Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme C... ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 28 mai 2015 par lequel le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif destiné à la création d'un mur de soutènement et à la modification de quelques ouvertures en façade du projet d'extension de leur maison.
Par une ordonnance n° 1504807 du 28 mai 2018, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Marseille a donné acte du désistement de leur requête.
Par un arrêt n° 18MA03585 du 6 juin 2019, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire devant le tribunal administratif de Marseille.
Par un jugement n° 1905111 du 24 février 2022, le tribunal administratif de Marseille a annulé l'arrêté du maire de Saint-Antonin-sur-Bayon du 28 mai 2015 et enjoint à la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon de délivrer à M. et Mme C... le permis de construire modificatif sollicité.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 23 avril 2022 et le 6 octobre 2023, la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon, représentée par Me Ibanez, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 24 février 2022 ;
2°) de rejeter la demande de M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Marseille ;
3°) de mettre à la charge de M. et Mme C... la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne vise, ni ne répond aux deux demandes de substitution de motif qu'elle avait formulées ;
- le tribunal ne s'est pas prononcé sur la légalité du second motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article ND2 du règlement du plan d'occupation des sols par l'affouillement au droit de l'ensemble du projet d'extension ;
- il n'est pas établi que les affouillements et exhaussements réalisés étaient strictement nécessaires à la construction d'un radier en béton et non pas simplement nécessaires ;
- le projet litigieux doit être regardé comme portant sur une nouvelle construction à usage d'habitation ;
- l'affouillement situé en partie sud du terrain n'est pas strictement nécessaire au projet ;
- les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article ND11 du règlement du POS ou de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doivent être substitués au motif initial de l'arrêté contesté.
Par un mémoire en défense enregistré le 6 juillet 2023, M. et Mme C..., représentés par Me Abbou, concluent au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que les moyens soulevés par la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrégularité du jugement en tant que le tribunal administratif s'est abstenu de se prononcer sur la dévolution définitive des frais de l'expertise et a ainsi méconnu la règle applicable, même sans texte, à toute juridiction administrative, qui lui impartit, sauf dans le cas où un incident de procédure y ferait obstacle, d'épuiser son pouvoir juridictionnel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,
- et les observations de Me Ranson, représentant la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon, et de Me Guin, représentant M. et Mme C....
Une note en délibéré présentée pour la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon a été enregistrée le 8 janvier 2024.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 2 juillet 2013, devenu définitif, le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a délivré à M. et Mme C... un permis de construire en vue de l'extension d'une maison d'habitation sur un terrain cadastré section AM n° 235 situé au hameau Le Bouquet. Par un arrêté du 28 mai 2015, il a refusé de leur délivrer un permis de construire modificatif destiné à la création d'un mur de soutènement et à la modification de quelques ouvertures en façade du projet. La commune de Saint-Antonin-sur-Bayon relève appel du jugement du 24 février 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a annulé ce dernier arrêté et lui a enjoint de délivrer à M. et Mme C... le permis de construire modificatif sollicité.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Le jugement attaqué ne vise, ni ne répond aux deux demandes formulées par la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon dans son mémoire en défense enregistré au greffe du tribunal administratif de Marseille le 6 janvier 2021 tendant à ce que les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article ND11 du règlement du POS ou de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme soient substitués au motif initial de l'arrêté contesté. Le tribunal administratif s'est en outre abstenu de se prononcer par le même jugement sur la dévolution des frais de l'expertise. Il a ainsi méconnu la règle applicable, même sans texte, à toute juridiction administrative, qui lui impartit, sauf dans le cas où un incident de procédure y ferait obstacle, d'épuiser son pouvoir juridictionnel. Par suite, le jugement est irrégulier et doit être annulé.
3. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme C... devant le tribunal administratif de Marseille.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
4. Aux termes de l'article ND 2 du règlement du plan d'occupation des sols (POS) de Saint-Antonin-sur-Bayon, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions spéciales : " Seules sont autorisées les occupations du sol suivantes : (...) en ND3 : (...) les affouillements et exhaussements de sols strictement nécessaires à l'implantation des occupations et utilisations du sol autorisées dans la zone. ".
5. Les dispositions du règlement d'un POS ou d'un PLU précisant les occupations et utilisations du sol admises ou non dans la zone ou les soumettant à des conditions particulières doivent s'entendre, s'agissant des affouillements et exhaussements du sol, comme régissant ceux susceptibles d'être soumis à un permis d'aménager ou une déclaration préalable d'aménager. Elles ne sont pas applicables aux travaux de mise en état des terrains d'assiette des bâtiments et autres ouvrages dont la construction fait l'objet d'un permis de construire, lequel est délivré conformément à d'autres dispositions du code de l'urbanisme et tient compte d'éventuels affouillements et exhaussements du sol.
6. Pour refuser de délivrer le permis de construire modificatif demandé par M. et Mme C..., le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a estimé que le projet, situé en zone ND3 du POS, prévoyait un affouillement en partie sud du terrain d'assiette et un autre sur l'emprise de l'extension permettant de réaliser un sous-sol et que les dispositions de l'article ND 2 du règlement du POS s'opposaient à leur réalisation dans la mesure où ils ne pouvaient être regardés comme strictement nécessaires à l'implantation des occupations et utilisations du sol autorisées dans la zone. Il résulte du principe rappelé au point 5 qu'un tel motif est erroné en droit.
