France, Cour administrative d'appel de Marseille, 2ème chambre, 30 juin 2023, 21MA01225

Vu les procédures suivantes :

Procédure contentieuse antérieure

La société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Clinique Mozart a demandé au tribunal administratif de Nice, d'une part, de condamner solidairement l'Agence régionale de santé (ARS) Provence-Alpes-Côte d'Azur et l'Etat à lui verser la somme de 1 million d'euros en raison des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité d'actes pris par l'ARS et du comportement de l'administration à son égard, d'autre part, d'ordonner une expertise afin d'évaluer ses préjudices.

Par un jugement n° 1902121 du 26 janvier 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 mars 2021 et 7 mai 2021, la SARL Clinique Mozart, représentée par Me Quadéri, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 26 janvier 2021 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de condamner solidairement l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et l'Etat à lui verser la somme de 1 million d'euros en raison des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité d'actes pris par l'ARS et du comportement de l'administration à son égard ;

3°) d'ordonner une expertise afin d'évaluer précisément ses préjudices ;

4°) de majorer le montant des indemnités des intérêts légaux à compter du 31 décembre 2018 et de la capitalisation des intérêts ;

5°) de mettre à la charge de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur la somme de 15 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal a omis de statuer sur plusieurs fautes commises par l'administration qui étaient invoquées dans sa requête ;

- le jugement du tribunal est entaché d'un défaut de motivation ;

- le tribunal s'est fondé sur des pièces qui n'ont pas été portées à sa connaissance et a méconnu le principe du contradictoire ;

- le jugement est entaché de plusieurs erreurs de fait et d'appréciation ;

- la fermeture de son site de chirurgie en décembre 2018 a pour origine une faute de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

- la responsabilité pour faute de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et de l'Etat est engagée du fait de l'illégalité fautive de plusieurs décisions ;

- elle a été privée d'une chance sérieuse de ne pas devoir fermer son site de chirurgie en décembre 2018 ;

- elle a subi une inégalité de traitement dès lors que l'ARS a continué de renouveler tacitement l'exercice d'activités de soins de chirurgie dans le département des Alpes-Maritimes ;

- les déclarations de représentants de l'ARS dans les médias caractérisent un comportement fautif à son encontre ;

- le comportement de l'ARS a porté atteinte au respect de ses biens ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'ARS et de l'Etat est engagée en raison d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ;

- elle est fondée à obtenir la réparation des préjudices subis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 mai 2021, l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur conclut au rejet de la requête de la SARL Clinique Mozart.

Elle fait valoir que :

- l'appelante n'est pas recevable à contester les décisions du 29 septembre 2017 et du 5 janvier 2018 qui présentent un caractère confirmatif, et les arrêtés du 30 janvier 2012 et du 27 décembre 2013 ainsi que les décisions du 10 juin 2016 et du 15 novembre 2016, qui sont devenus définitives ;

- les moyens invoqués par l'appelante ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée au ministre de la santé et de la prévention qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 19 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 3 février 2023.

Par lettre du 22 mai 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de l'illégalité de la décision n° INJ 09-07-2015 du 6 août 2015 prise par le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur, dès lors que l'ordonnance du 21 mars 2018, par laquelle le président de la 5ème chambre du tribunal administratif de Nice a donné acte du désistement de la SARL Clinique Mozart dirigée contre cette décision est devenue définitive.

Par un mémoire en reprise d'instance, enregistré le 31 mai 2023, la société civile professionnelle de mandataires judiciaires BTSG, agissant en sa qualité de mandataire liquidateur judiciaire de la société Clinique Mozart et représentée par Me Quadéri, a répondu à ce moyen d'ordre public et demande à la cour de prendre acte de ce qu'elle reprend à son compte les conclusions et les moyens de la requête de SARL Clinique Mozart.

