| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre, 22 juin 2023, 21MA00836

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la décision implicite résultant du silence gardé par le maire de la commune de Vence sur sa demande du 28 novembre 2017 tendant à ce que le maire constate des infractions au code de l'urbanisme sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

Par un jugement n° 1801296 du 23 décembre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa requête.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires des 11 février 2021, 26 et 27 octobre 2021, 17 mars 2023 et 24 avril 2023, M. B..., représenté par Me Gimalac, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement précité ;

2°) d'annuler la décision implicite résultant du silence gardé par le maire de la commune de Vence sur sa demande du 28 novembre 2017 tendant à ce que le maire constate des infractions au code de l'urbanisme sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme ;

3°) d'enjoindre au préfet et au maire de la commune de Vence de faire constater les infractions commises par les consorts C... en entreprenant sans autorisation d'urbanisme, sur leur parcelle, l'extension d'une terrasse existante, la pose d'un abri de jardin ainsi que la construction d'un mur ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison de la décision de refus du maire de la commune de Vence ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Vence une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le courrier du 27 novembre 2017 contient une demande explicite de verbalisation contrairement à ce que les premiers juges ont estimé ;

- le maire était en tout état de cause tenu à procéder à cette verbalisation, qui est en compétence liée ;

- le refus du maire de la commune de procéder à la verbalisation des infractions commises par les consorts C... est illégal dès lors que ces derniers, en mai 2015, ont entrepris, sans autorisation d'urbanisme, la construction d'un mur d'environ 18 mètres de long et d'une hauteur largement supérieure à 2,5 mètres, en méconnaissance des dispositions de l'article A.10 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, ainsi qu'un abri de jardin ;

- la fiche de visite de la mairie de Vence est inopposable ;

- la mairie a reconnu l'infraction s'agissant de l'abri de jardin ;

- le maire a commis une faute grave.

- le maire de la commune de Vence a commis une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat en refusant de verbaliser ces travaux irréguliers ;

- ses conclusions indemnitaires de première instance étaient recevables car la réclamation préalable adressée à la commune de Vence le 15 janvier 2019 devait être regardée comme dirigée également contre l'Etat ;

- il a droit au versement d'une somme de 10 000 euros en réparation du préjudice résultant des tracas liés au traitement de ce dossier et des coûts de démolition de l'ouvrage qui pourraient lui incomber dans la mesure où le mur en cause a été construit sur une option d'assiette de servitude qui a été retenue par l'expert judiciaire dans le cadre d'une procédure de désenclavement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les conclusions aux fins d'annulation de la requête sont irrecevables dans la mesure où la correspondance du 28 novembre 2017 se borne à critiquer la réponse apportée par le maire à son précédent courrier du 4 octobre 2017 ;

- les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables dès lors que le requérant ne justifie pas du dépôt d'une réclamation indemnitaire préalable susceptible de lier le contentieux avec l'Etat ;

- il n'y a pas de faute de l'administration ; l'existence du préjudice n'est pas démontrée ; il n'y a pas de lien de cause à effet entre le préjudice et la faute alléguée ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires, enregistrés les 10 septembre 2021 et 5 avril 2023, la commune de Vence, représentée par Me Orlandini de la SELARL Plénot-Suarès-Blanco-Orlandini, a présenté des observations et conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- les moyens soulevés sont infondés ;

- les conclusions aux fins d'annulation du refus implicite du rejet de sa demande sont irrecevables dans la mesure où la correspondance du 28 novembre 2017 se borne à critiquer la réponse apportée par le maire à son précédent courrier du 4 octobre 2017 ;

- les conclusions indemnitaires de la requête sont irrecevables en tant qu'elles sont dirigées contre la commune.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des postes et des communications électroniques

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Quenette,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me Gimalac, représentant M. B... et de Me Gadd, substituant Me Plenot, représentant la commune de Vence.

