| France, Cour administrative d'appel de MARSEILLE, 2ème chambre, 28 juin 2024, 22MA02030

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulon de condamner la commune de Montauroux à lui payer la somme de 54 161,64 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du recours abusif à des contrats à durée déterminée et celle de 5 000 euros en réparation de la discrimination dont il estime être l'objet.

Par un jugement n° 1904189 du 23 juin 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 18 juillet 2022, 17 mars et 14 avril 2023, M. B..., représenté par Me Melich, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 23 juin 2022 du tribunal administratif de Toulon ;

2°) à titre principal, de condamner la commune de Montauroux à lui payer la somme de 54 161,64 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande d'indemnisation préalable du 7 juin 2019, en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait du recours abusif à des contrats à durée déterminée ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Montauroux à lui payer la somme de 2 291 euros assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande d'indemnisation préalable du 7 juin 2019, correspondant au montant de l'indemnité de licenciement s'il avait été placé dans une situation légale ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montauroux la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- il renonce à demander l'indemnisation de son préjudice lié à la discrimination dont il a fait l'objet et qu'il ne peut toutefois établir dès lors que seule la commune détient les preuves formelles de sa mise à l'écart ;

- la responsabilité de la commune de Montauroux est engagée en raison du recours abusif à neuf contrats à durée déterminée d'une durée de trois ou six mois conclus entre le 27 juin 2016 et le 31 mars 2019 pour l'emploi d'agent de surveillance de la voie publique, sur le fondement d'un besoin occasionnel ou saisonnier prévu par l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, alors qu'il s'agissait en réalité d'un emploi permanent ;

- l'emploi d'agent de surveillance de la voie publique n'ayant jamais été créé, la commune l'a placé dans une situation illégale ;

- il aurait dû être recruté par contrat à durée déterminée de trois ans lui ouvrant la possibilité d'un renouvellement en contrat à durée indéterminée en application des dispositions de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- le préjudice financier qu'il a subi doit être réparé à hauteur de la somme de 54 161,64 euros qui correspond aux traitements qu'il aurait dû percevoir à la date de son éviction alors qu'il était âgé de soixante-deux ans jusqu'à l'âge de la retraite ;

- à titre subsidiaire, l'indemnisation de son préjudice ne peut être inférieure au montant de l'indemnité de licenciement à laquelle il aurait eu droit en l'absence de faute, soit la somme de 2 291,46 euros ;

- il n'a jamais eu de fiche de poste ;

- si son recrutement était nécessaire pour remplacer des agents temporairement absents, son contrat aurait dû être fondé sur les dispositions de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 25 janvier, 3 avril et 11 mai 2023, la commune de Montauroux, représentée par Me Reghin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la demande de première instance de M. B... est tardive et par suite irrecevable ;

- elle n'a pas eu un recours abusif aux contrats à durée déterminée dès lors qu'elle devait faire face à un besoin saisonnier ou occasionnel en raison de son classement en " commune touristique " par arrêté préfectoral pour la période du 22 novembre 2013 au 31 décembre 2018 ;

- l'emploi d'agent de surveillance de la voie publique que M. B... a occupé n'est pas un emploi permanent ;

- M. B... ne peut utilement soutenir qu'il aurait dû être engagé sur un contrat lui permettant de conduire à la conclusion d'un contrat à durée indéterminée dès lors que le 2° de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 ne prévoit pas cette possibilité ;

- les contrats conclus avec M. B... ont également permis d'assurer la continuité du service en cas de besoin et en l'absence de certains agents ;

- le préjudice financier dont se prévaut M. B... et qui correspond aux traitements qui auraient dû lui être versés à compter de la date de fin de son dernier contrat jusqu'à l'âge auquel il aurait été admis à la retraite ne repose sur aucun fondement juridique ;

- au vu de la quotité de travail de M. B..., son emploi ne peut être regardé comme répondant à un besoin permanent mais uniquement comme répondant à des besoins ponctuels.

