Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet du Var a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération n° 1734 adoptée par le conseil municipal de la commune de Fréjus du 4 juillet 2019 approuvant la révision n° 1 du plan local d'urbanisme en tant qu'elle a créé l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 11 concernant le hameau nouveau intégré à l'environnement Sainte Brigitte, qu'elle a procédé au classement en zone UE1 du secteur accueillant les parcs d'attraction " Aqualand " et " Luna Parc ", en zone UCb du secteur dit " C... ", en zone UCc du secteur de " Compassis Sud " et du quartier " Lecocq ", en zone Ubc et UCb du secteur de " Le A... ", en zone UCc du secteur du " Capitou Nord " et en zone UEa du secteur de Gargalon.
Par un jugement n° 2000054, 2000069, 2000094 du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Toulon a annulé cette délibération en tant qu'elle a classé le secteur de Compassis sud en zone UCc, le secteur de Gargalon en zone UEa et le secteur de Capitou Nord en zone UCc, et a rejeté le surplus du déféré préfectoral.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 13 septembre 2021, le préfet du Var demande à la cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 13 juillet 2021 en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande ;
2°) d'annuler la délibération adoptée par le conseil municipal de la commune de Fréjus du 4 juillet 2019 en tant qu'elle a créé l'OAP n° 11 concernant le hameau nouveau intégré à l'environnement Sainte Brigitte, et qu'elle a classé en zone UE1 le secteur accueillant les parcs d'attraction " Aqualand " et " Luna Parc ", en zone UCb le secteur dit " C... ", en zone UCc le secteur du Quartier Lecocq, et en zones Ubc et UCb le secteur de " Le A... ".
Il soutient que :
- le hameau nouveau intégré à l'environnement (HNIE) Sainte Brigitte prévu dans l'OAP n° 11 méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme en ce que le domaine inclus dans ce site ne peut être qualifié comme tel, et l'opération qu'elle prévoit méconnaît les dispositions de l'article L. 151-11 du même code qui prévoit de protéger les espaces agricoles lors de l'élaboration des plans locaux d'urbanisme ;
- le classement du secteur des parcs " Aqualand et Luna Park " en zone UEl méconnaît les dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme en ce que ce secteur est situé en coupure d'urbanisation dans le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération Var Estérel Méditerranée (CAVEM) ainsi que dans le plan de zonage du plan local d'urbanisme adopté par la délibération litigieuse ;
- le classement en zone UCb du secteur des " Etangs de Villepey " est de nature à créer une extension de l'urbanisation et méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; ce classement méconnaît en outre le classement de la majeure partie de ce secteur en zone rouge et bleue du plan de prévention des risques d'incendie de forêt applicable, qui rend ce secteur inconstructible ;
- le classement en zone UCc du secteur " Lecoq " est de nature à créer une extension de l'urbanisation et méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;
- le classement en zones UBc, UCb et UI du secteur " Le A... " est de nature à créer une extension de l'urbanisation et méconnaît ainsi les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 novembre 2021, la commune de Fréjus, représentée par Me Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Claudé-Mougel,
- et les conclusions de M. Quenette, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération n° 1734 du 4 juillet 2019, le conseil municipal de Fréjus a approuvé la révision n° 1 de son plan local d'urbanisme. Saisi par un déféré du préfet du Var, le tribunal administratif de Toulon a, par son jugement attaqué du 13 juillet 2021, annulé cette délibération en tant qu'elle a classé le secteur de Compassis sud en zone UCc, le secteur de Gargalon en zone UEa et le secteur de Capitou Nord en zone UCc, et a rejeté le surplus du déféré préfectoral. Le préfet du Var relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de sa demande tendant à l'annulation de cette délibération en ce qu'elle a créé l'OAP n° 11 concernant le Hameau Nouveau Intégré à l'environnement Sainte Brigitte, et qu'elle a classé en zone UEl le secteur accueillant les parcs d'attraction " Aqualand " et " Luna Parc ", en zone UCb le secteur dit " C... ", en zone UCc le secteur du Quartier Lecocq, et en zones Ubc et UCb le secteur de " Le A... ".
Sur le bien-fondé du jugement :
2. D'une part, aux termes des dispositions du premier aliéna de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme alors en vigueur, relatives à l'aménagement et la protection du littoral : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. "
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 131-1 de ce code : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : /1° Les dispositions particulières au littoral (...) ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 (...) " Aux termes de l'article L. 131-7 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 (...) ". Il résulte de ces dispositions que, s'agissant d'un plan local d'urbanisme, il appartient à ses auteurs de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.