7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
8. En premier lieu, aux termes de l'article ND 11 du règlement du POS de Saint-Antonin-sur-Bayon, relatif à l'aspect extérieur : " Par leur aspect extérieur, les bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, au site, ou aux paysages naturels et urbains. / En particulier, le permis de construire peut être refusé si les constructions ne respectent pas les conditions suivantes (...) Terrain / Les travaux de terrassement doivent être évités ou rester limités au strict nécessaire à l'aménagement des terrains et à la construction des bâtiments. (...) ".
9. La commune de Saint-Antonin-sur-Bayon fait valoir que le motif tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être substitué au motif initial sur lequel l'arrêté contesté est fondé. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des mentions du rapport de l'expertise ordonnée par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille, que la construction du mur en limite sud du terrain d'assiette qui s'est accompagnée, selon les plans du projet d'un important terrassement, répond à la nécessité d'éviter l'éboulement de matériaux dû à l'instabilité du talus. Ces travaux de terrassement, justifiés par un motif de sécurité et qui sont limités au strict nécessaire à l'aménagement du terrain et à la construction de l'extension répondent donc à la condition posée en ce sens par les dispositions précitées de l'article ND 11 du règlement du POS. Le terrassement relatif à la création d'un vide sanitaire dans la limite de l'emprise de cette extension n'est pas visible de l'extérieur. Dans ces conditions, le motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l'article ND 11 du règlement du POS n'est pas de nature à justifier légalement le refus de délivrer le permis de construire en litige et ne peut être substitué au motif initial.
10. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".
11. Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique permettent d'octroyer un permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Par ailleurs, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.
12. D'une part, il ressort pour l'essentiel du rapport de l'expertise ordonnée par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille que le terrain d'assiette du projet est situé dans sa limite sud au pied d'un talus instable en raison de sa nature géologique et des écoulements d'eau. Des chutes de blocs sont susceptibles de se produire et menacer cette propriété ainsi que, le cas échéant, les fonds situés en amont. Le projet que le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a refusé d'autoriser porte notamment sur la construction, au pied de ce talus et afin d'en assurer la stabilité, d'un mur de soutènement d'une longueur de 29 m et d'une hauteur variant de 1,6 m à 3 m, équipé de drains. L'expert a préconisé en outre de compléter ce dispositif par d'autres mesures au niveau du talus lui-même telles que le béton projeté cloué et la pose d'un perré maçonné et drainé. Dans la mesure où le projet vise à prévenir un risque qui préexistait à la date à laquelle le permis initial a été délivré, le 2 juillet 2013, en refusant de délivrer le permis de construire modificatif demandé en opposant aux pétitionnaires les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire, auquel il serait d'ailleurs loisible d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales, porterait en réalité atteinte aux droits que les intéressés tiennent de ce permis initial. Enfin, si l'expert a préconisé la reprise de l'enrochement qui prolonge au sud-ouest le mur en béton construit au pied du talus précité, la commune ne peut utilement se prévaloir du risque résultant de la mauvaise exécution de cet ouvrage.
13. D'autre part, l'expert a estimé que les affouillements pratiqués sur l'emprise de l'extension projetée sont susceptibles de " générer une imprégnation des sols en profondeur par la stagnation des eaux qu'ils provoquent artificiellement sous la villa " et que " cette imprégnation à terme peut générer un glissement des sols d'assise du coteau sur lesquels la villa est installée ". Il a préconisé de " drainer les assises de la villa de façon pérenne par la mise en place d'une évacuation gravitaire des eaux qui s'infiltrent dessous, en prenant soin, au niveau du point de rejet, de ne pas modifier les servitudes d'écoulement dans un quartier très sensible aux variations hydriques des sols, compte tenu de la présence d'un substratum argileux ". Il ne ressort pas des pièces du dossier que le permis de construire modificatif demandé ne pourrait pas être accordé en l'assortissant de prescriptions en ce sens, lesquelles n'apporteraient pas au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande.
14. Il résulte des motifs énoncés aux points 12 et 13 que le motif tiré de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne peut être substitué au motif initial de l'arrêté du 28 mai 2015.
15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen que celui qui a été retenu au point 6 n'est susceptible de fonder l'annulation, en l'état du dossier, de l'arrêté du 28 mai 2015.
16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme C... sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 28 mai 2015.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Selon l'article L. 911-3 du même code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.
18. Le présent arrêt annule l'arrêté du 28 mai 2015 après avoir censuré le motif que le maire de Saint-Antonin-sur-Bayon a énoncé dans sa décision et refusé de faire droit aux demandes de substitution de motifs présentées par la commune. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé. Il n'en résulte pas davantage que, suite à un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de cet arrêt y ferait obstacle. Dès lors, M. et Mme C... sont fondés à demander qu'il soit enjoint à la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon de leur délivrer le permis de construire modificatif demandé dans les deux mois suivant la notification du présent arrêt. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction du prononcé d'une astreinte.
Sur les frais d'expertise :
19. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. (...). "
20. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge définitive de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon les frais de l'expertise prescrite par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille par ordonnance du 2 décembre 2016.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C..., qui ne sont pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par M. et Mme C... et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 24 février 2022 et l'arrêté du maire de Saint-Antonin-sur-Bayon 28 mai 2015 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint à la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon de délivrer à M. et Mme C... le permis de construire modificatif demandé dans le délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.
Article 3 : Les frais de l'expertise prescrite par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille par ordonnance du 2 décembre 2016 sont mis à la charge définitive de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon.
Article 4 : La commune de Saint-Antonin-sur-Bayon versera à M. et Mme C... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon et le surplus des conclusions de M. et Mme C... sont rejetés.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A... et B... C... et à la commune de Saint-Antonin-sur-Bayon.
Délibéré après l'audience du 4 janvier 2024, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 janvier 2024.
N° 22MA01224 2
