Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille, à titre principal, d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé la modification n° 6 du plan local d'urbanisme d'Aix-en- Provence, et, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle institue les emplacements réservés n° 560 et n° 21.
Par un jugement n° 2001798 du 20 mars 2023, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 juillet et 27 août 2023, M. A..., représenté par Me Ribière, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 approuvant la modification n° 6 du plan local d'urbanisme de la commune d'Aix-en-Provence.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier, en ce que la minute du jugement n'a pas été signée par les magistrats qui l'ont rendu ;
- ce jugement est insuffisamment motivé dans sa réponse aux moyens tirés de ce que les modifications apportées au plan local d'urbanisme nécessitaient la mise en œuvre d'une procédure de révision et de ce que l'économie générale du projet a été remise en cause après l'enquête publique et la consultation des personnes publiques associés ;
- l'enquête publique est irrégulière, dès lors que l'avis défavorable du préfet n'a été annexé au dossier soumis à enquête que trois jours avant la clôture de celle-ci, ce qui a nui à l'information du public, a privé celui-ci d'une garantie et a eu une influence sur le sens de la délibération contestée ;
- l'économie générale du projet de plan local d'urbanisme a été modifiée de manière substantielle après l'enquête publique, ce qui aurait dû conduire à le soumettre à une nouvelle enquête publique ainsi qu'une nouvelle consultation des personnes publiques associées ;
- la délibération contestée méconnait l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme tel qu'interprété par la circulaire du 29 juillet 2019 relative à la gestion économe de l'espace ;
- l'emplacement réservé n° 560 pour la création d'un parking ne correspond à aucun projet précis, aucune étude de faisabilité n'ayant été réalisée et les personnes publiques n'ayant pas été consultées ;
- la création de cet emplacement méconnaît l'autorité de la chose jugée qui s'attache au jugement du tribunal de Marseille du 28 septembre 2017 ayant annulé un emplacement réservé situé au même endroit ;
- la superficie de l'emplacement réservé n° 560 est disproportionnée par rapport au projet de création d'un parking de 100 places ;
- la métropole Aix-Marseille-Provence a commis un détournement de pouvoir.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mai 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Charrel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. A... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Courbon, présidente assesseure,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Costantini, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 19 novembre 2019, le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé la modification n° 6 du plan local d'urbanisme (PLU) d'Aix-en-Provence. M. A... relève appel du jugement du 20 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de cette délibération et, à titre subsidiaire, à son annulation en tant qu'elle institue les emplacements réservés n° 21 et 560.
Sur la régularité du jugement contesté :
2. Aux termes de l'article R. 741-7 du code de justice administrative : " Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d'audience. ".
3. Il ressort du dossier de première instance que la minute du jugement attaqué, dont seule une ampliation est notifiée aux parties, a été signée par le président de la 4ème chambre, le rapporteur du dossier et la greffière. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précités doit être écarté.
4. Contrairement à ce que soutient M. A..., les premiers juges, qui ne sont pas tenus de se prononcer sur tous les arguments soulevés à l'appui d'un même moyen, ont répondu, de manière suffisamment motivée, aux moyens tirés de ce que les modifications apportées au PLU nécessitaient la mise en œuvre d'une procédure de révision, au point 5 de leur décision, et de ce que l'économie générale du projet a été remise en cause après l'enquête publique et la consultation des personnes publiques associés, au point 13.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
En ce qui concerne la légalité externe :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance.(...) ". Aux termes de l'article L. 153-36 de ce code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ".
6. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du tome 1 du rapport de présentation du projet de modification du PLU, que celui-ci a pour objet la levée de certains secteurs d'attente de projet, une meilleure adaptation du règlement au projet urbain en matière de formes et de mixité urbaine, en matière d'équipements et de déplacements, ainsi que la clarification et la précision de dispositions du règlement. Il ne prévoit aucun changement des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), porte essentiellement sur les zones urbaines ou à urbaniser et procède à la création, l'adaptation ou la suppression d'emplacements réservés (ER). Il n'a pas davantage pour objet, ni d'ailleurs pour effet, de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, la création d'ER étant, en elle-même, sans incidence sur le zonage des parcelles concernées. De la même manière, la circonstance que le PLU autorise désormais la reconstruction après sinistre des constructions détruites par un incendie ne peut être regardée comme une évolution de nature à créer un grave risque de nuisances au sens du 3°de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. Il s'ensuit qu'en mettant en œuvre une procédure de modification du PLU, la métropole Aix-Marseille-Provence n'a pas méconnu les dispositions précitées.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. (...) ". Aux termes de l'article R. 153-8 du même code : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. ".
8. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.
9. Il ressort du rapport du commissaire enquêteur que l'ensemble des avis émis par les personnes publiques associées avant l'ouverture de l'enquête publique a été joint au dossier soumis à l'enquête. En revanche, l'avis du préfet des Bouches-du-Rhône, consulté par courrier du 8 juillet 2019, n'a été joint au registre d'enquête numérique que le 4 novembre 2019, soit trois jours avant la clôture de l'enquête publique. Cet avis, défavorable, était motivé par " l'évolution du PLU en faveur d'une moindre densité dans les zones urbaines soit un recul par rapport à l'objectif récemment rappelé par l'Etat dans l'instruction du 29 juillet 2019 en faveur d'une gestion économe de l'espace ", sans remettre en cause les autres dispositions de la modification. Toutefois, cette insertion tardive n'a pas, dans les circonstances de l'espèce, nui à l'information du public, dès lors que la majeure partie des observations recueillies au cours de l'enquête l'ont été après le dépôt de cet avis, qu'une permanence du commissaire enquêteur s'est tenue le 7 novembre 2019, que la question de la densification et de l'adaptation des formes urbaines était clairement présentée comme un enjeu de la modification dans le rapport de présentation, qu'elle avait également été mise en avant par la mission régionale d'autorité environnementale du conseil général de l'environnement et du développement durable (MRAe) dans son avis du 4 octobre 2019, annexé au dossier d'enquête et qu'elle a été largement débattue au cours de l'enquête, 125 observations recueillies, soit plus de la moitié, portant sur ce thème. Dans ces conditions, cette insertion tardive n'a pas davantage été de nature à exercer une influence sur la décision prise par la métropole. Le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit, par suite, être écarté.
10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; (...) ".
11. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
12. M. A... soutient que les différentes modifications apportées par la métropole Aix-Marseille-Provence au projet après l'enquête publique ont, par leurs effets combinés, porté atteinte à son économie générale. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes de la délibération du 19 novembre 2019 approuvant la modification du PLU, que la métropole a effectivement modifié son projet sur plusieurs points, pour tenir compte à la fois des observations du public, de l'avis du commissaire-enquêteur et de celui des différentes personnes publiques associés. Toutefois, la majeure partie de ces modifications portent sur la clarification et/ou l'homogénéisation de la rédaction de dispositions du règlement, comme c'est le cas de celles, évoquées par le requérant, relatives au quota minimum de logements moyens en zone 1AU, à la suppression de la surface plancher maximale prévue à l'article UPM1-2 et au pourcentage d'espaces libres en pleine terre figurant à l'article UI-5-2 ou prévoient l'insertion de documents dans le rapport de présentation, en particulier un inventaire du stationnement dans le secteur de la Pomone et des annexes relatives à la qualité de l'air. Les modifications relatives au contenu de l'OAP n° 21 (élargissement de la bande bleue-violette pour permettre une meilleure prise en compte des nuisances liées à la route nationale n° 296, précision quant aux lieux d'implantation des équipement accueillant un public sensible), au quartier Tamaris-Brunet-Marguerite (reclassement en zone UD du secteur de Fleury-Val et réduction de 16 à 13 mètres de la hauteur des construction en zone UM), à la rédaction de l'article UI-11 relatif à l'emplacement des enseignes dans le secteur de la rue Marcel Guillaume, ne peuvent, rapportées à l'ensemble du territoire concerné, et eu égard à leur nature et à leur teneur, être regardées comme remettant en cause de l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté.
En ce qui concerne la légalité interne :
13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme en vigueur à la date de la délibération en litige : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; ".
