Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... D... et M. C... B... ont demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 16 juin 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune des Adrets de l'Estérel a approuvé son plan local d'urbanisme.
Par un jugement n° 2202115 du 29 août 2023, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 octobre 2023 et 9 janvier 2024, Mme D... et M. B..., représentés par Me Carlhian, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon ;
2°) d'annuler la délibération du 16 juin 2022 approuvant le plan local d'urbanisme des Adrets de l'Estérel ;
3°) d'annuler cette délibération en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 33 ;
4°) d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD ;
5°) de mettre à la charge de la commune des Adrets de l'Estérel une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- le jugement attaqué est irrégulier, en ce que le tribunal n'a pas réouvert l'instruction et communiqué leur mémoire du 30 mai 2023, qui contenait des éléments nouveaux ;
En ce qui concerne la délibération du 16 juin 2022 :
- l'enquête publique est irrégulière dès lors que le commissaire-enquêteur n'a pas émis d'avis personnel et motivé sur les observations qui lui ont été soumises s'agissant de l'emplacement réservé n° 33, entachant ainsi ses conclusions d'insuffisance de motivation ;
En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 33 :
- la justification de la création de l'emplacement réservé est insuffisante, en violation de l'article R. 151-2 du code de urbanisme ;
- la création de l'emplacement réservé est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la voie de circulation projetée est particulièrement dangereuse et ne respecte pas les dispositions du plan de prévention des risques d'incendie de forêt (PPRIF), qu'elle est de nature à aggraver le risque de feu de forêt et à densifier le secteur, en contradiction avec la vocation de la zone UD et que la commune a prévu un tracé unique, sans rechercher une solution moins dangereuse ;
En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD :
- ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il est en contradiction avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), en ce qu'il prévoit l'ouverture à l'urbanisation du quartier de la Tuilière, pourtant identifié comme un secteur où l'urbanisation doit être maîtrisée ;
- ce classement est également en contradiction avec les objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) relatifs à la modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ;
- ce classement méconnaît le PPRIF dès lors que les parcelles sont situées en zone En2, de risque modéré à fort et que la voie à créer pour les desservir sera fortement pentue.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 décembre 2023, la commune des Adrets de l'Estérel, représentée par Me Zago, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 800 euros soit mise à la charge de Mme D... et de M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par lettre du 12 décembre 2023, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les parties ont été informées de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code.
Par ordonnance du 8 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée à cette date en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Un mémoire, produit par la commune des Adrets de l'Estérel le 8 février 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me De Soussa substituant Me Carlhian, représentant Mme D... et M. B... et de Me Zago, représentant la commune des Adrets de l'Estérel.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 16 juin 2022, le conseil municipal de la commune des Adrets de l'Estérel a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Mme D... et M. B... relèvent appel du jugement du 29 août 2023 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur la régularité du jugement contesté :
2. Aux termes de l'article R. 613-3 du code de justice administrative : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l'instruction. ".
3. Devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.
4. Il ressort des pièces du dossier de première instance qu'en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les parties ont été informées, par lettre du 14 novembre 2022, de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code, à savoir le 2 mai 2023. Mme D... et M. B... ont produit le 29 novembre 2022 un mémoire en réplique, communiqué le même jour à la commune des Adrets de l'Estérel, laquelle a produit, le 17 mai suivant, un second mémoire en défense, communiqué le même jour. Une ordonnance de clôture d'instruction à effet immédiat est ensuite intervenue le 30 mai 2023. Le troisième mémoire des requérants, enregistré au greffe du tribunal le 31 mai 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué à la commune par le tribunal.
5. Contrairement à ce que soutiennent Mme D... et M. B..., ce mémoire reprenait l'argumentation présentée dans leurs précédentes productions s'agissant de la dangerosité de la future route à implanter sur l'emplacement réservé (ER) n° 33, et était accompagné de deux pièces, dont un plan du tracé de cette route, qui figurait déjà au dossier, et un jugement du tribunal de proximité de Fréjus du 7 février 2023 désignant un expert pour réaliser le bornage de propriété, qu'ils étaient en mesure de produire avant la clôture. Il s'ensuit qu'en s'abstenant de communiquer ce mémoire, le tribunal administratif de Toulon n'a pas méconnu le principe du contradictoire de la procédure. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit, dès lors, être écarté.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne l'enquête publique :
6. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. (...) Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site interne de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. (...) ". Aux termes de l'article R. 123-19 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (...) ".