Un mémoire, présenté pour la société BTSG et la société Clinique Mozart a été enregistré le 14 juin 2023, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, intervenue trois jours francs avant la date de l'audience en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative et n'a pas été communiqué en application de l'article R. 613-3 du même code.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment son premier protocole additionnel ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Danveau,

- les conclusions de M. Gautron, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Clinique Mozart est un établissement de santé privé qui exerce notamment une activité de soins de chirurgie ambulatoire soumise à autorisation, conformément aux dispositions de l'article R. 6122-25 du code de la santé publique. Le 15 décembre 2015, la société Clinique Mozart a déposé une demande de renouvellement de son autorisation d'exercer une activité de soins de chirurgie en alternative à l'hospitalisation, qui a été accordée par décision du 10 juin 2016 du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Provence-Alpes-Côte d'Azur, sous réserve de regrouper son activité de chirurgie ambulatoire sur le nouveau site de la polyclinique Santa Maria à Nice au plus tard à la date du 31 décembre 2018. La même autorisation a été délivrée à la polyclinique Santa Maria par décision du 15 novembre 2016. La polyclinique Santa Maria l'ayant informée en 2017 que le projet avait pris du retard et que l'intérêt d'un tel regroupement sur le site choisi était discuté, la SARL Clinique Mozart a sollicité le report de l'échéance fixée au 31 décembre 2018. Sa demande a été rejetée par décisions du 29 septembre 2017 et du 5 janvier 2018 prises par le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur. Son recours gracieux formé le 16 avril 2018, dirigé à l'encontre des décisions des 10 juin 2016, 29 septembre 2017 et 5 janvier 2018, a été implicitement rejeté par l'ARS, tandis que son recours hiérarchique formé contre ces mêmes décisions a été rejeté le 19 juillet 2018 par le ministre de la santé et des sports. Par deux réclamations préalables, rejetées implicitement par le ministre de la santé et des sports et par décision expresse du 18 février 2019 de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur, la SARL Clinique Mozart a demandé l'indemnisation des préjudices qu'elle estime imputables à des actes illégaux pris à son encontre et à des agissements de l'administration. Celle-ci, dont la requête est reprise par la société civile professionnelle BTSG, agissant en sa qualité de mandataire liquidateur judiciaire de cette société, relève appel du jugement n° 1902121 du 26 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à la condamnation solidaire de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et de l'Etat à lui verser la somme de 1 million d'euros et à la désignation avant-dire droit d'un expert judiciaire afin d'évaluer plus précisément ses préjudices.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Si la SARL Clinique Mozart soutient que le tribunal administratif de Nice a omis de se prononcer sur le moyen tiré de l'illégalité de l'arrêté du 30 janvier 2012 approuvant le schéma régional d'organisation sanitaire - projet régional sanitaire (SROS-PRS) 2012-2016 et en particulier sur le paragraphe 4.3.4 définissant des objectifs d'implantation de sites chirurgicaux par commune, il résulte de l'examen du jugement attaqué que le tribunal, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a visé ce moyen et s'est prononcé sur celui-ci au point 2 de ce jugement. Ainsi, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché de défaut de réponse à un moyen, entachant sa régularité, doit être écarté.

3. Le jugement attaqué souligne à son point 2 qu' " il ressort des pièces du dossier que la clinique Mozart a signé avec l'ARS un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens le 31 juillet 2012 dont l'orientation n° 1 avait pour objet de " s'engager dans une perspective de regroupement avec une structure d'hospitalisation complète de chirurgie " et conclut que le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur n'a ainsi pas commis d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait entaché d'irrégularité à défaut d'avoir statué sur la légalité de cette orientation contractuelle.

