compétent au titre de ses pouvoirs de police pour décider d'interdire le stationnement hors des aires d'accueil aménagées, dès lors que les obligations du schéma étaient remplies, en application de l'article 9 I précité de la loi du 5 juillet 2000.
16. Il ressort des pièces du dossier que la métropole Toulon Provence Méditerranée, venue aux droits de la communauté d'agglomération de Toulon Provence Méditerranée, a aménagé et gère l'aire d'accueil de la Millonne à Six-Fours-les-Plages de 14 emplacements et d'une capacité d'accueil de 28 caravanes, l'aire d'accueil de la Chaberte à La Garde disposant de 20 emplacements et permettant l'accueil de 40 caravanes, ainsi qu'une aire de grand passage à La Crau. M. D... ne démontre pas que cette aire de grand passage serait configurée pour recevoir 120 caravanes au lieu des 150 prévues par le schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté préfectoral du 15 octobre 2012.
17. Par ailleurs, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. Dès lors, M. D... ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre de l'arrêté municipal du 1er mars 2017 , de ce que l'aire de grand passage de la Crau aurait une surface inférieure à 4 hectares, en méconnaissance des dispositions de l'article 1er du décret du 5 mars 2019 dès lors qu'une telle illégalité, à la supposer établie, ne concerne que le schéma départemental d'accueil des gens du voyage approuvé par arrêté préfectoral du 15 octobre 2012 dont l'arrêté municipal contesté n'est pas un acte d'application et que ce schéma n'en constitue pas davantage la base légale. Le requérant ne peut pas davantage se prévaloir utilement des " circulaires ministérielles annuelles " relatives aux aires de grand passage prescrivant depuis les années 2000 un hectare pour 50 caravanes et des aires de 4 hectares.
18. Enfin, en ce qui concerne l'aire dénommée " la Chaberte ", située sur la commune de La Garde, qui est utilisée de façon pérenne par des familles sédentarisées, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été identifiée par le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage comme devant être libérée pour accueillir les communautés itinérantes, même si le schéma préconise que ces familles sédentarisées soient relogées. Le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que les obligations prescrites par le schéma départemental n'auraient pas été respectées.
19. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 12 à 18, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté municipal du 1er mars 2017 doit être écarté.
En ce qui concerne l'absence d'atteinte à l'ordre public :
20. Pour prendre l'arrêté contesté, le préfet du Var s'est fondé sur un procès-verbal de la police nationale du 12 juin 2023 lequel a relevé des risques liés à la sécurité publique et à la sécurité des personnes au regard du raccordement sauvage aux réseaux d'eaux et d'électricité, au risque d'inondation, au risque sanitaire en l'absence de raccordement au réseau d'assainissement des eaux usées ainsi que par le remplissage de plusieurs piscines mobiles malgré l'interdiction édictée en raison de la sécheresse. Ce rapport et les photographies des lieux prises par la police établissent un raccordement illicite à un transformateur haute tension dont la porte a été fracturée malgré le panneau " danger de mort ". En outre, de nombreux câbles électriques et des branchements reliant les caravanes à un compteur d'électricité étaient installés à même le sol sur de l'herbe sèche pouvant entraîner un risque d'incendie en période estivale, ainsi qu'un risque d'électrocution du fait que ces câbles croisent et longent des tuyaux d'eau. Des papiers hygiéniques et des déjections étaient bien présents sur le sol dans un site classé " espace naturel sensible ". Par suite, et pour ces seuls motifs, le préfet du Var a pu légalement estimer que le stationnement du groupe, constitué des occupants de 95 caravanes et 93 véhicules, était de nature à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publiques.
21. Alors que les services compétents avaient réservé aux intéressés l'aire de Cogolin, eu égard notamment aux circonstances exposées au point 20, en assortissant la mise en demeure d'un délai de vingt-quatre heures, qui est le délai minimum prévu par l'article 9 de la loi du 5 juillet 2000, le préfet du Var n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en n'accordant pas un délai plus long ni porté une atteinte illégale à la liberté d'aller et de venir.
22. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Var est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 13 juin 2023.
Sur les frais liés au litige :
23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du 16 juin 2023 du magistrat désigné par la présidente du tribunal administratif de Toulon est annulé.
Article 2 : La demande présentée par M. D... devant le tribunal administratif de Toulon et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'intérieur et à M. A... D....
Copie en sera adressée au préfet du Var.
Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, où siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 8 novembre 2024.
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N° 23MA01741
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