14. M. A..., en se bornant à faire état de l'instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l'engagement de l'État en faveur d'une gestion économe de l'espace et de l'avis défavorable du préfet des Bouches-du-Rhône sur le projet de modification du PLU en tant qu'il met l'accent sur l'insuffisante densification des zones urbaines, ne démontre pas en quoi la modification en litige serait incompatible avec les dispositions précitées, notamment les objectifs de développement urbain maitrisé et de satisfaction des besoins présents et futurs en logements, alors que la métropole indique, sans être contredite sur ce point, que le projet, qui a pour objet d'adapter la forme urbaine à l'environnement dans les quartiers pavillonnaires, les cœurs de village et les hameaux, ne concerne que 5 % des zones urbaines de la commune d'Aix-en-Provence et permet d'assurer la densification des secteurs concernés en limitant, du fait de gabarits plus adaptés, les contentieux sur les permis de construire. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité des règles issues de la modification n° 6 du PLU d'Aix-en-Provence avec les objectifs énumérés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.
15. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques (...) ".
16. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.
17. La délibération attaquée procède à la modification de l'emplacement réservé n° 21 pour la création d'espaces de loisirs, promenades au bords de l'Arc, réduisant son emprise de 46 096 à 10 147 m², pour prendre en compte le jugement n° 1600641 du 28 septembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération du 23 juillet 2015 par laquelle le conseil municipal d'Aix-en-Provence a approuvé son PLUen tant qu'elle créait, sur la totalité de la parcelle cadastrée section BT n° 16 de M. A..., cet emplacement réservé, entaché d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de son emprise trop importante alors que l'Arc ne traverse que la seule partie sud du terrain. Le nouvel emplacement réservé n° 21, prévu par la délibération du 19 décembre 2019, se situe en zone N, sur une portion plus étroite le long de l'Arc et ne concerne plus que la partie sud de la parcelle BT n° 16 de M. A...
18. La modification du PLU d'Aix-en-Provence crée par ailleurs un nouvel emplacement réservé n° 560 grevant en partie les parcelles BT 15 et BT 16 du requérant, sur une surface de 7 961 m², en vue de la création d'un parking, situé à proximité à la fois du centre-ville et de la rive droite de la section entre le viaduc et Pont de l'Arc, afin de faciliter l'accès du public aux abords de l'Arc en rapprochant le stationnement des promenades. La création de cet emplacement réservé, qui est étroitement lié à l'emplacement réservé modifié n ° 21 s'inscrit, ainsi que la rappelle la métropole Aix-Marseille-Provence dans le rapport de présentation du projet de modification, dans la lignée du projet d'aménagement et de développement durable, dont les orientations 3.2, 3.7 et 1.2.2 prévoient " d'intégrer la trame végétale (...) comme élément structurant du projet urbain ", de " mettre en valeur l'ensemble des cours d'eau et aménager les sections pertinentes en espaces de promenades et de loisir (Arc, Touloubre, Luynes) " et de " maintenir des respirations (parcs et jardins) au plus près des espaces habités et favoriser la création de cheminements le long des principaux cours d'eaux ". L'intention de la métropole Aix-Marseille-Provence de créer un espace de stationnement, en lien avec le projet d'aménagement des abords de l'Arc, suffit, ainsi qu'il a été dit au point 16 ci-dessus, à justifier légalement l'emplacement réservé n° 560. Au demeurant, la métropole a réalisé, en mars 2019, une pré-étude portant sur la réalisation des aménagements des bords de l'Arc et au stationnement y afférent. L'emplacement réservé n° 560 ne correspondant pas à l'emprise de l'ancien emplacement réservé n° 21 résultant de la délibération d'approbation du PLU du 23 juillet 2015 et étant justifié par un nouveau projet, M. A... n'est pas fondé à soutenir que sa création méconnaît l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif dans son jugement du 28 septembre 2017. Enfin, l'emplacement réservé n° 560 grève seulement un peu plus du tiers de la propriété de M. A..., d'une surface de plus de deux hectares et son emprise n'apparait pas manifestement disproportionnée au regard de la création d'un parc de stationnement d'une centaine de places et de son aménagement paysager. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la création de l'emplacement réservé n° 560 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.
19. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi, M. A... se bornant à faire valoir, sans apporter aucun élément à l'appui ses affirmations, que la métropole entend " bloquer " l'urbanisation de son terrain.
20. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 novembre 2019 approuvant la modification n° 6 du plan local d'urbanisme de la commune d'Aix-en-Provence.
Sur les frais liés au litige :
21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A... une somme à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et à la métropole Aix-Marseille-Provence,
Copie en sera adressée à la commune d'Aix-en-Provence.
Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président,
- Mme Courbon, présidente assesseure,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 octobre 2024.
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N° 23MA01940