7. Il résulte de ces dispositions que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.
8. Il ressort des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice a recensé dans son rapport et analysé les observations formulées au cours de l'enquête, en les regroupant par secteur concerné, reproduit les réponses apportées par la commune des Adrets de l'Estérel à ces observations en précisant, pour chacune d'entre elles, si elle estimait que celles-ci répondaient de manière suffisante aux questions soulevées. S'agissant en particulier des observations formulées par les appelants sur l'ER n° 33, la commissaire enquêtrice, après avoir pris acte de la réponse de la commune sur le principe de l'ouverture de la voie envisagée à la circulation publique, a indiqué que celle-ci " ne lève pas l'inquiétude des riverains par rapport au pourcentage de la pente de cette voie, jusqu'à 25 %, et au fait qu'elle va surplomber des villas et qu'il y a une courbe importante ", avant de faire état de la nécessité d'une prise en compte des inquiétudes des riverains " en leur précisant peut-être les aménagements de sécurité qui seront réalisés sur cette portion de voie ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commissaire enquêtrice a émis un avis favorable au projet, après avoir rappelé le déroulement de la procédure, la teneur des observations, notamment concernant l'ER n° 33, les points sur lesquels la commune s'est engagée à corriger le projet arrêté avant son approbation, et réitéré, lorsqu'elle estimait, comme c'était le cas pour cet emplacement réservé, les explications de la commune insuffisantes, les mesures à prendre pour y remédier. Elle a enfin justifié son avis en indiquant que le projet de PLU répondait à l'intérêt général, en prenant en compte les spécificités du territoire de la commune, dont une grande partie se situe dans le site classé du massif de l'Estérel et les dispositions du PPRIF, des textes législatifs et des documents supra-communaux, qu'il permettait aux habitants de vivre dans un cadre agréable tout en préservant la qualité paysagère et environnementale, qu'il prenait en compte les enjeux de gestion économe et de préservation des espaces naturels et remarquables en portant l'effort d'urbanisme sur des secteurs déjà urbanisés, et qu'aucune des observations reçues au cours de l'enquête n'était de nature à le remettre en cause. Elle a ainsi rendu un avis motivé au regard des exigences posées par les dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté.
En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 33 :
9. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, d'une part : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (...) ".
10. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.
11. En premier lieu, Mme D... et M. B... soutiennent que la commune ne justifie pas suffisamment de la création de l'ER n° 33. A cet égard, ils ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, qui énumère les éléments sur lesquels le rapport de présentation doit comporter des justifications, parmi lesquels ne figurent pas les emplacements réservés, tel celui en litige, institués sur le fondement du 1° de l'article L. 151-41 du même code. Au demeurant, le rapport de présentation, dans son volume 2 intitulé " projet retenu et évaluation environnementale ", définit les ER, précise que la majeure partie de ceux créés ont pour objet l'élargissement ou la création de voiries " non pas dans une optique de renforcement de l'urbanisation " mais afin de " faciliter l'intervention des services de secours et d'améliorer les conditions de circulation des constructions en place ", ce qui s'inscrit dans l'orientation du PADD visant à limiter la vulnérabilité aux incendies, au moyen, notamment, de la " normalisation du réseau de desserte routière des quartiers avec des bouclages et des mises en sécurité ". Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l'ER n° 33, qui correspond à l'élargissement du chemin de la Tuilière et du chemin des Bastians par une route de 6 mètres de large sur une superficie de 3 620 m² est un aménagement imposé par le PPRIF approuvé par arrêté préfectoral du 30 janvier 2015 et annexé au PLU, dont le règlement prévoit, dans sa partie 2 relative aux " mesures de prévention applicables aux enjeux existants ", des travaux obligatoires à la charge de la commune, parmi lesquels la mise aux normes des voies V26 et V27 bis existantes et la création d'une voie V35 d'une largeur de 5 mètres dans le quartier de la Tuillière, dont le tracé dans le document graphique de ce règlement correspond à l'ER n° 33. Il s'ensuit que la création de cet emplacement réservé est justifiée.
