| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 26 octobre 2023, 22MA01971

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme Aéroport Marseille-Provence a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler la délibération URB 001-7993/19/CM du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille-Provence, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2003329 du 12 mai 2022, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 12 juillet 2022 et le 3 mai 2023, la société Aéroport Marseille-Provence, représentée par Me Hansen, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 mai 2022 ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 et la décision de rejet de son recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il a fait une analyse erronée du moyen tiré de l'incohérence entre le classement des parcelles en litige en zone agricole et l'institution d'emplacements réservés en vue de l'extension de l'aéroport ;

- la délibération du conseil de territoire arrêtant les modalités de la collaboration avec les communes concernées prévue à l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme n'a pas été prise ;

- il n'est pas établi que le conseil de la métropole a transmis au conseil de territoire les orientations stratégiques et les informations également prévues à l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme ;

- en méconnaissance de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme, le conseil de la métropole n'a pas émis d'avis sur le PLUi en qualité d'autorité compétente en matière de SCoT ;

- il n'est pas établi que le dossier soumis à l'enquête publique contenait tous les éléments prévus par l'article R. 123-8 du code de l'environnement ;

- les occupations du sol autorisées dans la zone A1 et l'OAP " MGN-01 Les Beugons " sont incompatibles avec le projet d'extension de l'aéroport du secteur des Beugons ;

- le classement en zone A1 des parcelles grevées par des emplacements réservés institués

pour le développement de l'aéroport est contradictoire avec l'OAP " MGN-01 Les Beugons " ;

- le PLUi est donc illégal en tant qu'il classe en zone A1 et qu'il inclut en zone affectée à l'agriculture dans l'OAP " MGN-01 Les Beugons " les parcelles cadastrées CY 29, CY 30, CY 32, CY 33, CY 34, CS 2, CS 4, CS 5, CS 6, CS 7, CS 10, CR 7, CR 10, CR 12, CR 15, CR 16, CR 18, CR 20, CR 21, CR 43, CR 59, CR 62, CR 63, CR 65 ainsi que les parcelles CS 3, CS 8, CS 9, CR 8, CR 9, CR 11, CR 13, CR 14, CR 27, CR 19, CR 45, CR 46 et CR 47 en tant qu'elles sont couvertes par les emplacements réservés n° T-039, T-050, T-053, T-054, T-055 et T-056 ;

- les parcelles appartenant à l'Etat font partie du domaine public aéronautique dès lors qu'elles sont incluses dans le périmètre de la concession de l'aéroport et n'ont été acquises qu'en vue de l'extension de ce dernier, cette extension étant certaine ;

- le PLUi, qui soumet les parcelles concernées à des prescriptions incompatibles avec leur affectation domaniale, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il les classe en zone A1 et que l'OAP des Beugons prévoit un projet de " Cité aéroportuaire " ;

- le PLUi est incompatible avec le SCoT de Marseille Provence Métropole et la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône ;

- le règlement et l'OAP " MGN-01 Les Beugons " ne sont pas cohérents avec les orientations du PADD.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 novembre 2022, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Mialot et Me Poulard, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Aéroport Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Aéroport Marseille-Provence ne sont pas fondés.

Par lettre du 17 avril 2023, les parties ont été informées en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code.

Par ordonnance du 16 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a formé une intervention enregistrée le 29 juin 2023, donc postérieurement à la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1085 du 28 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de Me Marx, représentant la société Aéroport Marseille-Provence, et de Me Poulard, représentant la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du territoire Marseille-Provence. La société Aéroport Marseille-Provence relève appel du jugement du 12 mai 2022 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le président de la métropole d'Aix-Marseille-Provence sur son recours gracieux dirigé contre cette délibération.

Sur la régularité du jugement :

2. La société Aéroport Marseille-Provence a soulevé dans sa demande devant le tribunal administratif de Marseille le moyen tiré de l'incohérence entre le classement des parcelles en litige en zone agricole et l'institution d'emplacements réservés en vue de l'extension de l'aéroport en déduisant expressément que ce classement et l'OAP des Beugons étaient illégaux. Le jugement attaqué vise un moyen tiré de ce que l'institution des emplacements réservés n° T-039 à T-056 est incohérent avec la destination exclusivement agricole des parcelles privées instaurée par l'OAP des Beugons. Le jugement écarte ce moyen en relevant notamment au point 30 l'absence de contradiction de nature à entraîner l'annulation de la création de ces emplacements réservés sans se prononcer à l'inverse sur la légalité du classement des parcelles en zone agricole. Par conséquent, le tribunal administratif a entaché le jugement rendu d'une irrégularité qui entraîne son annulation.

3. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Aéroport Marseille-Provence devant le tribunal administratif de Marseille.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 5218-1 du code général de la propriété des personnes publiques, issu de l'article 42 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : " I. Par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 5217-1, la métropole d'Aix-Marseille-Provence regroupe l'ensemble des communes membres de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence, de la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance, de la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, du syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence et de la communauté d'agglomération du Pays de Martigues. / Le siège de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est fixé à Marseille. / II. La métropole d'Aix-Marseille-Provence est soumise aux dispositions du chapitre VII du présent titre, sous réserve des dispositions du présent chapitre. ". Aux termes de l'article L. 5218-2 du même code : " Sans préjudice de l'article L. 5217-2, la métropole d'Aix-Marseille-Provence exerce les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux établissements publics de coopération intercommunale fusionnés en vertu du I de l'article L. 5218-1. ". L'article L. 5218-3 du même code dispose : " La métropole d'Aix-Marseille-Provence est divisée en territoires. Les limites de ces territoires sont fixées par décret en Conseil d'Etat en tenant compte des solidarités géographiques préexistantes. ". Aux termes de l'article L. 5218-4 du même code : " Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire composé des conseillers de la métropole d'Aix-Marseille-Provence délégués des communes incluses dans le périmètre du territoire. ". Par un décret du 28 août 2015, la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence est intervenue à la date du 1er janvier 2016.

5. Aux termes, par ailleurs, de l'article L. 134-11 du code de l'urbanisme : " La métropole d'Aix-Marseille-Provence est soumise aux dispositions des chapitres I à III du titre III et au titre V, sous réserve de la présente section ". Aux termes de l'article L. 134-12 du même code : " Par dérogation à l'article L. 153-1, la métropole d'Aix-Marseille-Provence élabore, dans le cadre de ses conseils de territoire, plusieurs plans locaux d'urbanisme intercommunaux. Le périmètre de chacun de ces plans couvre un territoire de la métropole ". Aux termes de l'article L. 134-13 du même code : " Le conseil de territoire est chargé de la préparation et du suivi de l'élaboration et de toute procédure d'évolution du projet de plan local d'urbanisme. Il prépare les actes de procédure nécessaires. Par dérogation à l'article L. 153-8, le conseil de territoire arrête les modalités de la collaboration avec les communes concernées, après avoir réuni l'ensemble des maires de ces communes. Le conseil de la métropole transmet au conseil de territoire les orientations stratégiques de nature à assurer la cohérence du projet métropolitain ainsi que toutes les informations utiles. Le débat mentionné à l'article L. 153-12 a lieu au sein du conseil de territoire et des conseils municipaux concernés, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. Un représentant du conseil de la métropole participe au débat réalisé au sein du conseil de territoire. Le conseil de territoire soumet, pour avis, aux communes du territoire le projet de plan local d'urbanisme arrêté. Lorsqu'une commune d'un territoire de la métropole d'Aix-Marseille-Provence émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, le conseil de la métropole délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme intercommunal concerné à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. A l'issue de l'enquête publique, réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont présentés par le conseil de territoire aux maires des communes concernées. Le plan local d'urbanisme est approuvé par le conseil de la métropole à la majorité simple des suffrages exprimés ".

6. D'une part, aux termes de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut décider, après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Il se substitue de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. ".

7. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 22 mai 2015, le conseil de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal couvrant l'ensemble de son territoire, précisé les objectifs poursuivis et défini les modalités de la concertation avec le public. Par une autre délibération du même jour, il a, en application des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur, défini les modalités de collaboration avec les communes membres. Par une délibération du 28 avril 2016, le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a, sur le fondement de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, décidé de poursuivre cette procédure, dans le respect de ces modalités de collaboration. La métropole d'Aix-Marseille-Provence étant substituée de plein droit à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole dans tous ses actes et délibérations à la date du 1er janvier 2016, le conseil de territoire n° 1 n'avait pas à arrêter à nouveau les modalités de la collaboration avec les communes concernées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme ne peut qu'être écarté en sa première branche.

