Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Alpes-Maritimes a déféré au tribunal administratif de Nice, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, la commune de Cap d'Ail, et lui a demandé de la condamner au paiement de l'amende maximale prévue par la loi, au remboursement des frais d'établissement du procès-verbal et frais annexes, à la démolition des ouvrages faisant l'objet de la contravention de grande voirie en cause et à l'évacuation des produits de la démolition hors du domaine public maritime vers un site de traitement agréé, à la remise à l'état naturel des lieux, ce dans un délai impératif qui sera fixé par le jugement à intervenir, sous peine d'une astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai et à autoriser l'Etat à intervenir directement aux frais, risques et périls de la contrevenante si la démolition n'était pas exécutée dans le délai fixé.
Par un jugement avant-dire droit n° 1602247 du 30 octobre 2018, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, dit qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur l'action publique, à l'article 2, ordonné une expertise, en vue notamment de déterminer contradictoirement les limites de la plus haute mer en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles au droit des installations ayant fait l'objet de la contravention de grande voirie dressée à l'encontre de la commune de Cap d'Ail par procès-verbal du 25 janvier 2016 et de dire, d'une part, si les terrains d'implantation des installations litigieuses constituent des lais et relais de la mer et, d'autre part, si, antérieurement ou postérieurement à l'octroi de la concession de la plage de la Mala à la commune de Cap d'Ail, lesdits terrains ont subi des modifications dues à la main de l'homme.
Par un jugement n° 1602247 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Nice a, à l'article 1er, condamné la commune de Cap d'Ail, dans un délai de six mois, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations et ouvrages édifiés sur le domaine public maritime et à l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé, passé ce délai, à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux, à l'article 2, mis à sa charge les frais de l'expertise ordonné par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 6 892,10 euros par ordonnance de la présidente du tribunal administratif de Nice du 10 décembre 2020 et, à l'article 3, rejeté le surplus de ses conclusions.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 3 septembre 2021, sous le n° 21MA03788, la commune de Cap d'Ail, représentée par Me Kattineh-Borgnat, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 6 juillet 2021 ;
2°) et de la relaxer des fins de poursuite de contravention de grande voirie.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal était tenu de rouvrir l'instruction à la suite des moyens soulevés oralement à l'audience par la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et après la production de sa note en délibéré ;
- il méconnaît les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;
- le tribunal ne répond pas aux moyens visés aux paragraphes 5, 8 et 9 du jugement ;
- les ouvrages litigieux ne sont pas situés dans leur intégralité sur le domaine public maritime ;
- ces parcelles appartiennent au domaine privé de l'Etat puisqu'il les avait cédées à des tiers, qu'elles étaient cadastrées et qu'en outre elles atteignaient la canalisation dont la démolition était demandée ;
- la circonstance que ces aménagements existaient avant la concession du 14 mai 1996 s'oppose à leur démolition ;
- l'intérêt général tenant au maintien du service public balnéaire et du service public d'assainissement du quartier situé au-dessus de la plage s'oppose à leur démolition.
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête de la commune de Cap d'Ail.
Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Cap d'Ail ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Marchessaux,
- les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,
- et les observations de Me Kattineh-Borgnat, représentant la commune de Cap d'Ail.
Considérant ce qui suit :
1. Par des arrêtés des 18 février 1982 et 14 mai 1996, le préfet des Alpes-Maritimes a concédé à la commune de Cap d'Ail l'équipement, l'entretien et l'exploitation de la plage de la Mala. Cette concession étant venue à expiration le 31 décembre 2010 et n'ayant pas été renouvelée, le préfet des Alpes-Maritimes a dressé une contravention de grande voirie à l'encontre de la commune de Cap d'Ail, aux termes d'un procès-verbal du 25 janvier 2016, en raison de l'occupation sans droit ni titre par la commune de dépendances du domaine public maritime. Il a ensuite déféré, au tribunal administratif de Nice, la commune comme prévenue d'une contravention de grande voirie. La commune relève appel du jugement du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice l'a condamnée à l'article 1er, dans un délai de six mois, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations et ouvrages édifiés sur le domaine public maritime et à l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé, passé ce délai, à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux, à l'article 2, mis à sa charge les frais de l'expertise ordonné par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 6 892,10 euros et, à l'article 3, rejeté le surplus de ses conclusions.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l'article L. 774-3 du code de justice administrative : " La communication à l'administration compétente du mémoire en défense produit par la personne poursuivie et la communication à la personne poursuivie de la réponse faite par l'administration sont effectuées, s'il y a lieu, par le président du tribunal administratif ou par le greffier en chef agissant au nom et par ordre du président. (...) " et aux termes de l'article R. 613-3 du même code : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction (...) ". Lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du rapporteur public, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office.
