Vu les procédures suivantes :
I°)
Procédure contentieuse antérieure :
M. J... E... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération du 7 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Cassis a approuvé la cession de la " villa Mauresque " et les contrats de cession et de prêt à usage correspondants.
Par un jugement n° 2006761 du 7 juillet 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 septembre 2022 et 22 juin 2023, sous le n° 22MA02407, M. E..., représenté par Me Aubisse, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 7 juillet 2022 ;
2°) d'annuler la délibération du 7 juillet 2020 ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Cassis une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- il a intérêt à agir en qualité de contribuable communal sans qu'il soit besoin de démontrer que l'acte de cession du patrimoine emporte des conséquences financières sur le budget de la collectivité ; au demeurant, la délibération en litige prévoit des travaux d'un coût important à la charge de la commune et au bénéfice final de l'acquéreur, implique le remboursement d'une aide perçue par la collectivité et fixe un prix de cession en deçà du prix du marché ; le jugement est à cet égard entaché d'irrégularité ;
- les dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues dès lors qu'aucune information n'a été fournie sur la valeur des aménagements à réaliser par la commune ;
- en application, non des directives communautaires, mais du principe de libre établissement figurant à l'article 49 du traité sur l'Union européenne, la délibération, qui prévoit une cession en vue de l'exercice d'une activité économique d'intérêt transfrontalier, aurait dû être précédée d'une procédure de sélection.
- la délibération acte d'une cession à vil prix sans aucune contrepartie ;
- en prévoyant la réalisation par la commune de coûteux aménagements sur une partie des parcelles cédées, qui font l'objet d'un prêt à usage avant d'être rendus à l'acquéreur, la délibération concède une libéralité illégale.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 et 22 juin 2023, la commune de Cassis, représentée par la SCP Berenger Blanc Burtez-Doucede et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. E... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que la qualité de contribuable ne suffit pas à conférer intérêt à agir et que la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève.
La procédure a été communiquée à la société Malsa Consultants Limited qui n'a pas produit d'observations.
II°)
Procédure contentieuse antérieure :
M. M... K..., Mme G... O..., Mme H... K..., M. P... A... L..., Mme F... C..., M. N... D... et Mme B... I... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler, d'une part, la délibération du 7 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de Cassis a approuvé la cession de la " villa Mauresque " et les contrats de cession et de prêt à usage correspondants, d'autre part, lesdits contrats conclus entre la commune et la société Malsa Consultants Limited le 22 octobre 2020.
Par un jugement n° 2006811, 2006861, 2109139 du 7 juillet 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté les conclusions tendant à l'annulation des contrats comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître et a rejeté le surplus de leurs conclusions.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 22 septembre 2022 sous le n° 22MA02511, M. D..., M. et Mmes K..., M. A... L..., Mme C... et Mme I..., représentés par Me Gonand, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du 7 juillet 2022 ;
2°) d'annuler la délibération du 7 juillet 2020 ;
3°) d'enjoindre à la commune, faute pour les parties d'être parvenues à la résolution des contrats signés dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, de saisir le juge du contrat afin qu'il en prononce la nullité ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Cassis une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- ils ont qualité pour agir en tant que contribuables locaux dès lors qu'il est porté atteinte au patrimoine immobilier communal et que la délibération induit une restitution de subvention ainsi que l'engagement de dépenses d'aménagement ; ils ont également qualité pour agir en tant que conseillers municipaux ;
- la cession avec charge d'intérêt général, même formellement refondue par rapport au projet ayant fait l'objet de l'appel à manifestation d'intérêts, s'apparente à un marché public de travaux et aurait dû donner lieu à mise en concurrence ;
- la procédure d'appel à manifestation d'intérêts engagée en 2015 aurait dû être classée préalablement à l'intervention de la délibération litigieuse ; à défaut, la commune ne pouvait recourir à une vente de gré à gré ;
- les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues dès lors que les informations fournies ne permettaient pas d'appréhender le contexte financier de l'opération ;
- les dispositions de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues dès lors que la délibération ne donne aucune indication sur la personne morale cessionnaire ;
- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle fixe le prix de vente ;
- les conditions essentielles de la vente figurant dans la délibération, particulièrement la réalisation d'un parking souterrain à la charge de l'acquéreur, ne sont pas reprises dans le projet de contrat de cession ;
- la délibération ne respecte pas la convention conclue en 1980 avec l'établissement public régional Provence-Alpes-Côte d'Azur dont la résiliation, même implicite, ne pouvait intervenir sans accord du conseil municipal dûment informé ;
- elle est entachée de détournement de pouvoirs en ce qu'elle vise à contourner ces obligations.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 juin et 11 juillet 2023, la commune de Cassis représentée par la SCP Berenger Blanc Burtez-Doucede et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'appel est tardif ;
- la juridiction administrative est incompétente pour connaître de contrats de droit privé ;
- la demande tendant à l'annulation de la délibération du 7 juillet 2020 était tardive ;
- la qualité de contribuable ne suffit pas à conférer intérêt à agir ;
- la requête est non fondée dans les moyens qu'elle soulève.