8. D'autre part, la délibération du conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence du 28 avril 2016 mentionnée au point précédent précise que la métropole se substitue à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole " au sein du conseil de territoire n° 1 " et que la procédure d'élaboration du PLUi se poursuivra dans le respect de la délibération cadre du même jour relative à la répartition des prérogatives entre le conseil métropolitain et le conseil de territoire n° 1. Cette dernière délibération confirme que la transmission au conseil de territoire des orientations stratégiques permettant l'élaboration du PLUi afin d'assurer la cohérence du projet relève des compétences du conseil métropolitain, le conseil de territoire assurant notamment le suivi de la procédure d'élaboration du PLUi, incluant l'organisation du débat sur le PADD qui a lieu en son sein et au sein des conseils municipaux concernés. A ce titre, la délibération du 14 décembre 2016 par laquelle le conseil de territoire n° 1 a pris acte, dans le cadre de l'élaboration du PLUi, du débat sur les orientations générales du PADD qui s'est tenu en son sein, constate que la métropole d'Aix-Marseille-Provence, par délibération du 28 avril 2016, a poursuivi la procédure d'élaboration du PLUi amorcée par l'ancienne communauté urbaine sur le Territoire Marseille Provence et que " L'élaboration de ce PLUi a donc bien avancé, permettant d'établir un avant-projet du Projet d'Aménagement et de Développement Durables (PADD). Celui-ci constitue la " colonne vertébrale " du futur PLUi. Il exprime les enjeux du territoire, définit les stratégies et les choix d'aménagement. Il constitue la déclinaison du projet politique du territoire en matière d'aménagement et d'urbanisme ". Dans ces conditions, si la métropole Aix-Marseille Provence n'a pu justifier de la transmission préalable à ce débat, par le conseil de la métropole au conseil de territoire, des orientations stratégiques et de toutes informations utiles, comme le prévoient l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme et la délibération cadre du 28 avril 2016, les mentions de la délibération du 14 décembre 2016, ainsi d'ailleurs que celles des délibérations des conseils municipaux relatives au débat sur les orientations générales du PADD révèlent la réalité de la transmission de ces orientations stratégiques et de ces informations. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 134-13 du code de l'urbanisme doit être écarté en sa seconde branche.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : (...) 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; (...) ". Aux termes de l'article L. 132-11 du même code : " Les personnes publiques associées : / 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d'urbanisme ; / 3° Émettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté. ".

10. S'il est constant que la métropole d'Aix-Marseille-Provence est devenue compétente en matière de SCoT, la procédure d'association, prévue et organisée selon les dispositions citées au point 9 ne trouvait pas à s'appliquer dans le cadre de l'élaboration du PLUi litigieux dont elle était elle-même chargée. En conséquence, la société Aéroport Marseille-Provence ne peut utilement soutenir que cette procédure aurait été viciée au motif que le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence n'aurait pas émis d'avis sur le PLUi arrêté en qualité d'autorité compétente en matière de SCoT.

11. En troisième lieu, la société Aéroport Marseille-Provence soutient qu'il n'est pas établi que le dossier soumis à l'enquête publique contenait tous les éléments prévus par l'article R. 123-8 du code de l'environnement, à savoir l'étude d'impact et son résumé non technique, l'avis de l'autorité environnementale, la mention des textes qui régissaient l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insérait dans la procédure administrative relative au plan, ainsi que la décision pouvant être adoptée au terme de l'enquête et l'autorité compétente pour prendre la décision d'approbation, les avis émis sur le projet et le bilan de la concertation préalable. Selon les mentions du rapport établi par la commission d'enquête, ces pièces figuraient au dossier soumis à l'enquête publique. Le moyen soulevé ne peut donc qu'être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales : " Préalablement à leur examen par le conseil de la métropole, le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération satisfaisant aux deux conditions suivantes : leur exécution est spécifiquement prévue, en tout ou partie, dans les limites du territoire ; / ils concernent les affaires portant sur le développement économique, social et culturel, l'aménagement de l'espace métropolitain et la politique locale de l'habitat./ Le conseil de territoire émet un avis dans le délai fixé par le président du conseil de la métropole. Sauf urgence dûment constatée par l'organe délibérant de la métropole, ce délai ne peut être inférieur à quinze jours, à compter de la saisine du conseil de territoire. A défaut d'avis émis dans ce délai, l'organe délibérant de la métropole délibère. (...) ".

13. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 3 décembre 2019, la présidente de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a invité le conseil de territoire n° 1 à donner son avis sur l'approbation du PLUi de son territoire dans un délai de quinze jours. Par délibération du 17 décembre 2019, le conseil du territoire a émis un avis favorable. Ainsi, le moyen selon lequel cet avis n'aurait pas été émis dans le délai minimum de quinze jours à compter de la saisine du conseil de territoire manque en fait.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant de la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale Marseille-Provence-Métropole :

14. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale (...) ".

15. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

16. Les auteurs du PLUi du territoire Marseille-Provence ont classé en zone agricole A1 un ensemble de parcelles situées en limite ouest de l'aéroport et représentant une surface de l'ordre de 38 ha. Le règlement du plan définit cette zone comme correspondant notamment à des secteurs agricoles situés dans les espaces proches du rivage et/ou dans les massifs et dont les enjeux écologiques et/ou paysagers, en sus des potentialités agronomiques des sols, requièrent de limiter fortement leur constructibilité. Les constructions nouvelles, quelle que soit leur destination, y sont interdites, sauf, sous certaines conditions, les locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés et les châssis et serres démontables.

17. Le document d'orientations générales (DOG) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) approuvé le 29 juin 2012 par la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole définit une orientation particulière visant à assurer au territoire métropolitain une accessibilité complète, reconnaît à ce titre la nécessité de conforter et diversifier les fonctions aéroportuaires de l'aéroport Marseille-Provence et prescrit " d'autoriser l'extension de la plateforme aéroportuaire dans le respect des espaces proches du rivage, en mesurant ses conséquences environnementales et dégager les espaces naturels à son développement et à son fonctionnement. ". Ce document préconise en outre, notamment, d'appuyer le développement des sites économiques de Marignane en constatant que " le développement de la centralité s'appuie sur une économie diversifiée qui doit lui permettre de rayonner à l'échelle du bassin ouest de MPM autant qu'à l'échelle métropolitaine ", et en déterminant à ce titre l'objectif, en particulier, d'étendre la zone aéroportuaire et d'assurer son fonctionnement dans le respect des espaces proches du rivage de la DTA. Toutefois, la carte illustrant ces différentes orientations localise la zone d'extension de l'aéroport principalement à l'intérieur de l'emprise clôturée de l'aéroport, sur les terrains situés à l'ouest des pistes, en la limitant à la RD48 et à la piste cyclable construite le long de celle-ci, les parcelles dont le classement est contesté ne faisant l'objet d'aucune précision. Si la société Aéroport Marseille-Provence fait valoir que l'extension de l'aéroport ne peut s'effectuer qu'au-delà du secteur repéré sur cette carte dans la mesure où ce secteur est déjà aménagé pour les besoins de l'exploitation, cette circonstance est sans incidence pour apprécier la compatibilité du PLUi avec le SCoT tel qu'il a été élaboré. Par suite, la société Aéroport Marseille-Provence n'est pas fondée à soutenir que le classement en zone agricole du secteur des Beugons rend le PLUi incompatible avec le SCoT.

18. Par ailleurs, l'OAP " MGN-01 Les Beugons " localise à l'ouest des pistes et à l'intérieur de l'emprise clôturée de l'aéroport, et donc sur le secteur d'extension indiqué sur la carte jointe au DOG du SCoT, un projet de " Cité aéroportuaire " composée d'un parc " fonctionnellement mixte " comprenant des bureaux, des locaux d'activité, et permettant l'accueil de séminaires, voire des spectacles. Le principe général de composition urbaine qui s'y applique vise à " recréer un front urbain le long de la RD48, vitrine des activités aéroportuaires " en réhabilitant et en mettant en valeur les hangars Boussiron et en réalisant les nouvelles constructions de la " Cité aéroportuaire " en alignement le long de la D48. Ce principe d'aménagement, qui présente d'ailleurs un caractère très général, a dès lors pour objet de favoriser la diversification des activités économiques existantes à cet endroit et non pas d'y mettre fin. Si cette OAP désigne en outre le secteur des Beugons comme un espace agricole, le SCoT, comme il a été mentionné au point précédent, ne comporte aucune indication sur l'affectation de cet espace. Dans ces conditions, l'OAP sectorielle " MGN-01 Les Beugons " n'est pas incompatible avec le SCoT Marseille-Provence-Métropole.