4. La requérante soutient par ailleurs que le tribunal administratif n'a pas répondu au moyen tiré de l'illégalité de la décision du 10 juin 2016 par laquelle le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur a accordé à la SARL Clinique Mozart le renouvellement de l'autorisation lui permettant de pratiquer une activité de chirurgie ambulatoire, sous réserve du regroupement de cette activité sur le nouveau site de la polyclinique Santa Maria au plus tard à la date du 31 décembre 2018. Il résulte toutefois du jugement attaqué que le tribunal, qui vise expressément cette décision au point 1 du jugement, a implicitement mais nécessairement répondu à ce moyen au point 2 en relevant notamment que le SROS-PRS 2012-2016 préconisait un regroupement des plateaux techniques à faible activité et une réduction des implantations de chirurgie de 21 à 18 en 2016, et que l'ARS s'était fondée sur des données précises et objectives portant sur le nombre d'implantations d'activités de chirurgie au niveau d'un " territoire de santé " et des besoins de la population pour imposer un regroupement de la clinique Mozart avec la polyclinique Santa Maria. Le moyen tiré de l'irrégularité du jugement attaqué doit, par suite, être écarté.

5. Il ressort de l'examen du jugement attaqué que le tribunal administratif a répondu, au point 6 de son jugement, au moyen tiré de l'inégalité de traitement de la clinique Mozart par rapport aux autres établissements de santé des Alpes-Maritimes pratiquant une activité de chirurgie. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de ce jugement pour défaut de réponse à ce moyen manque en fait et doit être écarté.

6. Il ressort des mentions du jugement attaqué que le tribunal, qui a jugé que l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur établissait " en défense qu'au cours des années 2014 et 2015, la clinique Mozart a été l'établissement exerçant une activité de chirurgie ambulatoire qui a réalisé le moins d'actes dans le département des Alpes-Maritimes. ", s'est fondé en particulier sur les écritures de l'ARS qui a expliqué, notamment à l'appui d'un tableau détaillé sur le nombre d'actes réalisés en 2014 et 2015, les raisons pour lesquelles elle a considéré que l'activité de soins de chirurgie ambulatoire de la société Clinique Mozart était faible au regard de celle des autres établissements de santé. La SARL Clinique Mozart a été mise à même de discuter des éléments ainsi présentés, ce qu'elle a d'ailleurs fait à travers ses écritures. Pour ces motifs, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement pour défaut du contradictoire doit être écarté.

7. Enfin, il résulte des termes mêmes du jugement attaqué que le tribunal, qui n'était, ainsi qu'il a été dit, pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a répondu de manière suffisante à l'ensemble des conclusions et moyens dont il était saisi. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation du jugement attaqué doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

8. Aux termes de l'article L. 1434-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au schéma régional d'organisation sanitaire - projet régional sanitaire 2012-2016 (SROS-PRS 2012-2016) : " Le projet régional de santé définit les objectifs pluriannuels des actions que mène l'agence régionale de santé dans ses domaines de compétences, ainsi que les mesures tendant à les atteindre. ". En vertu des dispositions de l'article L. 1434-2 du code, le projet régional de santé est constitué notamment d'un schéma régional d'organisation de soins,

dénommé schéma régional de santé (SRS) depuis le 28 janvier 2016. L'article L. 1434-7 du même code, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016, prévoit que " Le schéma régional d'organisation des soins a pour objet de prévoir et de susciter les évolutions nécessaires de l'offre de soins afin de répondre aux besoins de santé de la population et aux exigences d'efficacité et d'accessibilité géographique. (...) ". Aux termes de l'article L. 1434-16 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " L'agence régionale de santé définit les territoires de santé pertinents pour les activités de santé publique, de soins et d'équipement des établissements de santé, de prise en charge et d'accompagnement médico-social ainsi que pour l'accès aux soins de premier recours. Les territoires de santé peuvent être infrarégionaux, régionaux ou interrégionaux. (...) ". Aux termes de l'article L. 1434-9 de ce code, applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " Le schéma régional d'organisation des soins fixe, en fonction des besoins de la population, par territoire de santé :1° Les objectifs de l'offre de soins par activités de soins et équipements matériels lourds, dont les modalités de quantification sont fixées par décret ; 2° Les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ; 3° Les transformations et regroupements d'établissements de santé, ainsi que les coopérations entre ces établissements ; (...) Les autorisations accordées par le directeur général de l'agence régionale de santé en vertu des 2° et 3° doivent être compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins. (...) ".