Par un mémoire, enregistré le 19 juillet 2023, la société Malsa Consultants Limited, représentée par Me Baffert, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle présente les mêmes moyens que la commune et soutient en outre que la requête n'est pas signée et datée antérieurement au jugement attaqué.
Vu les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Poullain,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Gonand, représentant les requérants dans l'instance n° 22MA02511, de Me Burtez-Doucede, représentant la commune de Cassis, et de Me Baffert, représentant la société Malsa Consultants Limited.
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 7 juillet 2020, le conseil municipal de Cassis a décidé de céder à la société Malsa Consultants Limited le bien dénommé " Villa Mauresque ", composé de trois parcelles cadastrées section BR n° 23, 24 et 25 sur lesquelles est édifiée une bâtisse dont l'intérieur se trouve à l'état de ruine, avec pour obligations essentielles pour l'acquéreur de réaliser une construction à destination d'hôtel et d'hébergement touristique et de consentir un prêt à usage à la commune sur une partie de l'acquisition, permettant à celle-ci la réalisation d'un parc ouvert au public. M. E... dans l'affaire enregistrée sous le n° 22MA02407, d'une part, M. D..., M. et Mmes K..., M. A... L..., Mme C... et Mme I... dans l'affaire enregistrée sous le n° 22MA02511, d'autre part, relèvent appel des jugements du tribunal administratif de Marseille ayant rejeté leurs demandes tendant notamment à l'annulation de cette délibération. Ces deux requêtes présentent à juger les mêmes questions et concernent la même délibération. Il y a lieu de les joindre pour statuer par le même arrêt.
Sur la recevabilité de l'appel dans l'instance n° 22MA02511 :
2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf dispositions contraires, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 (...) ". L'article R. 751-3 précise : " Sauf disposition contraire, les décisions sont notifiées le même jour à toutes les parties en cause et adressées à leur domicile réel, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, sans préjudice du droit des parties de faire signifier ces décisions par acte d'huissier de justice. / (...) ".
3. Il ressort des pièces du dossier que les consorts K... et Mme C... ont reçu la première notification du jugement attaqué le 15 juillet 2022, M. A... L... et Mme I... le lendemain, et M. D... le 21 juillet 2022. La requête n° 22MA02511 n'a toutefois été enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel que le 22 septembre 2022, soit, pour ce qui concerne les consorts K..., Mme C..., M. A... L... et Mme I..., après l'expiration du délai imparti par les dispositions de l'article R. 811-2 du code de justice administrative citées ci-dessus. Par suite, cette requête n'est recevable qu'en tant qu'elle est présentée par M. D....