S'agissant de la compatibilité avec la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône :

19. Aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II ou les modalités d'application de ces dispositions particulières lorsqu'elles ont été précisées pour le territoire concerné par une directive territoriale d'aménagement (...). ". Aux termes de l'article L. 131-7 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme (...) sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 (...) ".

20. La société Aéroport Marseille-Provence soutient que le PLUi n'est pas compatible avec la directive territoriale d'aménagement (DTA) des Bouches-du-Rhône approuvée par le décret n° 2007-779 du 10 mai 2007, en se prévalant, d'une part, de l'un des objectifs qu'elle détermine, relatif à l'optimisation du système aéroportuaire, d'autre part, d'une modalité d'application de la loi littoral imposant de limiter l'extension de l'urbanisation dans les espaces proches du rivage aux " seuls secteurs des Roselières à Châteauneuf-les-Martigues et des Beugons à Marignane, qui sont en continuité avec les zones d'urbanisation existantes à vocation d'habitat ou d'activité ". Un tel moyen est cependant sans influence sur la légalité de la délibération attaquée dans la mesure où il résulte des dispositions de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme que ce n'est qu'en l'absence de SCoT que le plan local d'urbanisme doit être compatible avec la directive territoriale d'aménagement, et d'ailleurs seulement en ce que celle-ci précise les modalités d'application des dispositions particulières au littoral pour le territoire concerné.

S'agissant de la cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables :

21. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

22. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

23. Le PADD retient une orientation stratégique visant à permettre le renforcement de l'accessibilité aérienne, par le déploiement des projets d'infrastructures clés, dont " la valorisation de l'accès aérien, impulsée par le projet d'extension des activités de la plateforme aéroportuaire à Marignane, tout en garantissant le respect des espaces proches du rivage ". Au niveau de la commune de Marignane, il se fixe pour objectif de préserver les espaces agricoles sur la plaine de Lacanau et des Beugons. Il entend par ailleurs favoriser un urbanisme raisonné et durable, " privilégiant le développement par la densification, tenant compte des risques et nuisances, et maitrisant les impacts de la croissance sur l'environnement et le cadre de vie ". Ainsi, en zones d'urbanisation future, s'agissant de celles qui sont à vocation économique, il confirme la volonté de conforter l'extension de la plateforme aéroportuaire Marseille-Provence au sud et à l'ouest. La carte figurant au PADD illustrant ces dernières orientations et objectifs représente comme un espace agricole à préserver la totalité des parcelles actuellement exploitées se trouvant à l'ouest de la RD 48, à l'exception de quelques-unes situées au sud est de cet espace. Cette carte localise l'extension de la plateforme aéroportuaire en limite sud de l'espace situé entre les pistes et cette route et en bordure de la route départementale n° 20 faisant l'objet d'un emplacement réservé pour élargissement. Le secteur d'extension ainsi représenté coïncide, d'une part, avec la zone à urbaniser stricte AU2 délimitée au règlement graphique à vocation principale d'activités économiques, au sein de laquelle figurent plusieurs emplacements réservés en vue de l'extension de l'aéroport, d'autre part, avec la partie de l'espace agricole située à l'ouest de la RD 48 qui n'est pas identifiée comme un espace agricole à préserver. Si les auteurs du PLUi ont classé cette partie en zone agricole A1 et non en zone AU2 ou UEsA, cette contrariété, qui n'affecte qu'une surface limitée du territoire par ailleurs grevée d'emplacements réservés en vue de l'extension de l'aéroport, ne caractérise pas une incohérence entre le règlement et le PADD.

