| France, Cour administrative d'appel, 2ème chambre, 23 février 2024, 23MA00356

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 31 octobre 2019 par lequel le maire de Toulon a supprimé sa prime de fonctions de chef programmeur, ainsi que la décision du 25 février 2020 rejetant son recours gracieux, et d'enjoindre au maire de Toulon de reconstituer sa carrière et de lui payer rétroactivement les primes de fonctions de chef programmeur, sous astreinte de 200 euros par jour de retard courant à compter de la notification du jugement à intervenir.

Par un jugement n° 2001204 du 16 décembre 2022, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 11 février 2023, 19 septembre 2023 et 4 octobre 2023, M. B..., représenté par Me Varron Charrier, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 décembre 2022 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 31 octobre 2019 et la décision du 25 février 2020 ;

3°) à titre principal :

- d'enjoindre au maire de Toulon de lui payer rétroactivement les primes de fonctions de chef programmeur à compter du 21 octobre 2019, sous astreinte de 200 euros par jour de retard courant à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

- d'enjoindre, sous les mêmes conditions d'astreinte, au maire de Toulon de le rétablir dans ses droits à perception de la prime de fonctions de chef programmeur à compter de la date de lecture de l'arrêt à intervenir ;

4°) à titre subsidiaire, d'enjoindre, sous les mêmes conditions d'astreinte, au maire de Toulon de réexaminer sa situation ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Toulon la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal ne s'est pas prononcé sur le moyen tiré de ce que la suppression de la prime de chef programmeur révèle la volonté de la commune de lui retirer une partie de ses fonctions relevant du service informatique ;

- le tribunal a commis une erreur de fait en considérant que la compétence communale " aménagement numérique " avait été transférée à la métropole Toulon Provence Méditerranée à compter du 1er janvier 2019 ;

- cette prime lui a été à tort retirée alors qu'il a continué à remplir des fonctions en lien avec la direction des services informatiques ; la prime n'a pas été retirée dans le délai de quatre mois prévu par les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les dispositions de l'article 2 du décret du 29 avril 1971 prévoyant les conditions d'octroi de la prime litigieuse sont obsolètes ;

- la commune a commis une faute en lui retirant d'office la prime sans lui proposer au préalable la possibilité d'être mis à disposition de la métropole Toulon Provence Méditerranée ;

- la décision est entachée d'un défaut de base légale, dès lors que la commune de Toulon ne justifie pas de la création d'une direction commune des systèmes d'information entre la ville et Toulon Provence Méditerranée, du transfert effectif de la compétence informatique et du fait que la ville ne disposerait plus d'un centre automatisé de traitement de l'information ;

- la décision litigieuse a eu pour effet de supprimer sa prime et de modifier son niveau de responsabilités et de rémunération ; la commission administrative paritaire aurait dû ainsi être saisie ;

- la fiche de poste évoquée dans l'arrêté contesté, qui supprime l'ensemble de ses missions informatiques, ne lui a jamais été notifiée ; il a dans les faits continué à exercer ses missions informatiques qui permettaient le maintien du versement de la prime ;

- la décision de suppression de la prime révèle l'existence d'une sanction disciplinaire déguisée ; il aurait dû être mis en mesure de solliciter la communication de son dossier.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 4 avril 2023, 28 septembre 2023 et 16 octobre 2023, la commune de Toulon, représentée par la SELARL Imavocats, agissant par Me Parisi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de ce que la nature des missions exercées par le requérant permettait le maintien de la prime litigieuse est inopérant ; à supposer même que le moyen soit opérant, le moyen est infondé ;

- les autres moyens soulevés par M. B... ne sont pas fondés.

Un mémoire, enregistré le 18 octobre 2023 et produit par M. B..., n'a pas été communiqué.

Par une ordonnance du 4 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 71-343 du 29 avril 1971 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Danveau,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public,

- les observations de M. B...,

- les observations de Me Varron-Charrier pour M. B..., et de Me Durand Stephan pour la commune de Toulon.