3. La note en délibéré, du 15 juin 2021, visée dans le jugement attaqué conformément aux dispositions de l'article R. 613-3 et de l'article R. 741-2 du code de justice administrative qui, selon la commune de Cap d'Ail, avait pour objet de répondre aux observations orales faites par le représentant de l'Etat à l'audience tirées de ce que la commune n'a pas voulu établir un projet d'intérêt général sur la plage de la Mala et que les constructions litigieuses dont l'Etat demandait la démolition étaient situées en zone rouge du plan de préventions des risques, ne contenait aucun moyen dont l'appréciation eut nécessité, au regard de ce qui a été dit au point 2, la réouverture de l'instruction. Par suite, le principe du contradictoire n'a pas été méconnu par les premiers juges.
4. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision (...) contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du troisième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. / (...).".
5. Le jugement contesté vise avec une précision suffisante les moyens invoqués par la commune de Cap d'Ail et y répond suffisamment aux points 5, 8 et 9 du jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le bien-fondé des poursuites :
6. Aux termes de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété de personnes publiques : " Le domaine public maritime naturel de l'Etat comprend : / 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. / Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles ; / (...) / 3° Les lais et relais de la mer : / a) Qui faisaient partie du domaine privé de l'Etat à la date du 1er décembre 1963, sous réserve des droits des tiers ; / b) Constitués à compter du 1er décembre 1963. (...) / Les terrains soustraits artificiellement à l'action du flot demeurent compris dans le domaine public maritime naturel sous réserve des dispositions contraires d'actes de concession translatifs de propriété légalement pris et régulièrement exécutés. ". L'article L. 2111-5 du code précité, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté contesté, dispose que : " Les limites du rivage sont constatées par l'Etat en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques. (...) ". Aux termes de l'article R. 2111-5 du même code : " La procédure de délimitation du rivage de la mer, des lais et relais de la mer et des limites transversales de la mer à l'embouchure des fleuves et rivières est conduite, sous l'autorité du préfet, par le service de l'Etat chargé du domaine public maritime. (...) / Les procédés scientifiques auxquels il est recouru pour la délimitation sont les traitements de données topographiques, météorologiques, marégraphiques, houlographiques, morpho-sédimentaires, botaniques, zoologiques, bathymétriques, photographiques, géographiques, satellitaires ou historiques. ".
7. Par un procès-verbal dressé le 25 janvier 2016, l'agent assermenté de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Alpes-Maritimes a constaté le maintien de différentes constructions, non titrées depuis l'échéance de la concession de la plage de la Mala, le 31 décembre 2010, octroyée par l'Etat à la commune du Cap d'Ail consistant, à l'ouest de la plage, en une imposante dalle en béton servant au cheminement piétonnier d'environ 8 m de large et 15 m de long, dans le prolongement de cette dalle, deux locaux fermés à usage de stockage de dimensions respectives de 6/7 m et de 9/4 m, au droit de ces locaux, une plate-forme bétonnée de 5/8,5 m servant à entreposer des pédalos et des bouées, un cheminement piétonnier d'environ 1,5 m à 3 m de large et de 100 m de long, au niveau des escaliers d'accès à la plage et jusqu'à l'extrémité est de celle-ci, un socle bétonné sur lequel sont édifiées des constructions et supportant des réseaux, un poste de secours de 6,5/3,5 m situé à l'extrémité est de la plage, accolée au poste de secours, une construction de 5,80/3 m servant en partie de toilettes, accolé à la construction de 5,80/3 m servant en partie de toilettes, un petit local de 0,90/0,70 m et, accolé aux précédents bâtiments, un local à poubelles d'environ 2,80 m à 3,90 m de large et de 4 m de long.
