Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d'une part, d'annuler la décision du 11 octobre 2018 par laquelle le président de l'Institut de recherche pour le développement l'a admise sur sa demande à faire valoir ses droits à la retraite et l'a radiée des cadres de l'administration, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux du 1er décembre 2018, d'autre part, d'enjoindre à l'Institut de recherche pour le développement de procéder à sa réintégration et de lui délivrer une attestation lui permettant de faire valoir ses droits à l'allocation chômage, et, enfin, de condamner l'Institut de recherche pour le développement à lui verser des dommages et intérêts au titre des préjudices subis.
Par un jugement n° 1902081 du 21 octobre 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de Mme A....
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er juin 2022 et le 3 mars 2023,
Mme A..., représentée par Me Puigrenier, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement n° 1902081 du 21 octobre 2021 du tribunal administratif de Marseille ;
2°) d'annuler la décision du 11 octobre 2018 du président directeur général de l'Institut de recherche pour le développement, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
3°) d'enjoindre à l'Institut de recherche pour le développement de reconstituer administrativement et juridiquement sa carrière depuis le 10 mars 2018, et de lui verser les traitements non perçus depuis cette date assortis des intérêts et de leur capitalisation, outre sa réintégration effective au sein de l'Institut à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, le tout dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, où, à défaut, de réexaminer sa situation dans les mêmes conditions ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros à verser à son conseil au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, lequel s'engage en vertu de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et sous réserve du recouvrement des sommes, à renoncer à percevoir la part contributive de l'Etat.
Elle soutient que :
- le jugement du tribunal administratif de Marseille est irrégulier dès lors que les premiers juges ont méconnu l'obligation de rouvrir l'instruction et violé les dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative ; le tribunal n'a pas soumis au contradictoire une pièce médicale essentielle qu'elle lui a transmis le 29 septembre 2021 alors même que l'instruction n'était pas close ; l'instruction, qui a été clôturée le 4 octobre 2021 soit trois jours francs avant l'audience, aurait dû être rouverte ; il en résulte que la décision rendue élude une circonstance de fait dont elle ne pouvait faire état plus avant, que les premiers juges ont ignoré, fondant ainsi leur décision sur des faits matériellement inexacts ;
- le jugement est également irrégulier en raison d'une violation de la procédure de substitution de motifs, dès lors qu'à aucun moment, les premiers juges ne l'ont informée que leur jugement était susceptible de se fonder sur un tel mécanisme, et qu'en outre, en substituant une mise à la retraite d'office pour invalidité à une prétendue demande de mise en retraite qu'elle n'a jamais sollicitée, bien au contraire, elle a, à l'évidence, été privée d'une garantie que la procédure de mise en retraite pour invalidité lui offrait pourtant, à savoir la possibilité de bénéficier d'un reclassement ; en outre, le tribunal a commis une confusion entre procédure de substitution de motifs et substitution de base légale ;
- elle entend se prévaloir de ses écritures de première instance, et soulève en outre le moyen tiré de que la décision de l'Institut de recherche pour le développement est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; contrairement à ce que la décision attaquée indique, elle n'a jamais demandé à être mise en retraite ; de plus, l'inaptitude définitive retenue par l'Institut de recherche pour le développement est fallacieuse dès lors qu'elle repose sur une expertise dont les conclusions sont contestées par de nombreuses pièces médicales et entachées de nombreuses erreurs et imprécisions ; ainsi, les certificats médicaux produits confirment qu'à la date de la décision attaquée, elle établissait être apte à reprendre ses fonctions ; en outre, elle n'a pas été en mesure de consulter son dossier médical avant la décision en litige, ce qui l'a privée d'une garantie ; la décision est entachée d'un défaut d'examen de sa situation.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 février et 8 mars 2023, l'Institut de recherche pour le développement, représenté par Me Journault, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés.
Par décision du 24 mars 2022, Mme A... a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale.
Un courrier du 8 mars 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et leur a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourrait être close, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2 du même code.
Par une ordonnance du 24 mars 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat, en application du dernier alinéa de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.
Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tenant à l'irrecevabilité du moyen de légalité externe soulevé par la requérante, tiré de ce qu'elle n'a pas été en mesure de consulter son dossier médical avant la décision en litige, dès lors que ce moyen, qui n'est pas d'ordre public, est fondé sur une cause juridique distincte de celle invoquée dans sa demande de première instance, qui se bornait à contester la légalité interne de la décision en litige.
Par un mémoire du 8 juin 2023, Mme A... a fait connaitre ses observations en réponse au moyen d'ordre public.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Martin,
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,
- les observations de Me Puigrenier, représentant Mme A...,
- et les observations de Me Journault, représentant l'Institut de recherche pour le développement.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... a été recrutée par contrat conclu le 15 juillet 2002 avec l'Institut de recherche pour le développement, établissement public d'Etat à caractère scientifique et technologique, et intégrée dans le corps des assistants ingénieurs le 1er janvier 2004. Elle a été placée en position de congé longue maladie, d'abord pour la période du 23 mai 2012 au 22 février 2013, puis, après une reprise d'activité en temps partiel thérapeutique, pour la période du 10 mars 2015 au 9 mars 2018. Par décision du 11 octobre 2018, le président directeur général de l'Institut de recherche pour le développement a admis Mme A... à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité à compter du 10 mars 2018. Mme A... relève appel du jugement du 21 octobre 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux ainsi que sa demande tendant à la condamnation de l'Institut de recherche pour le développement à l'indemniser de ses préjudices.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, l'article L. 5 du code de justice administrative dispose que : " L'instruction des affaires est contradictoire. (...) ". Aux termes du troisième alinéa de l'article R. 611-1 du même code : " Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. ".
3. Devant les juridictions administratives et dans l'intérêt d'une bonne justice, le juge a toujours la faculté de rouvrir l'instruction, qu'il dirige, lorsqu'il est saisi d'une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S'il décide d'en tenir compte, il rouvre l'instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu'il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui est susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire, le juge doit en tenir compte, à peine d'irrégularité de sa décision.
4. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier de première instance ni n'est d'ailleurs allégué par Mme A... qu'après la clôture de l'instruction, intervenue trois jours francs avant l'audience qui s'est tenue le 7 octobre 2021 devant le tribunal administratif de Marseille, elle aurait transmis au tribunal une production qui aurait été de nature à justifier que l'instruction soit rouverte. Par suite, elle ne peut utilement soutenir que le tribunal a méconnu son obligation de rouvrir l'instruction.
5. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 2, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire ou une pièce contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.
6. Il ressort des pièces du dossier de première instance que Mme A... a transmis au tribunal un mémoire le 29 septembre 2021, avant la clôture de l'instruction, et que ce mémoire, qui n'a pas été communiqué au défendeur, a été visé sans être analysé par les premiers juges. Si l'appelante soutient qu'était annexé à ce mémoire un rapport d'expertise médicale, établi le 18 septembre 2021 par un médecin psychiatre, selon lequel son état de santé permet la reprise d'une activité professionnelle, infirmant ainsi les conclusions expertales du
16 février 2018 sur le fondement desquelles la décision de mise à la retraite a été prise, de sorte que le tribunal aurait dû le soumettre au contradictoire et prendre en compte cet élément déterminant, il ne ressort toutefois pas du dossier de première instance que le rapport d'expertise dont il s'agit aurait été annexé au mémoire produit le 29 septembre 2021, lequel n'en fait d'ailleurs pas mention. Au demeurant, cette pièce n'est pas davantage répertoriée dans le bordereau de pièces accompagnant ce mémoire. Il ne ressort par ailleurs pas desdites pièces qu'elles auraient contenu des éléments nouveaux dont l'absence de communication aurait pu préjudicier aux parties.
7. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait intervenu en méconnaissance de l'article R. 611-1 du code de justice administrative doit, dans ses deux branches, être écartés.