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 414-1 du code de justice administrative : " Lorsqu'elle est présentée par un avocat, (...), la requête doit, à peine d'irrecevabilité, être adressée à la juridiction par voie électronique au moyen d'une application informatique dédiée accessible par le réseau internet. (...) ". L'article R. 414-3 du même code précise que les caractéristiques de ladite application garantissent la fiabilité de l'identification des parties ou de leur mandataire ainsi que de manière certaine la date et l'heure de la mise à disposition des documents. L'article R. 414-4 ajoute que l'identification de l'auteur de la requête selon ces modalités vaut signature. Dès lors, la requête présentée pour M. D... ayant été enregistrée le 22 septembre 2022 sur l'application télérecours et l'identification du mandataire étant assurée par cet outil, les circonstances que la page conclusive de la requête mentionne la date du 25 mai 2022, antérieure au jugement attaqué, et ne comporte pas de signature manuscrite sont inopérantes.
Sur la régularité des jugements :
5. En premier lieu, ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Marseille aux termes des points 4 à 8 des motifs de son jugement n° 2006811, 2006861, 2109139, qui ne sont d'ailleurs pas critiqués par M. D..., les conclusions tendant à l'annulation des contrats de droit privé conclus par la commune de Cassis avec la société Malsa Consultants Limited ont été portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. C'est dès lors à bon droit que le tribunal les a rejetées comme telles par l'article 1er de son dispositif, qu'il y a lieu de confirmer.
6. En deuxième lieu, en revanche, l'acte d'une personne publique, qu'il s'agisse d'une délibération ou d'une décision, qui modifie le périmètre ou la consistance de son domaine privé ne se rapporte pas à la gestion de ce domaine, de sorte que la contestation de cet acte, détachable des contrats de droit privés dont il acte la conclusion, peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et ressortit à la compétence du juge administratif.
7. Ainsi, dès lors que la délibération du 7 juillet 2020 décide de la cession de la parcelle en cause et fixe les conditions de cette cession, à travers notamment l'obligation pour l'acquéreur de consentir à la collectivité un prêt à usage, la commune de Cassis n'est pas fondée à soutenir que le litige, en ce qu'il conteste cette décision, relève de la compétence du juge judiciaire.
8. En troisième lieu, il n'est pas contesté que M. E... a la qualité de contribuable de la commune de Cassis. Il justifie, par suite, d'un intérêt à agir contre une délibération qui concerne la gestion du patrimoine de la commune et affecterait les ressources communales en cas de sous-estimation du prix de vente retenu. Dès lors, c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté comme irrecevable la demande dont il était saisi par ce dernier. Le jugement attaqué, n° 2006761, doit par voie de conséquence être annulé.
9. Il y a ainsi lieu, d'une part, d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. E... devant le tribunal administratif de Marseille, d'autre part, de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les demandes présentées par M. D... devant la même juridiction tendant à l'annulation de la délibération du 7 juillet 2020.
Sur la recevabilité des demandes dans les instances n° 2006811, 2006861, 2109139 :
10. Les membres d'un conseil municipal justifient en cette qualité d'un intérêt à attaquer les délibérations de ce conseil, même sans se prévaloir d'une atteinte portée à leurs prérogatives. Le point de départ du délai de recours est la date de la séance dès lors que le conseiller municipal y a été régulièrement convoqué, même s'il n'y a pas assisté. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ".
11. D'une part, dès lors que M. D... détient la qualité de conseiller municipal, sa qualité à agir ne saurait être contestée.
12. D'autre part, si les conclusions présentées à fin d'annulation de la délibération du 7 juillet 2020 ont été enregistrées au greffe du tribunal administratif de Marseille, dans les instances n° 2006861 et 2109139, respectivement les 9 septembre 2020 et 21 octobre 2021, soit au-delà du délai de deux mois fixé par les dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative citées ci-dessus, et si M. D... n'est dès lors pas fondé à se plaindre de ce que le juge de première instance les a rejetées, des conclusions aux mêmes fins, assorties d'une demande d'injonction à la collectivité de saisir le juge du contrat, ont également été enregistrées au greffe de la juridiction le 8 septembre 2020, sous le n° 2006811, dans le délai requis. Ces dernières conclusions étaient pour leur part recevables.
Sur la légalité de la délibération du 7 juillet 2020 :
13. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". L'article L. 2121-13 du même code précise que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.