12. En second lieu, les requérants font valoir que la voirie envisagée est dangereuse, du fait d'une pente importante et d'une situation en surplomb et qu'elle ne respecte pas les dispositions du règlement du PPRIF relatives aux voiries à créer. Toutefois, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire du code de l'urbanisme que le PLU doit être conforme au règlement du PPRIF. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que l'ER en litige vise à permettre l'élargissement de la voirie existante et la création d'une voie nouvelle de taille limitée, afin de faciliter la circulation des engins de lutte contre l'incendie et celle des habitants du secteur. Il ne saurait, dès lors, être regardé comme de nature à accroitre le risque d'incendie, au seul motif qu'il ouvre une voie à la circulation publique, l'augmentation du trafic qu'il est susceptible d'induire dans cette zone à vocation résidentielle n'étant, au demeurant, pas établie. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le tracé nouveau ne présente pas une pente impropre à la circulation, cette pente étant au maximum de 25 % et devant, selon les indications de la commune, être revêtue. Enfin, la création de l'ER n° 33 n'est, en elle-même, pas de nature à entraîner une densification du secteur de la Tuilière et n'apparaît pas davantage en contradiction avec la vocation de la zone UD, qui est, selon le règlement du PLU, " une zone urbaine de faible densité. Elle correspond à l'extension pavillonnaire du hameau de l'Eglise, aux quartiers de la Baisse et de l'Hubac. (...) ", dans laquelle " sont admises toutes constructions à condition qu'elles soient à vocation d'habitation (...).". Dans ces conditions, et alors qu'il n'appartient pas à la cour de se prononcer sur l'opportunité du choix opéré par la commune quant à la localisation de cet ER, Mme D... et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que la création de l'ER n° 33 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section B n° 2231, 522 et 2437 en zone UD :
13. Aux termes de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. /Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. "
14. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
15. Aux termes du règlement du PLU : " La zone UD est une zone urbaine de faible densité. Elle correspond à l'extension pavillonnaire du hameau de l'Eglise, aux quartiers de la Baisse et de l'Hubac. (...) En zone UD, en secteurs UDa et UDr, sont admises toutes constructions à condition qu'elles soient à vocation d'habitation (...). Les constructions à vocation d'habitation sont limitées à une construction par unité foncière ".
16. Le PADD du PLU de la commune des Adrets de l'Estérel, dont l'axe n° 2 vise à " Organiser un développement urbain raisonné ", comporte une orientation consistant à " Modérer la consommation de l'espace " en contenant " l'urbanisation à l'intérieur de limites cohérentes et fonctionnelles ", au moyen notamment d'une rationalisation des " zones d'habitat diffus (zones NB du POS) en cohérence avec les risques naturels présents, leurs niveaux d'équipements et la définition d'une densité permettant d'assurer un équilibre entre bâti et végétal " et en densifiant " de manière acceptable le territoire communal pour réduire la consommation de l'espace ", à travers l'utilisation des " espaces interstitiels dans l'enveloppe urbaine ", permettant une " densification limitée sans changement notable des ambiances et paysages urbains actuels " et une " optimisation des surfaces déjà urbanisées ". Il ressort des pièces du dossier que les trois parcelles cadastrées section B n° 2231, 522 et 2437, qui sont entourées de parcelles bâties, sont situées dans le quartier de la Tuilière, qui est une zone d'habitat résidentiel, au sein du hameau de l'Eglise, lui-même inclus dans l'enveloppe urbaine existante de la commune des Adrets de l'Estérel dans laquelle l'extension de l'urbanisation doit être opérée aux termes du PADD. Si les requérants font valoir que ces parcelles seront desservies par la voirie à créer correspondant à l'ER n° 33, il résulte de ce qui a été dit au point 12 ci-dessus que la pente de celle-ci ne la rend pas impropre à la circulation. Dans ces conditions, le classement des parcelles en litige en zone UD, qui ne peut être regardé comme une ouverture à l'urbanisation contraire aux orientations du PADD, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
17. Le moyen tiré de l'incompatibilité du classement des parcelles cadastrées section B n° 2231, 522 et 2437 avec les objectifs du SCOT n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier la portée.
18. Il résulte de ce qui précède que Mme D... et M. B... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 16 juin 2022 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune des Adrets de L'Estérel.
Sur les frais liés au litige :
19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Adrets de L'Estérel, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme D... et M. B... sur ce fondement. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... et de M. B... une somme de 2 000 euros à verser à la commune des Adrets de L'Estérel en application de ces dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme D... et M. B... est rejetée.
Article 2 : Mme D... et M. B... verseront à la commune des Adrets de L'Estérel la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A... D..., à M. C... B... et à la commune des Adrets de L'Estérel.
Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président de chambre,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 octobre 2024.
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N° 23MA02546
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