Par une ordonnance du 12 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Rigaud,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

- les observations de Me Melich, représentant M. B..., et celles de Me Gonzalez-Lopez, représentant la commune de Montauroux.

Considérant ce qui suit :

1. Entre le 27 juin 2016 et le 31 mars 2019, M. B... a été employé par la commune de Montauroux pour exercer les fonctions d'agent de surveillance de la voie publique dans le cadre de neuf contrats de travail à durée déterminée de droit public successifs. A compter du 1er décembre 2017, il a en outre été employé pour exercer les fonctions d'agent temporaire de la police municipale jusqu'au 31 janvier et du 1er mai au 30 septembre de chaque année. Par une demande indemnitaire préalable reçue le 7 juin 2019 par les services de la commune, M. B... a demandé au maire de lui payer la somme de 54 161,64 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait du recours abusif à ces contrats à durée déterminée et à la perte de revenus en découlant. Cette demande ayant été implicitement rejetée, M. B... a saisi le tribunal administratif de Toulon aux fins de condamnation de la commune de Montauroux à lui payer la somme de 54 161,64 euros en réparation du préjudice financier qu'il estime avoir subi et celle de 5 000 euros en réparation de la discrimination dont il aurait été l'objet. Par un jugement n° 1904189 du 23 juin 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. M. B... relève appel du jugement en tant seulement qu'il a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune à lui payer la somme de 54 161,64 euros. Il demande à la cour, à titre subsidiaire, à ce que la condamnation prononcée ne soit pas inférieure à la somme de 2 291 euros.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le recours abusif aux contrats à durée déterminée :

2. Aux termes de l'article 1er de la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée : " La présente directive vise à mettre en œuvre l'accord cadre sur le travail à durée déterminée, figurant en annexe, conclu le 18 mars 1999 entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ". Aux termes de l'article 2 de cette directive : " Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 juillet 2001 ou s'assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux ont mis en place les dispositions nécessaires par voie d'accord, les États membres devant prendre toute disposition nécessaire leur permettant d'être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. (...) ". En vertu des stipulations de la clause 5 de l'accord-cadre annexé à la directive, relative aux mesures visant à prévenir l'utilisation abusive des contrats à durée déterminée : " 1. Afin de prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n'existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d'une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l'une ou plusieurs des mesures suivantes : a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail. 2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c'est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée : a) sont considérés comme "successifs" ; b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée ".

3. Il résulte des dispositions de cette directive, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, qu'elles imposent aux États membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'État membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs. Il ressort également de l'interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l'Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d'agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l'employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d'agents sous contrats à durée indéterminée. Dès lors que l'ordre juridique interne d'un État membre comporte, dans le secteur considéré, d'autres mesures effectives pour éviter et, le cas échéant, sanctionner l'utilisation abusive de contrats de travail à durée déterminée successifs au sens du point 1 de la clause 5 de l'accord, la directive ne fait pas obstacle à l'application d'une règle de droit national interdisant, pour certains agents publics, de transformer en un contrat de travail à durée indéterminée une succession de contrats de travail à durée déterminée qui, ayant eu pour objet de couvrir des besoins permanents et durables de l'employeur, doivent être regardés comme abusifs.

4. Aux termes de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction issue de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; / 2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs ". Aux termes de l'article 3-1 de cette même loi : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé annuel, d'un congé de maladie, de grave ou de longue maladie, d'un congé de longue durée, d'un congé de maternité ou pour adoption, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, d'un congé de solidarité familiale ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ou en raison de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. / Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent ". Aux termes de l'article 3-2 de cette même loi :

" Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. / Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir ". En outre, aux termes de l'article 3-3 de cette même loi : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : 1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; / 2° Lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi ; / (...) / 4° Pour les autres collectivités territoriales ou établissements mentionnés à l'article 2, pour tous les emplois à temps non complet lorsque la quotité de temps de travail est inférieure à 50 % ; / (....) / Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. / Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. ".