14. En l'espèce, la note de synthèse établie mentionnait le prix de cession fixé à 2 025 000 euros, et l'absence d'observations à cet égard de la direction générale des finances publiques. Y étaient joints les projets de contrat. Ces documents faisaient notamment référence à l'engagement pris, aux termes d'une convention du 21 juillet 1980, de ne pas revendre le bien sans l'accord exprès de l'établissement public régional dont la participation financière avait permis l'acquisition. Cependant, nulle part était évoqué le fait, dont les pièces produites au dossier établissent que l'exécutif municipal avait parfaite connaissance, que ladite convention subordonnait toute vente au reversement de la subvention de 330 000 francs octroyée, augmentée en fonction de la plus-value effectuée, de sorte que la commune se retrouvait, du fait de la vente litigieuse, débitrice d'une somme de 445 000 euros auprès de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, représentant 22 % du montant de la vente. Si la somme a finalement été ramenée à 222 500 euros après remise gracieuse accordée par la collectivité régionale, cette charge imputant le prix de vente demeure non négligeable. Dans ces circonstances, et alors que les conseillers municipaux n'avaient pas de raison, à la lecture des documents transmis, de demander la communication de ladite convention ou d'interroger le maire, particulièrement sur un éventuel reversement à effectuer auprès de la collectivité régionale quarante ans après la perception de cette subvention, les élus n'ont pas été mis en mesure d'appréhender le contexte et de mesurer l'implication globale de leurs décisions sur les finances communales. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que ces derniers auraient reçu préalablement des informations à cet égard. Ils ont dès lors été privés d'une garantie, susceptible en outre d'avoir exercé une influence sur le sens de la délibération. Ce vice est par suite de nature à entacher d'illégalité la délibération attaquée.
15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. D... est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande et que M. D... et M. E... sont fondés à demander l'annulation de la délibération du 7 juillet 2020.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
16. L'annulation d'un acte détachable d'un contrat de droit privé n'impose pas nécessairement à la personne publique partie au contrat de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de cette annulation. Il appartient au juge de rechercher si l'illégalité commise peut être régularisée et, dans l'affirmative, d'enjoindre à la personne publique de procéder à cette régularisation. Lorsque l'illégalité commise ne peut être régularisée, il lui appartient d'apprécier si, eu égard à la nature de cette illégalité et à l'atteinte que l'annulation ou la résolution du contrat est susceptible de porter à l'intérêt général, il y a lieu d'enjoindre à la personne publique de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'annulation de l'acte détachable.
17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre à la commune de Cassis, à défaut de résolution amiable, de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'illégalité de la délibération approuvant les contrats de cession et de prêt à usage et autorisant le maire à les signer, si une nouvelle délibération ayant le même objet n'est pas adoptée par le conseil municipal dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.
Sur les frais liés aux instances :
18. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de MM. E... et D..., qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances, les sommes que la commune de Cassis, et la société Malsa Consultants Limited s'agissant de M. D..., demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions au bénéfice de M. E.... Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Cassis, au titre des frais de même nature exposés par M. D..., une somme de 2 000 euros.
19. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cassis, qui n'est pas la partie perdante dans le litige l'opposant aux consorts K..., à Mme C..., à M. A... L... et à Mme I..., la somme que ces derniers demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ceux-ci les sommes que la commune de Cassis et la société Malsa Consultants Limited demandent au titre des mêmes frais.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille, n° 2006761 du 7 juillet 2022, les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Marseille n° 2006811, 2006861, 2109139 du 7 juillet 2022, et la délibération du conseil municipal de Cassis du 7 juillet 2020 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint à la commune de Cassis, à défaut de résolution amiable, de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'illégalité de la délibération du 7 juillet 2020, si une nouvelle délibération ayant le même objet n'est pas adoptée par le conseil municipal dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : La commune de Cassis versera à M. D... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. J... E..., à M. N... D..., premier dénommé, à la commune de Cassis et à la société Malsa Consultants Limited.
Délibéré après l'audience du 26 janvier 2024, à laquelle siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Vincent, présidente assesseure,
- Mme Poullain, première conseillère,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2024.
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N° 22MA02407, 22MA02511
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