Une note en délibéré, présentée pour M. B..., a été enregistrée le 8 février 2024.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Toulon, a été enregistrée le 9 février 2024.

1. Titulaire du grade de technicien principal de première classe, M. B... a obtenu la prime de fonction de chef programmeur par arrêté du maire de Toulon du 3 mai 1995. Par un arrêté du 31 octobre 2019, le maire de Toulon a décidé de lui supprimer le bénéfice de cette prime à compter du 21 octobre 2019, au motif que la compétence " aménagement numérique " avait été transférée à la métropole Toulon Provence Méditerranée, que la commune ne disposait plus d'un centre automatisé de traitement de l'information et que M. B... n'exerçait plus les missions lui permettant de bénéficier de cet avantage financier. M. B... relève appel du jugement du 16 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision.

Sur la régularité du jugement :

2. Il résulte des motifs mêmes du jugement attaqué que le tribunal administratif de Toulon, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a estimé que M. B... ne remplissait pas les conditions pour l'attribution de la prime de chef programmeur et était tardif à contester les conditions dans lesquelles était intervenu en 2011 son changement d'affectation au sein du service du développement commercial de la commune de Toulon. Le tribunal n'a, dès lors, pas omis de répondre au moyen tiré de ce que la suppression de la prime de chef programmeur révèlerait la volonté de la commune de lui retirer une partie de ses fonctions relevant du service informatique. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité sur ce point.

3. Si le requérant fait valoir que les premiers juges auraient commis une erreur de fait en considérant que la compétence communale en matière d'aménagement numérique avait été transférée à la métropole Toulon Provence Méditerranée à compter du 1er janvier 2019, cette appréciation relève du bien-fondé du jugement et non de sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le droit à bénéficier de la prime de fonctions :

4. Selon l'article 1er du décret du 29 avril 1971 relatif aux fonctions et au régime indemnitaire des fonctionnaires de l'Etat et des établissements publics affectés au traitement de l'information : " Lorsqu'ils exercent les fonctions définies à l'article 2 et à condition qu'ils appartiennent à des corps ou soient titulaires de grades dont le niveau hiérarchique est précisé à l'article 4, les fonctionnaires de l'Etat qui sont régulièrement affectés au traitement de l'information peuvent percevoir, en sus des primes et indemnités prévues par la réglementation en vigueur pour les grades ou les corps auxquels ils appartiennent, et dans les conditions précisées aux articles ci-après, une prime de fonctions non soumise à retenues pour pension de retraite. ". Les fonctionnaires territoriaux, par application du principe de parité avec les fonctionnaires de l'Etat, posé par l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, ont vocation, s'ils remplissent les conditions posées pour son attribution par le décret du 29 avril 1971, à bénéficier de la prime informatique.

5. Selon l'article 2 du décret du 29 avril 1971 : " La prime prévue à l'article 1er est attribuée aux fonctionnaires qui exercent les fonctions définies ci-après : / Dans les centres automatisés de traitement de l'information : / Le chef de projet participe à l'élaboration du cahier des charges des applications dans le cadre d'un système informatique. Il anime, coordonne et suit les travaux relatifs à sa mise en œuvre et à son actualisation. Ces fonctions sont exclusives de toute autre qualification informatique. / L'analyste détermine et formule le processus de traitement par un ensemble électronique. Il collabore sur le plan technique à l'élaboration de l'organigramme général et à la rédaction du cahier des charges. / Le programmeur de système d'exploitation compose, met en œuvre et tient à jour le système d'exploitation d'un ensemble électronique. / Le chef d'exploitation dirige l'ensemble des opérations de production dans le centre automatisé de traitement de l'information. / Le chef programmeur encadre et coordonne les équipes composées de programmeurs. / Le pupitreur assure la conduite générale d'un ensemble électronique. / Le programmeur écrit et met au point les suites d'instructions nécessaires à la mise en œuvre de l'ensemble électronique. / L'agent de traitement assiste le pupitreur pour les opérations simples de commande de l'ordinateur et pour la mise en œuvre et la surveillance du fonctionnement des périphériques dont il peut être éventuellement seul responsable. (...) ".

6. Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prime qu'elles instituent, les fonctionnaires répondant à la double condition d'exercer l'une des fonctions mentionnées à l'article 2 et d'être affectés dans un centre automatisé de traitement de l'information.

7. Il ressort des pièces du dossier que M. B..., titulaire, depuis le 1er février 2010, du grade de technicien principal de première classe, a exercé des fonctions de chef de projet en informatique au sein de la direction des systèmes d'information de la commune de Toulon avant d'être affecté, à compter du 1er juin 2011, sur un poste de chargé d'études au sein de la direction générale économie et développement. L'intéressé a perçu la prime de fonctions de chef programmeur jusqu'à sa suppression par l'arrêté contesté.

8. Il ressort des pièces du dossier qu'une direction commune des systèmes d'information a été créée à compter du 1er janvier 2014 entre la commune de Toulon et la communauté d'agglomération Toulon Provence Méditerranée et que les agents de la commune de Toulon ont été de plein droit mis à disposition de cette dernière pour le temps consacré au service commun ainsi institué, suivant les modalités prévues par une convention. Par une délibération du 14 décembre 2018, le conseil municipal de Toulon a approuvé, en application des dispositions de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, le transfert de plein droit, à compter du 1er janvier 2019, à la métropole Toulon Provence Méditerranée, des trente agents composant cette direction des systèmes d'information, dénommée, aux termes de la convention conclue à cet effet, direction des ressources numériques mutualisées. Il ressort de ces différents éléments que la compétence en matière d'aménagement numérique a été définitivement transférée à la métropole Toulon Provence Méditerranée à compter du 1er janvier 2019 et que, dans ces conditions, la commune de Toulon ne peut plus être regardée, à compter de cette date, comme disposant d'un service relevant d'un centre automatisé de traitement de l'information au sens des dispositions précitées du décret du 29 avril 1971.

9. Si la fiche de poste de M. B... au sein du service du développement commercial de la direction générale économie et développement fait état de fonctions relatives au suivi et à la mise en œuvre des actions liées aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, il ne ressort pas des pièces du dossier que le requérant aurait exercé des fonctions comparables à celles d'un chef programmeur ou d'un programmeur au sens de l'article 2 du décret du 29 avril 1971, alors que la commune de Toulon fait valoir que les missions de M. B..., du fait de sa nouvelle affectation en 2011 au sein d'un autre service et de la mutualisation des services informatiques, ont nécessairement évolué et ont été recentrées autour des compétences opérationnelles du service du développement commercial. A cet égard, le requérant ne démontre pas qu'il aurait toujours exercé des fonctions de chef de projet informatique au sein de la commune en se bornant à produire une note, établie en 2023 par ses soins, émettant des recommandations sur une harmonisation du rangement et du classement des dossiers et documents partagés sur le réseau professionnel.

10. Il suit de là que M. B..., qui ne peut utilement soutenir que les dispositions de l'article 2 du décret du 29 avril 1971 sont obsolètes du fait de l'évolution des modalités de traitement de l'information par les administrations, ne remplissait plus les conditions requises pour percevoir la prime de chef programmeur et que la commune de Toulon était, dans ces conditions et sans priver sa décision de base légale, fondée à lui en supprimer le bénéfice.

11. Il résulte de ce qui a été exposé au point 9 que M. B..., affecté depuis 2011 au service du développement commercial, ne peut utilement se prévaloir de ce que la commune de Toulon aurait dû, au même titre que les agents de la direction des systèmes d'information, le transférer à la métropole Toulon Provence Méditerranée afin qu'il puisse continuer à percevoir la prime de fonctions de chef programmeur.