9. Aux termes de l'article D. 6121-6 du même code, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " Les objectifs quantifiés de l'offre de soins qui sont précisés par le schéma d'organisation des soins portent sur les activités de soins et les équipements matériels lourds faisant l'objet du schéma d'organisation des soins mentionnés à l'article L. 1434-9. ". Aux termes de l'article D. 6121-7 de ce code, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " Les objectifs quantifiés de l'offre de soins mentionnés à l'article D. 6121-6 sont exprimés pour les activités de soins : 1° Par territoire de santé : -nombre d'implantations assurant une activité de soins déterminée, définie à l'article R. 6122-25 ; (...) ".

10. Aux termes de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. (...) ". L'article R. 6122-25 du même code dispose que : " Sont soumises à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 les activités de soins, y compris lorsqu'elles sont exercées sous la forme d'alternatives à l'hospitalisation, énumérées ci-après : / (...) 2° chirurgie (...) ". Aux termes de l'article R. 6122-34 de ce code, dans sa rédaction applicable au SROS-PRS 2012-2016 : " Une décision de refus d'autorisation ou, lorsqu'il est fait application des dispositions du quatrième alinéa de l'article L. 6122-10, de refus de renouvellement d'autorisation ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : / (...) 2° Lorsque les besoins de santé définis par le schéma d'organisation des soins sont satisfaits ; / 3° Lorsque le projet n'est pas compatible avec les objectifs du schéma d'organisation des soins ; : 4° Lorsque le projet n'est pas conforme aux conditions d'implantation des activités de soins (...) ".

11. Les objectifs du SROS-PRS Provence-Alpes-Côte d'Azur établi sur la période 2012-2016, dans sa version modifiée par arrêté du directeur général de l'ARS du 27 décembre 2013, prévoient notamment que " lorsqu'il est géographiquement possible, pour des raisons de sécurité des patients mais également pour faire face aux problématiques de démographie des professionnels de santé, le regroupement de plateaux techniques à faible activité est préconisé ". Il ne saurait être déduit de cette préconisation, qui vise à définir des objectifs cohérents sur l'offre de soins proposée, que le schéma régional aurait imposé une prescription non prévue par les textes. Il était en ce sens spécifié, pour le département des Alpes-Maritimes, une suppression de trois sites sur ce territoire de santé, faisant ainsi passer le nombre d'implantations d'activités de soins de chirurgie de 21 à 18 unités en 2016. La circonstance, à la supposer même avérée, que ce schéma régional mentionnerait inexactement, au paragraphe 4.3.1 " Rappels de l'existant et du contexte " l'implantation, prévue par le SROS 2006-2011, de 23 sites chirurgicaux, au lieu de 24, et un recensement, au 30 juin 2011, de 21 sites au lieu de 22 est sans incidence sur sa légalité et ne saurait établir que le projet de regroupement en cause, même non concrétisé, n'était pas justifié, compte tenu par ailleurs des éléments exposés aux points suivants. De même, si le schéma régional de santé 2018-2023 mentionne, au titre de l'année 2018, un total de 19 implantations de sites chirurgicaux sur le territoire des Alpes-Maritimes alors que l'objectif quantifié était de 18 selon le précédent SROS au titre de l'année 2016, cette différence dans la réduction envisagée du nombre de structures est également sans incidence et ne révèle aucune erreur d'appréciation dans la décision de regroupement en cause. La circonstance, qu'en application de l'article L. 6122-10 du code de la santé publique, certains établissements du département des Alpes-Maritimes aient vu leur autorisation d'exercer une activité de soins de chirurgie renouvelée tacitement en 2014 et 2015 alors que la clinique Mozart a, comme la clinique Le Méridien au demeurant, été destinataire d'une injonction de déposer un dossier de renouvellement dans les conditions fixées à l'article L. 6122-9, ne révèle ni illégalité, ni comportement fautif. Par ailleurs, en faisant référence à des " centres exclusifs de chirurgie ambulatoire " et en indiquant notamment que le maintien d'activités ambulatoires ne sera pas encouragé lorsque le volume de ces activités est insuffisant pour conserver une organisation d'hospitalisation complète, le SROS-PRS 2012-2016 se borne à définir des objectifs qui demeurent en tout état de cause dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 1434-7.