24. Il ressort des pièces du dossier que, comme il a été exposé au point 18, l'OAP " MGN-01 Les Beugons " localise au sein de l'emprise actuelle de l'aéroport Marseille-Provence, sur les terrains compris entre les pistes et la RD 48, au titre des principes d'aménagement, une " Cité aéroportuaire " comprenant un centre de congrès, une cité tertiaire et les hangars Boussiron à réhabiliter. Si la société Aéroport Marseille-Provence soutient que ce principe d'aménagement révèle une incohérence entre cette OAP et le PADD en ce que, en réduisant l'emprise de la plateforme aéroportuaire, le principe d'aménagement précité contrarierait l'objectif de permettre l'extension de l'aéroport, il résulte du motif précédent que le PADD localise cette extension en limite sud de l'emprise, comprise, il est vrai, dans le périmètre de l'OAP, mais qui n'envisage à cet endroit aucune affectation précise. Compte tenu au surplus du caractère général des principes d'aménagement définis par cette OAP et de son objet visant à permettre la diversification des activités économiques qui y sont exercées, l'OAP " MGN-01 Les Beugons " ne peut donc être regardée comme n'étant pas cohérente avec le PADD.

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation du classement du secteur des Beugons en zone agricole A1 :

25. En premier lieu, si l'appartenance de terrains au domaine public ne constitue pas en soi un obstacle à ce qu'ils fassent l'objet de prévisions et de prescriptions édictées par un document d'urbanisme, un plan local d'urbanisme ne peut sans erreur manifeste d'appréciation soumettre des terrains inclus dans le domaine public à des prescriptions incompatibles avec l'affectation qui leur est effectivement donnée.

26. Aux termes de l'article L. 2111-16 du code général de la propriété des personnes publiques, en vigueur depuis le 1er juillet 2006 : " Le domaine public aéronautique est constitué des biens immobiliers appartenant à une personne publique mentionnée à l'article L. 1 et affectés aux besoins de la circulation aérienne publique. Il comprend notamment les emprises des aérodromes et les installations nécessaires pour les besoins de la sécurité de la circulation aérienne situées en dehors de ces emprises. ".

27. La société Aéroport Marseille-Provence conteste le classement du secteur des Beugons en zone agricole A1 en soutenant d'abord que les terrains concernés appartiennent au domaine public aéronautique, dans la mesure, notamment, où l'Etat en a fait l'acquisition en vue de permettre l'extension de l'aéroport de Marseille-Provence, dont la réalisation serait certaine, et où ces terrains font partie de l'emprise concédée. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige font actuellement l'objet d'une exploitation agricole par des personnes privées à qui elles sont louées et qu'aucun aménagement spécial n'y a été effectué ou est en cours de réalisation pour les besoins de la sécurité de la circulation aérienne. Il en résulte que, à les supposer intégrées au domaine public aéroportuaire avant l'entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, leur classement en zone agricole ne les soumet pas à des prescriptions incompatibles avec l'affectation qui leur est effectivement donnée et n'est, par suite, pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation pour ce motif. Dans le cas où ces prescriptions rendraient impossible une affectation ultérieure de ces parcelles en relation avec une extension de l'aérodrome qui serait engagée, il appartiendrait, le cas échéant, au préfet, dans les conditions prévues aux articles L. 153-49 et L. 153-50 du code de l'urbanisme, de porter à la connaissance de la métropole d'Aix-Marseille-Provence un projet d'intérêt général, au sens de l'article L. 102-1 et suivants du même code, dont la mise en œuvre exige la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme.

28. En second lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". L'article R. 151-23 du même code précise : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1°-Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

29. Il résulte des motifs énoncés au point 23 que le PADD représente le secteur des Beugons comme un espace agricole à préserver à l'exception de certaines parcelles situées au sud de cet espace en continuité. L'ensemble de cet espace est en nature de terres, d'ailleurs exploitées, même si elles étaient laissées en friches avant que des contrats d'occupation ne soient conclus avec des personnes privées. Bien qu'étant au nombre des biens de retour de la concession de l'aéroport attribuée à la société requérante, lesquels composent l'emprise juridiquement concédée, ces terrains ne se situent pas, matériellement, à l'intérieur de l'enceinte de l'aéroport. La société Aéroport Marseille-Provence se prévaut en outre des grandes orientations de développement des infrastructures et installations de l'aérodrome de Marseille Provence qui lui ont été notifiées en 2007, qui fixent un objectif de valorisation du foncier disponible, notamment par la diversification des activités, du plan stratégique 2015 à 2025 qu'elle a adopté, du projet de schéma de composition générale, des observations qu'elle a formulées au cours de l'enquête publique et d'un courrier des services de l'Etat. En tout état de cause, elle ne justifie pas de l'engagement de procédures de nature à concrétiser cet objectif. En conséquence, le classement en zone agricole A1 emportant une limitation stricte des possibilités de construction, comme indiqué au point 16, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'OAP " MGN-01 Les Beugons" :