8. En second lieu, il ressort du jugement attaqué, plus précisément de son point 5, que le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait, erreur résultant de ce qu'elle mentionne, à tort, que la mise à la retraite de Mme A... est prononcée sur sa demande, a été écarté au motif que cette erreur, purement matérielle et reconnue par l'administration, était sans incidence sur la légalité de la décision de l'Institut de recherche pour le développement. Par conséquent, en dépit de sa formulation, le jugement attaqué n'a pas entendu faire droit à une substitution de motifs, ni à une substitution de base légale. En outre et en tout état de cause, à supposer même que tel soit le cas, il ressort des écritures de première instance que l'Institut de recherche pour le développement a fait valoir, à titre subsidiaire dans l'hypothèse où cette erreur matérielle devait être considérée comme le motif de la décision, que celle-ci était légalement justifiée par un autre motif, à savoir l'invalidité de la requérante associée à l'épuisement de ses droits à congés longue maladie. Par la seule communication de ce mémoire, à laquelle il a été procédé le 19 janvier 2021, Mme A... a été mise à même de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée. Dès lors, elle n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait irrégulier, faute pour elle d'avoir été rendue destinataire d'un courrier l'informant de la substitution de motifs sollicitée par le défendeur et l'invitant à présenter ses observations. Enfin, elle n'a pas davantage été privée d'une garantie procédurale liée au motif qui aurait été substitué, dès lors que la circonstance que sa mise à la retraite a été prononcée non sur sa demande, mais d'office, n'a aucune incidence sur le bénéfice d'un droit à reclassement, la mise à la retraite ainsi prononcée en raison de son invalidité totale et définitive faisant nécessairement obstacle, en toute hypothèse, à ce que l'administration soit soumise à une obligation d'adaptation de poste ou de reclassement. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la substitution de motifs qu'aurait opérée le tribunal ne peut être accueilli.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
9. En premier lieu, Mme A... soutient, pour la première fois en appel, que la décision du 11 octobre 2018 portant mise à la retraite serait entachée d'un vice de procédure tenant à ce qu'elle n'a pas été en mesure de consulter son dossier médical. Ce moyen ressortit à la légalité externe de la décision attaquée et n'est pas d'ordre public. Il est par ailleurs constant que les seuls moyens soumis au tribunal administratif par la requérante étaient relatifs à la légalité interne de la décision attaquée. Par conséquent, le moyen précité, qui relève d'une cause juridique distincte de ceux soulevés en première instance, ne peut être invoqué pour la première fois en appel et doit être écarté comme irrecevable.
10. En deuxième lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de ce que la décision en litige repose sur une erreur de fait par adoption des motifs pertinents et suffisamment circonstanciés retenus par les premiers juges au point 5 de leur jugement.
11. En troisième lieu, aux termes de l'article 41 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires, dans sa version applicable au litige : " Le bénéficiaire d'un congé de longue maladie ou de longue durée ne peut reprendre ses fonctions à l'expiration ou au cours dudit congé que s'il est reconnu apte, après examen par un spécialiste agréé et avis favorable du comité médical compétent. (...) ". Selon le dernier alinéa de l'article 42 de ce même décret : " S'il est présumé définitivement inapte, son cas est soumis à la commission de réforme qui se prononce, à l'expiration de la période de congé rémunéré, sur l'application de l'article 47 ci-dessous. ". Enfin, l'article 47 du même décret dispose que : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi, en application du décret n° 84-1051 du 30 novembre 1984 pris en application de l'article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat en vue de faciliter le reclassement des fonctionnaires de l'Etat reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme. (...) ".
12. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté contesté prononçant la mise à la retraite d'office de Mme A... a été pris en considération, d'une part, de l'avis du comité médical qui, dans sa séance du 7 juin 2018, a estimé l'intéressée inapte de façon absolue et définitive à tout emploi dans la fonction publique, et, d'autre part, de celui émis par la commission de réforme le 2 juillet 2018, qui a proposé la mise à la retraite de l'agent en raison d'une incapacité permanente ainsi que l'octroi d'une pension d'invalidité avec un taux d'incapacité fixé à 40 %. Pour émettre de tels avis, ces instances se sont appuyées sur le rapport établi le 16 février 2018 par le médecin psychiatre agréé mandaté par l'administration, selon lequel l'intéressée présente une personnalité troublée et marquée par la sensitivité, une psychorigidité, et des difficultés relationnelles répétitives avec tendance interprétatives et une sensation d'hostilité de l'ambiance étendue aux personnes qui travaillent avec elle. L'expert relève également des perturbations des relations interpersonnelles avec des difficultés de compréhension des états mentaux des autres, une représentation d'autrui peu intégrée, des difficultés de coopération et une altération de la capacité à développer des comportements pro-sociaux et, finalement, des difficultés importantes d'adaptation avec isolement social. Il en conclut une aggravation significative de la pathologie depuis le précédent examen réalisé le 3 février 2017, avec l'existence d'un trouble psychopathologique avéré, de gravité confirmée, entrant dans le cadre de la décompensation d'une personnalité pathologique avec trouble affectif chronicisé. Selon l'expert, cet état clinique révèle une inaptitude définitive et absolue à tout emploi.
13. Toutefois, Mme A... produit, d'une part, un rapport d'expertise établi le 29 mai 2018 à la demande de l'administration, et ce, afin de compléter un questionnaire médical d'admission à la retraite pour invalidité et préciser si d'autres infirmités sont présentées par l'intéressée, qui conclut expressément à l'existence d'une aptitude à l'exercice des fonctions, et, d'autre part, le compte rendu d'un dernier examen psychiatrique établi à la suite d'une visite réalisée le 18 septembre 2021, selon lequel son état psychologique permet la reprise d'une activité professionnelle, en dépit de sa pathologie dépressive.
14. Dans ces conditions, en l'état des conclusions contradictoires des différents médecins et experts qui se sont prononcés sur la situation de Mme A..., dont les plus récentes, établies postérieurement à la décision attaquée, peuvent être prises en compte, contrairement à ce que fait valoir le défendeur, dès lors qu'en concluant expressément à l'existence d'une aptitude à l'exercice des fonctions, elles révèlent nécessairement qu'à la date de la décision attaquée, l'intéressée ne pouvait être regardée comme définitivement inapte à un tel exercice, la Cour n'est pas, en l'état du dossier, en mesure de former sa conviction sur la question de l'inaptitude de l'intéressée à occuper toutes fonctions au sein de l'Institut de recherche pour le développement à la date de sa mise à la retraite. Il y a lieu en conséquence d'ordonner, avant dire droit, une expertise afin de déterminer si l'altération de l'état de santé de Mme A... la rendait définitivement inapte à l'exercice de ses fonctions à cette date, et de réserver, jusqu'en fin d'instance, les droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt.
D É C I D E :
Article 1er : Il sera, avant de statuer sur la requête de Mme A..., procédé à une expertise confiée à un expert spécialisé en psychiatrie, en présence de Mme A... et de l'Institut de recherche pour le développement.
Article 2 : L'expert sera désigné par la présidente de la Cour. Il accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative.
Il se fera communiquer tous documents relatifs à l'état de santé de Mme A.... Il pourra entendre tout médecin ayant donné des soins à Mme A....
Article 3 : L'expert aura pour mission de se faire communiquer l'entier dossier médical de
Mme A..., de procéder à la description de l'état de santé de Mme A..., de décrire son état de santé actuel et son état de santé antérieur, et de déterminer si, le 10 mars 2018, l'intéressée était totalement et définitivement inapte à l'exercice de ses fonctions.
Article 4 : Le rapport d'expertise sera déposé au greffe en deux exemplaires et des copies en seront adressées aux parties par l'expert dans les conditions prévues par l'article R. 621-9 du code de justice administrative, dans un délai de quatre mois suivant sa désignation.
Article 5 : Tous droits et moyens des parties, sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent arrêt, sont réservés jusqu'en fin d'instance.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à l'Institut de recherche pour le développement.
Délibéré après l'audience du 13 juin 2023, où siégeaient :
- M. Marcovici, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Martin, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 juin 2023.
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N° 22MA01561