12. Si la SARL Clinique Mozart soutient que la responsabilité pour faute de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur est engagée du fait de l'illégalité du paragraphe 4.3.4 du SROS-PRS 2012-2016 dont l'annulation a été prononcée par un jugement n° 1202128 et 1207759 du tribunal administratif de Marseille du 8 juillet 2013, il résulte de l'instruction que la décision du 10 juin 2016 par laquelle le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a accordé le renouvellement de son autorisation de pratiquer une activité de chirurgie ambulatoire, sous réserve d'un regroupement de cette activité sur le nouveau site de la polyclinique Santa Maria au plus tard à la date du 31 décembre 2018, est fondée sur les dispositions du SROS-PRS dans sa version modifiée par arrêté du 27 décembre 2013 qui a tenu compte de l'annulation prononcée et a défini des objectifs quantifiés de l'offre de soins par territoires de santé et non par communes, conformément à l'article D. 6121-7 précité.

13. Conformément à ce schéma régional, le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM), conclu le 31 juillet 2012 entre l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et la SARL Clinique Mozart, définit les orientations stratégiques de la clinique dont l'activité de soins est soumise à l'autorisation prévue à l'article L. 6122-1 du code de la santé publique. L'orientation n° 1 prévoit à cet effet la nécessité de " s'engager dans une perspective de regroupement avec une structure d'hospitalisation complète de chirurgie ". Contrairement à ce que soutient l'appelante qui a signé le CPOM, aucun élément ne permet d'établir que cette orientation stratégique ainsi fixée contractuellement, et dont la rédaction reprend la proposition faite par la clinique dans un courrier du 31 juillet 2012, lui aurait été imposée sans son consentement et serait, de ce fait, inopposable alors qu'en tout état de cause, la clinique s'est par la suite engagée, comme la Polyclinique Santa Maria, à mettre en œuvre le projet de regroupement reposant en tout état de cause sur les objectifs opérationnels du SROS-PRS 2012-2016. Est enfin sans incidence la circonstance, à la supposer même avérée, qu'une telle orientation ne figurerait pas dans les CPOM conclus par l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur avec les autres établissements de santé du département des Alpes-Maritimes, l'ARS faisant au demeurant valoir que la clinique " Le Méridien ", située à Cannes, s'était également engagée à regrouper son activité de chirurgie ambulatoire et à cesser concomitamment cette activité sur son propre site.

14. Il ressort ainsi de la décision du 10 juin 2016 que le regroupement d'activité avec un autre établissement apparaît, ainsi qu'il a été dit, conforme à l'engagement figurant au CPOM signé par la SARL Clinique Mozart, qui repose sur la circonstance que l'offre de soins sur le territoire de l'agglomération niçoise est largement suffisante, et sur les orientations du volet chirurgie du SROS qui prévoient une réduction des implantations de chirurgie dans les Alpes-Maritimes en préconisant une adaptation structurelle de l'offre chirurgicale par regroupement de plateaux techniques de faible activité. L'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur s'appuie par ailleurs sur le rapport publié conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales en juillet 2014. Celui-ci fait état de la difficulté pour les établissements ayant une faible activité de chirurgie ambulatoire à développer des organisations de qualité et efficientes dans cette activité, et recommande le regroupement des activités de chirurgie à faible volume.