30. Les auteurs du PLUi du territoire Marseille-Provence ont classé en zone UEsA un ensemble de parcelles situées à l'est des parcelles agricoles du secteur des Beugons, qui s'intercalent entre la route départementale n° 48 et les pistes de l'aéroport. Le règlement du PLUi définit cette zone comme étant dédiée au fonctionnement et au développement de l'aéroport Marseille-Provence et d'activités qui y sont liées. Les constructions, activités, usages et affectations des sols admis par l'article 1a le sont à condition qu'ils soient nécessaires au fonctionnement de l'aéroport et/ou liés à l'activité aéroportuaire ou aéronautique. L'OAP " MGN-01 Les Beugons " y localise un projet de " Cité aéroportuaire " et en arrête le principe général de composition urbaine selon les modalités exposées au point 18. Ainsi que le rappelle le rapport de présentation, les principes généraux d'aménagement prévus par les OAP " d'intention ", telle l'OAP " MGN-01 Les Beugons ", se superposent aux prescriptions du règlement écrit et ne s'y substituent donc pas. Dès lors, la société Aéroport Marseille-Provence n'est pas fondée à soutenir que cette OAP " MGN-01 Les Beugons ", en tant qu'elle inclut le secteur des hangars sans prévoir la possibilité de réaliser des constructions en lien avec l'activité aéroportuaire, s'opposerait à l'affectation effective des terrains en cause au domaine public aéronautique et serait entachée, pour ce motif, d'une erreur manifeste d'appréciation. Les auteurs du PLUi n'ont pas entaché d'une telle erreur cette OAP qui vise à encourager la diversification des activités économiques qui sont exercées sur la partie de l'emprise de l'aéroport concernée, dont une grande partie n'est pas bâtie.

S'agissant de la contradiction entre le classement en zone agricole A1 et la création d'emplacements réservés :

31. Il appartient au juge administratif de vérifier, en fonction des circonstances de l'espèce, que le fait de procéder simultanément à la création d'un emplacement réservé dans un document d'urbanisme, qui a pour seul objet de protéger un terrain d'opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation future d'un ouvrage ou aménagement présentant un intérêt général, et à un classement, notamment en zone A, n'est pas contradictoire.

32. La création des emplacements réservés n° T-039, T-050, T-053, T-054, T-055 et T-056 au bénéfice de l'Etat en vue de l'extension de l'aéroport a pour seul objet de protéger les parcelles qui en sont grevées d'opérations qui seraient susceptibles de compromettre la réalisation de cet aménagement présentant un intérêt général. Elles sont situées en zone agricole A1 dans le secteur mentionné au point 23 correspondant à l'extension de l'aéroport repérée par le PADD. Si l'objectif de cette zone est de préserver les terres agricoles en limitant strictement le droit à construire, les modalités d'extension de l'aéroport pour laquelle les emplacements réservés ont été institués n'impliquent pas nécessairement la réalisation d'ouvrages qui compromettraient l'objectif de préservation de ces terres, compte tenu de la nature des orientations mentionnées au point 29 dans lesquelles s'inscrirait cette extension, de la superficie couverte par ces emplacements et de leur localisation en pointe sud-ouest du secteur d'extension. Dans ces conditions, le classement en zone agricole A1 des parcelles cadastrées CS 3, 8 et 9 et CR 9, 14 et 19 n'est pas contradictoire avec la création sur ces mêmes parcelles de ces emplacements réservés.

33. Il résulte de tout ce qui précède que la société Aéroport Marseille-Provence n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le PLUi du territoire Marseille-Provence, ainsi que de la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

34. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que la société Aéroport Marseille-Provence demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Aéroport Marseille-Provence une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la métropole d'Aix-Marseille-Provence et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 12 mai 2022 est annulé.

Article 2 : La demande de la société Aéroport Marseille-Provence devant le tribunal administratif de Marseille et le surplus des conclusions de sa requête devant la Cour sont rejetés.

Article 3 : La société Aéroport Marseille-Provence versera à la métropole d'Aix-Marseille-Provence une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme Aéroport Marseille-Provence et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2023, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Mouret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 octobre 2023.

N°22MA01971 2