8. Il résulte de l'instruction que dans le cadre d'une procédure de délimitation du domaine public maritime au droit de la plage de la Mala, la DDTM des Alpes-Maritimes a établi, au mois de janvier 2019, un rapport relatif à la délimitation du domaine public maritime fondé sur des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, morpho-sédimentaires et houlographiques mentionnées à l'article R. 2111-5 du code général de la propriété de personnes publiques. Selon une carte du cadastre de 1874 figurant dans ce rapport, la totalité de la plage, à l'exception de l'éperon rocheux apparaît dans l'eau. Les photographies aériennes de ce rapport montrent que la plage de la Mala s'étendait au début du 20ème siècle jusqu'à la falaise et n'était quasiment pas occupée. A l'époque le site était déjà recouvert d'un matériaux clair exempt de toute végétation caractérisant un sédiment soumis à l'action régulière des flots. Le rapport de la DDTM fait aussi état d'une étude du déferlement de la houle établie à partir des constats de terrain opérés les 11 et 25 janvier 2016 par un agent assermenté de la DDTM, le rapport d'un expert du 25 mars 2016 et sur les conclusions d'une expertise du centre d'études sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). Les constats montrent qu'entre 2014 et 2018, la houle a dépassé la hauteur de 2,5 m quatorze fois et celle de 4 m deux fois le 5 novembre 2014 et le 11 décembre 2017, ce qui tend à démontrer le caractère non exceptionnel de l'évènement et que son occurrence se produit environ trois fois par an. Le rapport conclut que l'intégralité du site de la plage de la Mala jusqu'à la cote 4 m A... est comprise dans le domaine public maritime. En outre, M. E... certifie, dans son rapport d'expertise du 25 mars 2016, d'après ses observations de terrain que la Mala subit, à l'image des plages de poche régionales, des submersions marines supérieures à 4-5 m A.... Par ailleurs, ce rapport du mois de janvier 2019 comprend des constats photographiques réalisés le 11 janvier 2016 par la DDTM montrant que le poste de secours, les toilettes publiques, le local de rangement et le local à poubelles, la dalle en béton sont atteints par la mer ainsi que par la présence de posidonies. En outre, le cheminement piétons en béton est régulièrement submergé. Des photos prises le 12 décembre 2017 établissent la présence de posidonies à l'intérieur des locaux de stockage. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires produit également des constats photographiques dressés par des agents assermentés de la DDTM, le 28 décembre 2020, montrant que la mer recouvre la dalle du garage à bateaux, submerge les ouvrages pour atteindre les locaux communaux et l'ouvrage en béton constituant le passage public. Selon le rapport du CEREMA, la tempête du 11 janvier 2016 ne présente pas un caractère exceptionnel compte tenu de sa période de retour infra-annuelle. Le premier constat précise que selon deux bulletins météos du 11 décembre 2017, la force des vents sur le littoral niçois n'a pas dépassé les 100 km/h. Quant au second constat, il indique que, le 28 décembre 2020, les Alpes-Maritimes avaient été placées en vigilance jaune avec un risque de vagues de submersion marine. Il ne résulte pas de l'instruction que ces submersions constatées à de nombreuses reprises relèveraient de perturbations météorologiques exceptionnelles lesquelles ne sont pas nécessairement constituées par des tempêtes violentes.
9. La commune de Cap d'Ail se prévaut du rapport d'expertise de M. B..., du 30 septembre 2020, qui conclut que la cote de 4 m A... retenue par la DDTM était " surévaluée et manquait de justifications ", " arbitraire " et que " l'adaptation brutale de cette cote au plan cadastral était inappropriée ". Toutefois, cette cote est justifiée par des données et des constats probants mentionnés au point 8. La seule circonstance à la supposer établie que cette cote suivrait le plan cadastral n'est pas de nature à établir que cette délimitation serait erronée. En outre, le rapport d'étude hydrodynamique, du mois de juillet 2019, réalisé par le bureau d'études ICTP, qui analyse la caractérisation de la houle ne comporte pas d'éléments permettant de contredire utilement les constats réalisés par les agents assermentés de la DDTM.
10. A supposer même que les résultats de l'étude Sol Essais ne soient pas probants, les autres éléments mentionnés au point 8 tirés des données historiques, cartographiques, cadastrales, topographiques, houlographiques ainsi que des nombreux constats opérés par les agents de la DDTM sont suffisants à établir que les installations de la commune de Cap d'Ail mentionnées au point 7 sont situées sur le domaine public maritime en application du 1° de l'article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques relatif au rivage de la mer. Par suite, le tribunal a estimé à juste titre que cette occupation irrégulière constituait une infraction de contravention de grande voirie.