En ce qui concerne les conséquences attachées à la suppression de la prime :

12. Aux termes de l'article L. 240-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent titre, on entend par :1° Abrogation d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir ; /2° Retrait d'un acte : sa disparition juridique pour l'avenir comme pour le passé. ". L'article L. 242-1 de ce code prévoit que : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". L'article L. 242-2 de ce code précise que : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; (...) ".

13. Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Pour l'application de ces règles à la détermination de la rémunération des agents publics, le maintien du versement d'un avantage financier ne peut être assimilé à une décision implicite accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation non créatrice de droits.

14. En l'espèce, le versement chaque mois, au bénéfice de M. B..., depuis 1995, de la prime de fonctions de chef programmeur révèle une décision créatrice de droit de lui attribuer cette prime. Mais, ainsi qu'il a été dit aux points 8 et 9 du présent arrêt, ce versement était, à compter du 1er juin 2011, dépourvu de base légale et donc illégal et constituait ainsi une simple erreur de liquidation non créatrice de droits. M. B... ne peut ainsi se prévaloir, à compter de cette date, d'une décision créatrice de droit manifestant la volonté de l'administration de lui accorder un avantage financier, alors que les sommes payées à tort trouvent leur origine dans une erreur de liquidation. Il suit de là que le maire de Toulon, qui a pu légalement, par l'arrêté en litige et en l'absence de fondement légal de cette indemnité, mettre fin à tout moment, pour l'avenir, à son versement qui n'était pas dû, était également fondé à procéder au retrait de celle-ci à compter du 21 octobre 2019. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ne peut qu'être écarté.

15. Enfin, le requérant soutient que la suppression de sa prime de fonctions révèle la volonté du maire de Toulon de modifier substantiellement une partie de ses fonctions en lien avec les missions de chef de projet en informatique qu'il exerçait, démontrant ainsi qu'une mesure à caractère disciplinaire a été prise à son encontre. Toutefois, et pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 8 et 9 du présent arrêt, M. B..., qui ne remplissait plus les conditions d'attribution de la prime de chef programmeur, ne peut utilement soutenir que la mesure ainsi prise constituerait une sanction disciplinaire déguisée et qu'il aurait dû être mis en mesure de solliciter la communication de son dossier. Par ailleurs, la circonstance qu'il ait pu percevoir la prime litigieuse jusqu'en 2019 alors qu'il n'en remplissait plus les conditions d'octroi ne saurait avoir pour effet de lui donner droit au maintien du bénéfice de cette prime et de démontrer que l'arrêté litigieux aurait eu pour effet de lui retirer ses missions de chef de projet en informatique qu'il n'exerçait plus depuis son affectation à la direction du développement commercial en 2011. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que M. B... a été affecté, par ordre de service du 1er juin 2011, au sein de la direction du développement commercial et a signé la fiche de poste correspondante, qu'il a été consulté, avant la réunion du comité technique paritaire, sur le projet de transformation de cette direction en service du développement commercial et que cette nouvelle affectation lui a été notifiée par un ordre de service du 15 décembre 2011. Ainsi et comme l'ont relevé à bon droit les premiers juges, le requérant, qui a consenti à son changement de poste, n'a en tout état de cause pas contesté dans les délais impartis les conditions dans lesquelles serait intervenu - irrégulièrement selon lui - son changement d'affectation qui ne lui permettait plus, ainsi qu'il a été dit, de bénéficier de la prime de chef programmeur. Par suite, et alors que le requérant se borne à soutenir qu'aucune nouvelle fiche de poste ne lui a été notifiée depuis le transfert de la compétence " aménagement numérique " à la métropole Toulon Provence Méditerranée, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait eu corrélativement pour objet de lui retirer une partie de ses missions relevant du service informatique doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Toulon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. B... et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Toulon et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : M. B... versera à la commune de Toulon une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Toulon.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024, où siégeaient :

- Mme Fedi, présidente de chambre,

- Mme Rigaud, présidente assesseure,

- M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 février 2024.

N° 23MA00356