15. Il résulte en outre de l'instruction, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si l'activité chirurgicale de la SARL Clinique Mozart était la plus faible de tous les établissements présents sur le territoire de santé des Alpes-Maritimes, que celle-ci demeurait en tout état de cause particulièrement modeste, au vu notamment des 1 305 actes pratiqués en 2015, hors chirurgie esthétique, soit 0,98 % des 132 878 séjours de chirurgie du territoire, et des 1 080 et 1 213 actes réalisés respectivement en 2016 et 2017. Est à cet égard sans incidence la circonstance qu'aucun texte règlementaire ne définisse un seuil d'activité en matière d'activités de soins de chirurgie. Si la SARL Clinique Mozart se prévaut au contraire d'un accroissement de son activité, avec 1 815 actes de chirurgie ambulatoire pratiqués en 2016, 2 095 actes en 2017 et une augmentation des interventions pratiquées entre les mois de mai 2017 et mai 2018, les documents sur lesquels elle se fonde, tels que son bilan comptable au 31 décembre 2017, son recours gracieux du 9 août 2018 et le tableau d'activité établi par elle et produit pour la première fois en appel ne permettent pas de l'établir.

16. Il n'apparaît pas davantage établi que le délai de regroupement avec la polyclinique Santa Maria, fixé au plus tard au 31 décembre 2018, dont le respect conditionnait la poursuite de l'exercice de l'activité de chirurgie ambulatoire sous la forme d'un regroupement et qui ressort de la décision du directeur général de l'ARS PACA du 10 juin 2016 prise plus de deux ans auparavant, était insuffisant compte tenu notamment des délais de réalisation des travaux. Une telle perspective de regroupement était au demeurant prévisible depuis la conclusion du CPOM en juillet 2012. S'il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 1er août 2018 adressé à la SARL Clinique Mozart, que la polyclinique Santa Maria l'a informée du retard du projet de regroupement de sorte que l'échéance fixée au 31 décembre 2018 ne pouvait être tenue, une telle circonstance n'est pas de nature à entacher d'illégalité la décision du 10 juin 2016 ni celle refusant implicitement de l'abroger partiellement. La SARL Clinique Mozart ne saurait, de surcroît, sérieusement prétendre que cette condition du regroupement imposée par la décision du 10 juin 2016 serait illégale au motif que l'autorisation de regroupement accordée à la Polyclinique Santa Maria en novembre 2016 lui est postérieure.

17. Dans ces conditions, l'exercice de l'activité de chirurgie ambulatoire sur le propre site de la clinique Mozart, qui dérogeait aux objectifs du SROS-PRS et du CPOM, a pu à bon droit n'être renouvelé que pour une durée limitée, fixée conformément à l'article L. 6122-8 du code de la santé publique. Ce délai a pu ainsi expirer régulièrement le 31 décembre 2018, quelle que soit l'avancée, à cette date, du projet de regroupement avec la polyclinique Santa Maria. La circonstance que la clinique Mozart a obtenu, le 5 septembre 2018, la " certification A " attestant la qualité et la sécurité des soins dispensés est à cet égard sans incidence. Enfin, la société requérante ne peut utilement se prévaloir, à l'encontre de la décision du 10 juin 2016, des dispositions de l'article D. 6122-38 du code de la santé publique, pour soutenir qu'il appartenait au directeur général de l'ARS de saisir la Polyclinique Santa Maria pour qu'elle dépose un nouveau dossier de demande d'autorisation de regroupement, afin qu'une nouvelle autorisation soit prise pour relancer le projet. Dès lors, comme l'ont à bon droit considéré les premiers juges sans entacher leur appréciation d'erreurs de fait, le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur n'a, en accordant le renouvellement de l'autorisation d'exercer l'activité de chirurgie ambulatoire sous réserve d'un regroupement de cette activité avec la polyclinique Santa Maria au plus tard le 31 décembre 2018, commis aucune erreur d'appréciation.