5. Il résulte des dispositions précitées des articles 3, 3-1, 3-2 et 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans leur rédaction issue de la loi du 12 mars 2012 que les collectivités territoriales de plus de 2 000 habitants ne peuvent recruter par contrat à durée déterminée des agents non titulaires que, d'une part, en vue d'assurer des remplacements momentanés ou d'effectuer des tâches à caractère temporaire ou saisonnier définies à ces alinéas et, d'autre part, dans le cadre des dérogations au principe selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires, lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer certaines fonctions, ou lorsque, pour des emplois de catégorie A, la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Dans ce dernier cas, les agents recrutés sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si, à l'issue de la période maximale de six ans, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. Ces dispositions se réfèrent ainsi, s'agissant de la possibilité de recourir à des contrats à durée déterminée, à des " raisons objectives ", de la nature de celles auxquelles la directive renvoie. Elles ne font nullement obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Il incombe au juge, pour apprécier si le renouvellement des contrats présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

6. Il résulte de l'instruction que M. B..., ainsi qu'il a été dit au point 1, a exercé, dans le cadre de contrats à durée déterminée conclus sur le fondement de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 d'une durée de trois ou six mois, des fonctions d'agent de surveillance de la voirie publique du 1er juillet 2016 au 31 mars 2019, soit pendant deux ans et neuf mois, pour faire face à un accroissement temporaire et saisonnier d'activité. Toutefois, M. B... n'établit pas que ces contrats correspondaient à l'un des cas de recrutement d'agents contractuels prévus par les dispositions précitées de l'article 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Il n'est, par suite, pas fondé à soutenir qu'il aurait dû bénéficier d'un contrat à durée indéterminée à ce titre.

7. Si M. B... a exercé du 1er juillet 2016 au 31 mars 2019 les mêmes fonctions dans les mêmes conditions pour faire face à un accroissement temporaire et saisonnier d'activité, il résulte de l'instruction que la commune de Montauroux a été classée durant cette période comme " commune touristique " au cours de laquelle plusieurs manifestations nécessitant des besoins ponctuels en effectif ont été organisées et qu'en outre la commune justifie devant la cour de l'absence d'un agent de surveillance de la voirie publique placé en congé de longue durée du 15 juin 2016 au 14 juin 2019. Les contrats de M. B... conclus au motif " que le bon fonctionnement des services implique le recrutement d'un agent contractuel " répondaient ainsi aux raisons objectives précitées liées à accroissement temporaire d'activité et au remplacement d'un agent de surveillance de la voie publique titulaire. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient M. B..., la commune de Montauroux produit devant la cour la délibération n° 2015/018 du 27 février 2015 par laquelle le conseil municipal a créé cet emploi. Enfin, si M. B... soutient que ces contrats auraient dû être fondés sur l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984, un tel vice, à le supposer même établi, apparaît sans lien avec les préjudices dont il est demandé réparation. Par suite, eu égard à la nature des fonctions exercées par M. B..., et au fait que la relation de travail de M. B... avec la commune de Montauroux s'est traduite, pour la période de deux ans et neuf mois durant laquelle elle a duré, par la passation de neuf contrats à durée déterminée, le recours à ces contrats successifs ne peut être regardé comme abusif.

8. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents qu'en l'absence de faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Montauroux, la demande de M. B... tendant à être indemnisé, à titre principal à hauteur de 54 161,64 euros, ou à titre subsidiaire, à hauteur de 2 291 euros en raison du renouvellement abusif de ses contrats de travail à durée déterminée ne peut qu'être rejetée.

9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la commune de Montauroux à l'indemniser du préjudice qu'il aurait subi du fait d'un recours abusif aux contrats à durée déterminée.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montauroux, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En outre, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B... la somme demandée par la commune de Montauroux au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Montauroux présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Montauroux.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Cécile Fedi, présidente,

- Mme Lison Rigaud, présidente-assesseure,

- M. Jérôme Mahmouti, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.

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N° 22MA02030