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B... est le propriétaire d'un terrain situé au lieudit Poutaouchoun sur le territoire de la commune de Vence. Estimant que ses voisins, les consorts C..., avaient réalisé, au cours de l'année 2015, des travaux irréguliers en édifiant sur leur parcelle cadastrée section BO n° 242, sans autorisation d'urbanisme, un mur d'environ 18 mètres de long et d'une hauteur supérieure à 2,5 mètres de façon à créer une plateforme de 80 mètres carrés ainsi qu'un abri de jardin, M. B... a demandé au service de l'urbanisme de la commune, par une correspondance du 27 juin 2017 reçue en mairie le 29 juin 2017, de vérifier si ces travaux avaient été entrepris dans le respect du champ d'application des autorisations d'urbanisme et des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la commune. Les services de la commune ont diligenté une visite de contrôle sur la propriété des consorts C... mais l'agent assermenté n'a pas décelé d'infraction. En l'absence de retour sur sa demande, M. B... a demandé au service de l'urbanisme, par une correspondance du 4 octobre 2017, si des infractions avaient été constatées. Par un courrier du 14 novembre 2017, le maire de la commune lui a répondu que les travaux litigieux n'avaient pas fait l'objet d'une déclaration préalable et qu'ils n'en nécessitaient pas. Par une correspondance du 28 novembre 2017, reçue en mairie le 30 novembre 2017, le conseil de M. B... a indiqué au maire qu'il ne partageait pas la position des services de la commune et lui a rappelé, qu'en cas de travaux réalisés sans autorisation, le maire, en sa qualité d'officier de police judiciaire, est tenu de faire constater l'infraction en dressant un procès-verbal et d'en transmettre une copie sans délai au procureur de la République. Estimant que le silence gardé par le maire de la commune de Vence sur cette correspondance avait fait naître une décision implicite de refus de dresser un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme en raison des travaux réalisés par les consorts C..., M. B... relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande d'annulation de cette décision implicite de rejet ainsi que la condamnation solidaire de la commune et de l'Etat à lui verser une somme de 10 000 en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis en raison de ce refus implicite.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le courrier adressé par M. B... en date du 28 novembre 2017 à la commune de Vence portait en objet le titre " PV d'infraction ", rappelait tout d'abord que par un courrier en date du 27 juin 2017, les services de l'urbanisme de la mairie avait été alertés sur la réalisation de travaux non déclarés sur le terrain de ses voisins, indiquait ensuite que contrairement à l'appréciation portée par la commune, ces travaux ne respectaient pas les règles d'urbanisme, rappelait alors que le maire était tenu de dresser un procès-verbal d'infraction en application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, et indiquait enfin qu'il entendait que des poursuites soient exercées de manière équitable sachant qu'il avait lui-même fait l'objet d'un procès-verbal d'infraction à la suite d'une dénonciation. Il doit être regardé, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, comme ayant explicitement saisi le maire d'une demande tendant à ce que celui-ci constate des infractions au code de l'urbanisme sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

3. Il résulte de ce qui précède que le requérant est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande d'annulation du refus de dresser procès-verbal comme irrecevable faute d'être dirigée contre une décision.

4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction résultant du décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l'administration n'a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative n'impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l'existence d'une décision de l'administration s'apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l'intervention d'une telle décision en cours d'instance régularise la requête, sans qu'il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l'administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l'absence de décision.

5. D'autre part, lorsqu'il est saisi incompétemment d'une demande tendant à ce que soit indemnisé le préjudice subi du fait des décisions qu'il a prises en tant qu'agent de l'Etat, le maire est tenu de transmettre la demande à l'autorité compétente. En l'espèce, une demande de réparation adressée au maire d'une commune à raison du préjudice causé par les arrêtés qu'il avait pris " en tant que représentant de l'Etat, selon le principe de la dualité fonctionnelle " est réputée avoir été transmise, dès son dépôt, au représentant de l'Etat, dès lors qu'elle devait être regardée comme engageant la responsabilité de l'Etat. Ainsi, le silence gardé pendant plus de quatre mois par le représentant de l'Etat a fait naître, alors même que la demande ne lui avait pas été effectivement transmise, une décision implicite de rejet liant le contentieux.

6. Si la demande indemnitaire de première instance de M. B... n'a pas été précédée d'une réclamation préalable adressée à l'administration, l'intéressé a adressé en cours d'instance une demande indemnitaire à la commune de Vence, en invoquant la faute commise par le maire de cette commune en s'abstenant de dresser procès-verbal d'une infraction au code de l'urbanisme. Ainsi qu'il a été dit au point 5, cette réclamation devait être regardée comme dirigée contre l'Etat et réputée lui avoir été transmise. C'est dès lors à tort que le tribunal a jugé irrecevables les conclusions indemnitaires présentées par M. B... à l'encontre de l'Etat.

7. Il résulte de ce qui précède que M. B... est fondé à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et à en demander l'annulation. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu pour la Cour de statuer par la voie de l'évocation sur les demandes présentées par l'intéressé en première instance et en appel.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

8. En premier lieu, si le préfet soutenait en première instance que M. B... ne disposait pas d'intérêt à agir, il ressort des pièces du dossier qu'il est voisin immédiat de la parcelle et que le mur ainsi construit, visible depuis chez lui, est de nature à remettre en cause un tracé de servitude de passage qui permettrait de désenclaver sa propriété.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. ". Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables (...) ".

10. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée aux articles L. 480-4 et L. 610-1 du même code, résultant de la méconnaissance des dispositions du plan local d'urbanisme. Par ailleurs, alors même que le procès-verbal d'infraction dressé en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme a le caractère d'un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires, il appartient à la juridiction administrative de connaître des litiges qui peuvent naître du refus du maire de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés en sa qualité d'autorité administrative par les dispositions précitées et, le cas échéant, l'enjoindre à dresser procès-verbal d'infraction.

11. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. / Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des travaux exécutés sur des constructions existantes ainsi que des changements de destination qui, en raison de leur nature ou de leur localisation, doivent également être précédés de la délivrance d'un tel permis ". Selon l'article L. 421-4 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable. Ce décret précise les cas où les clôtures sont également soumises à déclaration préalable ". L'article L. 421-5 du même code renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation de " la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, par dérogation aux dispositions des articles L. 421-1 à L. 421-4, sont dispensés de toute formalité au titre du présent code en raison : a) De leur très faible importance ". Aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, sont dispensés de tout formalité en raison de leur très faible importance " sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : (...) / f) Les murs dont la hauteur au-dessus du sol est inférieure à deux mètres, sauf s'ils constituent des clôtures régies par l'article R. 421-12 ".