18. La SARL Clinique Mozart se prévaut de l'illégalité des paragraphes 3.4.9 et 4.2.2 du schéma régional de santé 2018-2023 approuvé par arrêté du directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur du 24 septembre 2018. Toutefois, aucune des décisions dont la légalité est contestée par la requérante, et notamment la décision du 10 juin 2016 qui applique le précédent SROS-PRS 2012-2016, n'a pour fondement ce nouveau schéma régional. De surcroît et en tout état de cause, le paragraphe 3.4.9 du schéma régional, qui fait état d'éléments de contexte sur la progression des actes de chirurgie et fixe notamment un objectif en vue d'"organiser la gradation des plateaux de chirurgie " et d' " opérer les chirurgies de proximité en proximité ", est dépourvu de caractère normatif et ne saurait être regardé comme fixant des conditions d'implantation aux établissements de chirurgie. Par ailleurs, si le paragraphe 4.2.2 détermine des objectifs d'évolution de l'offre de santé, il précise notamment, comme le SROS-PRS 2012-2016 et s'agissant des actes de chirurgie que " Lorsqu'il est géographiquement possible, pour des raisons de sécurité des patients mais également pour faire face aux problématiques de démographie des professionnels de santé, le regroupement de plateaux techniques à faible activité est préconisé. ". Il prévoit à cet effet la suppression d'un site d'activité de chirurgie ambulatoire à faible activité, " sur un territoire disposant d'une offre très importante, permettant néanmoins de répondre aux besoins de la population ". La décision prise par le directeur général de l'ARS d'accorder à la SARL Clinique Mozart, pendant une durée limitée, le renouvellement de l'autorisation d'exercer sur son propre site l'activité de chirurgie ambulatoire n'a pas été prise sur le fondement de ce schéma régional de santé 2018-2023 et n'est, de même que le refus implicite de l'abroger partiellement, en tout état de cause pas contraire à ces objectifs. Par suite, la SARL Clinique Mozart ne saurait se prévaloir à l'appui de sa requête de l'illégalité fautive des paragraphes 3.4.9 et 4.2.2 du schéma régional de santé 2018-2023.

19. Pour les mêmes motifs que ceux évoqués aux points précédents, les moyens tirés de l'illégalité fautive, d'une part, de l'illégalité de la décision n° INJ 09-07-2015 du 6 août 2015 du directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur, enjoignant à la SARL Clinique Mozart de déposer un dossier en vue d'obtenir le renouvellement de son autorisation d'activité de chirurgie en alternative à l'hospitalisation, d'autre part, de la décision du 6 février 2016 par laquelle le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur a refusé, en ce qui concerne l'orientation stratégique n° 1, la révision du CPOM conclu le 31 juillet 2012, enfin, des décisions du 29 septembre 2017 et du 5 janvier 2018 par lesquelles le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur a refusé de reporter l'échéance fixée au 31 décembre 2018 et confirmé les termes des décisions du 10 juin 2016 et du 15 novembre 2016 doivent être écartés comme infondés. Il en va de même, pour les mêmes raisons, du moyen tiré de l'illégalité fautive de la décision implicite de rejet du directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur née du silence gardé par ce dernier sur le recours gracieux de la SARL Clinique Mozart du 16 avril 2018.

20. Il résulte de l'instruction que le ministre de la santé et des sports a, par sa décision du 19 juillet 2018, rejeté le recours hiérarchique de la SARL Clinique Mozart formé contre les décisions, mentionnées au point 1, du directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur du 10 juin 2016, du 29 septembre 2017 et du 5 janvier 2018 au seul motif que la demande était tardive. Si, à défaut d'éléments justifiant la date de notification de la décision du 10 juin 2016 et de mention des voies et délais de recours dans les décisions du 29 septembre 2017 et du 5 janvier 2018, le ministre de la santé et des sports n'était pas fondé à opposer cette tardiveté, cette illégalité est en tout état de cause sans lien avec les préjudices invoqués et ne saurait engager la responsabilité pour faute de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et de l'Etat.

21. Il ne résulte pas de l'instruction que les déclarations faites par certains représentants de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur dans la presse, concernant l'activité de la clinique Mozart et le projet de regroupement de celle-ci avec la polyclinique Santa Maria, caractériseraient l'existence d'une faute de nature à engager la responsabilité solidaire de l'ARS et de l'Etat.