En ce qui concerne le secteur de Sainte Brigitte et l'orientation d'aménagement et de programmation n° 11 :
4. D'une part, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme que la réalisation d'une construction qui n'est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants ne peut être autorisée qu'à la condition que le projet soit conforme à la destination d'une zone délimitée par le document local d'urbanisme, dans laquelle celui-ci prévoit la possibilité d'une extension de l'urbanisation de faible ampleur intégrée à l'environnement par la réalisation d'un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres et formant un ensemble dont les caractéristiques et l'organisation s'inscrivent dans les traditions locales.
5. Il ressort des modalités d'application de la loi littoral fixées par le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale applicable sur le territoire de la commune de Fréjus, adopté par la communauté d'agglomération Var Estérel Méditerranée, (CAVEM), qui s'appelle désormais Estérel Côte d'Azur Agglomération, qu'il identifie plusieurs " localisations préférentielles " de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, dont le secteur de Sainte Brigitte. De façon compatible avec ces modalités d'application, l'orientation d'aménagement et de programmation n° 11 prévue par la révision du plan local d'urbanisme litigieuse prévoit la création d'un hameau nouveau intégré à l'environnement dans ce secteur, qui consiste en l'extension de bâtiments existants du domaine viticole et hôtelier dénommé " Le Clos des Roses ", par la création d'une superficie de plancher supplémentaire de 1 200 m² sur deux modules de 600 m², permettant la création d'une quarantaine de chambre d'hôtel, l'aménagement de locaux de réunions ainsi que de locaux de détente tel que spa et pool house devant s'ajouter aux 376 m² de locaux d'habitation et aux 300 m² de salle de réception existants. Cependant, eu égard à son organisation spatiale et à sa composition en quatre bâtiments dont deux dédiés à l'activité d'hôtellerie et de restauration, dont il n'a pas même allégué qu'elles s'inscriraient, par leurs caractéristiques, dans les traditions locales, ce domaine, auquel l'accès depuis la route départementale 37 se fait par une simple allée, ne saurait être regardé comme un hameau nouveau intégré à l'environnement au sens des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Les dispositions du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale applicable sur le territoire de la commune de Fréjus ne sont, dès lors, pas compatibles avec ces dispositions, et le préfet du Var est, par suite, fondé à soutenir que l'orientation d'aménagement et de programmation n° 11 n'est pas davantage compatible avec ces dispositions.
6. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages (...) " Aux termes de l'article R. 151-27 du même code dans sa rédaction alors applicable : " Les destinations de constructions sont / :1° Exploitation agricole et forestière ;/ 2° Habitation ;/ 3° Commerce et activités de service ;/ 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ;/ 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. " Aux termes de l'article R. 151-28 de ce code dans sa rédaction alors applicable : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : /1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ; / 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; /3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ; /4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ; / 5° Pour la destination " autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition. "
7. Le hameau nouveau intégré à l'environnement dans le secteur Sainte-Brigitte consiste, ainsi qu'il a été dit au point 5, en l'extension de bâtiments existants pour le développement de l'activité hôtelière du domaine du " Le Clos des Roses ". Cette activité relève de la destination " commerce et activités de service " telle que définie par les dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme, et non de la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " au sens de ce même article, seule autorisée par les dispositions de l'article L. 151-11 du code dès lors qu'ils ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole. Dans ces conditions, et alors qu'il n'est pas même soutenu que ce hameau correspondrait à un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées au sens de l'article L. 151-13 du même code, le préfet du Var est dès lors également fondé à soutenir que la création du hameau nouveau intégré à l'environnement dans le secteur Sainte-Brigitte méconnaît les dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.