11. La commune de Cap d'Ail ne peut utilement soutenir que les parcelles appartiendraient au domaine privé de l'Etat en se prévalant d'un acte notarié du 20 juillet 2005, relatif à un apport immobilier de Mme D... née C... mentionnant que la parcelle cadastrée section AI 163 a été cédée par l'Etat dès lors que cet acte ne concerne pas les installations en litige. En tout état de cause, un propriétaire riverain du rivage ne dispose d'aucune espérance légitime de pouvoir conserver son titre de propriété sur les terrains qui sont incorporés au domaine public maritime par la progression du rivage de la mer.
En ce qui concerne la réparation domaniale :
12. Aux termes de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende ". L'article R. 2124-16 du même code dispose que : " (...) Les équipements et installations implantés doivent être conçus de manière à permettre, en fin de concession, un retour du site à l'état initial. (...) ". Lorsqu'il qualifie de contravention de grande voirie des faits d'occupation irrégulière d'une dépendance du domaine public, le juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie accompagné ou non de conclusions de l'administration tendant à l'évacuation de cette dépendance, enjoint au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et peut, s'il l'estime nécessaire, prononcer une astreinte en fixant lui-même, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, le point de départ de cette astreinte, sans être lié par la demande de l'administration.
13. Les dispositions de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques tendent à assurer, au moyen de l'action domaniale qu'elles instituent, la remise du domaine public maritime naturel dans un état conforme à son affectation publique en permettant aux autorités chargées de sa protection d'ordonner au propriétaire d'un bien irrégulièrement construit, qu'il l'ait ou non édifié lui-même, sa démolition, ou de confisquer des matériaux.
14. La personne qui peut être poursuivie pour contravention de grande voirie est soit celle qui a commis ou pour le compte de laquelle a été commise l'action qui est à l'origine de l'infraction, soit celle sous la garde de laquelle se trouvait l'objet qui a été la cause de la contravention.
15. Il résulte de l'instruction que par arrêté du 14 mai 1996, la concession de l'équipement, de l'entretien et de l'exploitation de la plage de la Mala a été accordée par l'Etat à la commune de Cap d'Ail, pour une durée de 15 ans, échue depuis le 31 décembre 2010. Son cahier des charges relevait alors l'existence d'un poste de secours, de sanitaires, d'une station de pompage, de 3 piliers de soutènement et de 10 cabanons. La commune avait ainsi la garde des aménagements installés sur la plage et donc le pouvoir de direction nécessaire afin de procéder à la destruction des installations et ouvrages objet de la contravention de grande voirie litigieuse. Par suite, elle pouvait être poursuivie pour contravention de grande voirie au titre du maintien des ouvrages sur le domaine public maritime, alors même que ces installations seraient antérieures à la concession du 14 mai 1996.
16. La commune de Cap d'Ail ne peut utilement se prévaloir de l'intérêt général au maintien du service public balnéaire ni de ce que la démolition du socle enserrant la canalisation d'eaux usées entraînerait la suppression du service public d'assainissement du quartier situé au-dessus de la plage dès lors qu'il appartient au seul préfet d'apprécier si une régularisation de la situation de l'ouvrage public demeure possible et si sa démolition entraînerait, au regard de la balance des intérêts en présence, une atteinte excessive à l'intérêt général.
17. En raison de l'occupation irrégulière du domaine public maritime par la commune de Cap d'Ail, relevée aux points 6 à 11, c'est à bon droit que le tribunal administratif de Nice l'a condamnée, dans un délai de six mois, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations et ouvrages édifiés sur le domaine public maritime et à l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, passé ce délai, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux.
18. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Cap d'Ail n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice l'a condamnée, dans un délai de six mois, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai, à procéder à la remise en état des lieux par la démolition des installations et ouvrages édifiés sur le domaine public maritime et à l'évacuation des matériaux et gravats résultant de cette démolition, le préfet des Alpes-Maritimes étant autorisé, passé ce délai, à procéder d'office, aux frais de la contrevenante, à la remise en état des lieux, a mis à sa charge les frais de l'expertise ordonné par le jugement avant-dire droit du 30 octobre 2018, liquidés et taxés à la somme de 6 892,10 euros par ordonnance de la présidente du tribunal administratif de Nice du 10 décembre 2020 et rejeté le surplus de ses conclusions.
D É C I D E:
Article 1er : La requête de la commune de Cap d'Ail est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Cap d'Ail et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré après l'audience du 26 mai 2023, à laquelle siégeaient :
- Mme Chenal-Peter, présidente de chambre,
- Mme Ciréfice, présidente assesseure,
- Mme Marchessaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 juin 2023.
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N° 21MA03788
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