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les consorts C... ont entrepris sans autorisation d'urbanisme la construction d'un mur de 18 mètres de long de plus de 2 mètres 50 de haut formant une terrasse enherbée de 80 mètres carrés. S'ils soutiennent qu'il s'agit d'une simple restauration de mur existant réalisée avec les mêmes pierres, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leur allégation en se bornant à rappeler que M. B... avait sollicité la restauration d'un autre mur de restanque voisin de celui en litige pour retenir leur terre et que la commune sollicitée sur ce point, postérieurement à la réalisation du mur en litige, avait indiqué qu'aucune autorisation d'urbanisme n'était nécessaire. Il ressort au contraire des photos aériennes du site Géoportail de 2014 et 2017 produites à l'instance qu'aucun mur significatif n'existait au droit de l'extension de mur en litige en 2014, ainsi que cela est corroboré par diverses attestations produites par le requérant et non utilement contredites. Les photos des travaux en cours de réalisation en 2015 démontrent que le terrain a été rehaussé par l'édification du mur contesté. Les vestiges de murs dans le prolongement du mur en litige présentent d'ailleurs un niveau largement inférieur au mur ainsi construit. La fiche de visite de terrain non signée et non datée produite par la commune en défense, prétendument dressée par un agent assermenté, qui se borne à rappeler que le terrain d'assiette présente différentes restanques et que les murs les soutenant sont en cours de restauration, ne permet pas de visualiser la partie contestée du mur en litige et ne présente aucune mesure précise de la hauteur de ce mur. Elle ne permet pas de contredire utilement le constat fait par M. B... que l'ancien mur de restanque sur lequel a été remonté un nouveau mur ne pouvait mesurer plus de 2 mètres 50. Par suite, M. B... est fondé à soutenir que le nouveau mur, édifié sans autorisation d'urbanisme alors même qu'il n'entrait pas dans les exceptions de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, méconnait les dispositions de l'article UD10 du règlement du plan local d'urbanisme, lequel prévoit expressément que les murs de soutènement ne pourront être supérieurs à 2 mètres 50.

13. D'autre part, si M. B... se prévaut d'un abri de jardin illégalement implanté sur la propriété des consorts C..., il n'apporte pas d'éléments suffisant pour permettre à la Cour d'apprécier la légalité de cette implantation alors même que la commune de Vence indique, sans être contestée sur ce point, qu'il n'est pas situé sur la parcelle en litige. Par ailleurs, aucune terrasse n'a été construite par le prolongement du mur en litige.

14. Il résulte de ce qui a été dit au point 8 que M. B... est fondé à demander d'annuler la décision implicite résultant du silence gardé par le maire de la commune de Vence sur sa demande du 28 novembre 2017 tendant à ce que le maire constate des infractions au code de l'urbanisme sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

15. Si M. B... soutient qu'il subit, du fait de la construction de ce mur, un préjudice moral, visuel et lié à la circonstance qu'un tracé potentiel de servitude de passage passait au droit du mur en litige, ces préjudices allégués, qui résultent de la construction illégale du mur et non du défaut à agir du maire à dresser un procès-verbal au nom de l'Etat, sont sans liens directs et certains avec la faute invoquée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

16. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".

17. En application des dispositions précitées, il y a lieu d'enjoindre au maire de Vence de procéder à l'établissement d'un procès-verbal d'infraction au nom de l'Etat dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir sur la seule construction d'un mur de restanque de 18 mètres long et de plus de 2 mètres 50 de hauteur.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au profit de M. B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées, en tout état de cause, par la commune de Vence, soient mises à la charge de M. B..., qui n'est pas la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice n° 1801296 du 23 décembre 2020 est annulé.

Article 2 : La décision implicite résultant du silence gardé par le maire de la commune de Vence sur sa demande du 28 novembre 2017 tendant à ce que le maire constate des infractions au code de l'urbanisme sur le fondement de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Vence de procéder à l'établissement d'un procès-verbal d'infraction au nom de l'Etat dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir sur la seule construction d'un mur de restanque de 18 mètres de plus de 2 mètres 50 de hauteur.

Article 4 : L'Etat versera une somme de 2 000 euros à M. B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de de la demande de première instance et de la requête d'appel de M. B... est rejeté.

Article 6 : Les conclusions de la commune de Vence tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune de Vence.

Copie sera adressée aux consorts C..., au préfet des Alpes-Maritimes et au procureur de la république près le tribunal judiciaire de Nice.

Délibéré après l'audience du 8 juin 2023, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,

- M. Quenette, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 juin 2023.

Le rapporteur,

Signé

M-A. QUENETTELe président,

Signé

P. PORTAILLa greffière,

Signé

N. JUAREZ

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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N° 21MA00836