En ce qui concerne le classement du secteur des étangs de Villepey en zone UCb :
8. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage (...) est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. (...) ". Doivent être regardées comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions l'ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées. Aux termes de l'article L. 121-40 de ce code : " Dans les espaces proches du rivage, sont autorisées :/ 1° L'extension de l'urbanisation dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse (...) "
9. Il ressort des pièces du dossier que le secteur des étangs de Villepey, essentiellement classé en zone naturelle, est en partie classé en zone UCb du plan local d'urbanisme de la commune de Frejus, alors que le schéma de cohérence territoriale applicable sur le territoire de la commune identifie ce secteur comme un espace proche du rivage au sens des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Le document d'orientations et d'objectifs dudit schéma se limite à cet égard à reprendre les dispositions issues de la loi dite " Littoral " relatives à l'extension limitée de l'urbanisation dans ces espaces, en renvoyant aux documents d'urbanisme locaux le soin de s'assurer que le droit des sols attaché à ces périmètres ne permet pas de procéder à une évolution significative des formes urbaines présentes, notamment l'intensification forte des espaces pavillonnaires que le schéma identifie. La partie du secteur des étangs de Villepey en cause est déjà urbanisée et, par ailleurs, le règlement du plan local d'urbanisme issu de la révision litigieuse limite à 20 % l'emprise des constructions dans ce secteur, en fixant une superficie minimale d'espaces verts et perméables à 40 % de l'unité foncière, et impose donc une extension limitée de l'urbanisation. Le classement du secteur en zone rouge par le plan de prévention des risques d'incendie de forêt applicable sur le territoire de la commune, qui ne concerne au demeurant que la zone au nord de ce secteur, est sans incidence sur la légalité de ce classement. Le préfet du Var n'est dès lors pas fondé à soutenir que le classement de cette partie déjà urbanisée en zone UCb est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
En ce qui concerne le classement du quartier " Lecoq " en zone UCc :
10. Il ressort des pièces du dossier que 17 maisons individuelles sont implantées de façon dense et cohérente au côté d'un vaste terrain militaire dans le quartier " Lecoq ", lequel peut ainsi être regardé comme urbanisé. La zone UCc du règlement du plan local d'urbanisme issu de la révision litigieuse correspond aux secteurs urbains peu dense, pour lesquels l'article DS-UC4 A dudit règlement limite l'emprise au sol à 10 % et le point 6.5 de l'article DS-UC 6 fixe à 50 % la superficie minimale maintenue sous forme d'espaces verts et perméables. Ces dispositions sont de nature à limiter à la fois le périmètre et la densité des constructions et, dès lors, à empêcher l'extension et le renforcement significatif de l'urbanisation. Dans ces conditions, le préfet du Var n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que le classement de ce quartier en zone UCc est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
En ce concerne le classement du quartier " Le A... " en zone UBc, UCb et UI :
11. Il ressort des pièces du dossier que le quartier dit " A... " est déjà fortement urbanisé, en supportant un grand nombre de constructions, sur une superficie d'environ 5 hectares et demi, consistant notamment, au sud, en des immeubles de logements collectifs de plusieurs étages avec des places de stationnement extérieures. Son classement en zone urbaine n'est dès lors pas susceptible de caractériser une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de ce que ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ne peut dès lors, en tout état de cause, qu'être écarté.
En ce qui concerne le secteur des parcs " Aqualand " et " Luna Park " :
12. Aux termes de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme doivent prévoir des espaces naturels présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation. "
13. Le préfet du Var soutient que le classement du secteur dans lequel les parcs " Aqualand " et " Luna Park " en zone UEl, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale applicable sur le territoire de la commune de Fréjus qui identifie ce secteur en coupure d'urbanisation, à l'instar au demeurant des plans de zonage du plan local d'urbanisme de la commune, en n'interdisant pas la construction de bâtiments à usage d'habitation et en permettant ainsi une extension de l'urbanisation. Toutefois, si, d'une part, les articles DS-UE1, UE 1 C et UE 2 D du règlement du plan d'occupation des sols n'interdisent respectivement que les campings et parcs résidentiels de loisirs, le commerce de gros et l'industrie et les occupations et utilisations du sol à usage de commerce de détails, d'activités de service ou d'entrepôts et de bureaux qui ne seraient pas en lien direct et exclusif avec l'activité du secteur, l'article UE 2 A, relatif aux occupations et utilisations du sols soumises à conditions dans toute la zone UE, dont la zone UEl, prévoit clairement que les constructions à usage d'habitation ne sont autorisées que sous forme de locaux d'hébergement strictement liés ou nécessaires à l'exploitation et la surveillance de l'entité économique et d'être incluses dans les constructions économiques qui en génèrent le besoin, en limitant la surface de plancher de ces logements à 45 m². Cet encadrement apparaît ainsi compatible avec la coupure d'urbanisation prévue par les documents d'urbanisme et le préfet du Var n'est pas fondé à soutenir que le classement de ce secteur en zone UEI est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
14. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Var est seulement fondé à demander l'annulation de la délibération en litige en tant qu'elle crée l'OAP n° 11 concernant le hameau nouveau intégré à l'environnement Sainte Brigitte.
Sur les frais liés au litige :
15. L'Etat n'étant pas la partie principalement perdante dans la présente instance, les conclusions présentées par la commune de Fréjus sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.
D É C I D E :
Article 1er : La délibération n° 1734 du 4 juillet 2019 adoptée par le conseil municipal de la commune de Fréjus approuvant la révision n° 1 du plan local d'urbanisme est annulée en tant qu'elle crée l'OAP n° 11 concernant le hameau nouveau intégré à l'environnement Sainte Brigitte.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du préfet du Var sont rejetées.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 13 juillet 2021 est réformé en tant qu'il est contraire à l'article 1er du présent arrêt.
Article 4 : Les conclusions de la commune de Fréjus fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Fréjus et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée au préfet du Var.
Délibéré après l'audience du 26 octobre 2023, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. B..., vice-président,
- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 novembre 2023.
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N° 21MA03872
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