22. Enfin, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes ".

23. Il résulte de l'ensemble des éléments exposés aux points précédents que les agissements de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et de l'Etat n'ont pas eu pour effet de porter atteinte au droit de propriété de la SARL Clinique Mozart, qui ne dispose au demeurant pas d'un droit acquis au renouvellement d'une autorisation d'activité de soins. Par conséquent, la SARL Clinique Mozart n'est pas fondée à rechercher la responsabilité pour faute de l'ARS et de l'Etat au titre d'une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

24. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la SARL Clinique Mozart ne démontre pas l'illégalité fautive des décisions contestées ni un comportement fautif de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur et de l'Etat qui seraient de nature à lui ouvrir droit à réparation des préjudices qu'elle invoque.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

25. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

26. Il résulte de ce qui a été exposé aux points précédents que la décision, prise le 10 juin 2016, par le directeur général de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur de renouveler l'autorisation de la clinique Mozart à exercer une activité de chirurgie ambulatoire sous réserve d'un regroupement de l'activité sur le nouveau site de la polyclinique Santa Maria avant le 31 décembre 2018, repose sur les objectifs du SROS-PRS Provence-Alpes-Côte d'Azur 2012-2016, lesquels prévoient, pour assurer l'efficience et la qualité des soins dispensés, une réduction des implantations de chirurgie sur le territoire de santé des Alpes-Maritimes en préconisant une adaptation structurelle de l'offre chirurgicale par regroupement des plateaux techniques de faible activité. Il est constant par ailleurs que le CPOM, signé par la SARL Clinique Mozart, prévoyait dès 2012 la nécessité de s'engager dans une telle perspective de regroupement. La SARL Clinique Mozart soutient en particulier que son activité de chirurgie ambulatoire a pris fin le 21 décembre 2018, qu'elle a perdu une partie importante de son chiffre d'affaires et licencié du personnel et que l'impossibilité de réaliser le regroupement envisagé ne lui est pas imputable. Cependant, l'appelante ne disposait d'aucun droit acquis au renouvellement d'une autorisation sanitaire. En l'espèce, elle ne pouvait ignorer que l'exercice de cette activité sur son propre site devait cesser au plus tard le 31 décembre 2018, une telle cessation n'étant ni brutale, ni même imprévisible pour elle. Elle devait normalement envisager l'éventualité où le projet de regroupement ne pourrait se réaliser, pour un motif légitime, dans les conditions et les délais initialement prévus. A cet égard, il est constant que le transfert de la polyclinique Santa Maria sur le nouveau site de regroupement était conditionné à la réalisation d'un centre pédiatrique, prévue par le SROS, dont la SARL Clinique Mozart avait connaissance, et qui a été remise en cause par la polyclinique. Ainsi, la SARL Clinique Mozart ne saurait, dès lors, invoquer un préjudice grave et spécial, susceptible de lui ouvrir droit à indemnisation sur le fondement invoqué. Enfin et au surplus, la requérante n'établit pas la réalité des préjudices allégués, en l'absence de justificatifs probants, et n'explique notamment pas les résultats de ses exercices, positifs entre 2015 et 2017 et en 2019, mais négatif en 2018 à hauteur de 770 829 euros, alors qu'elle a exercé une activité de chirurgie ambulatoire jusqu'à la fin de cette année. Dans ces conditions, la responsabilité sans faute de l'Etat et de l'ARS Provence-Alpes-Côte d'Azur ne saurait être engagée au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

27. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense ni d'ordonner l'expertise sollicitée, que la SARL Clinique Mozart n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Clinique Mozart et reprise par la société BTSG, agissant en sa qualité de mandataire liquidateur judiciaire de la SARL Clinique Mozart, est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société BTSG, agissant en sa qualité de mandataire liquidateur judiciaire de la SARL Clinique Mozart, à l'agence régionale de santé Provence-Alpes-Côte d'Azur et au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, où siégeaient :

- Mme Fedi, présidente de chambre,

- M. Mahmouti, premier conseiller,

- M. Danveau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 juin 2023.

No 21MA01225

| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 2ème chambre, 30 juin 2023, 21MA01225

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision