| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 4ème chambre, 11 avril 2023, 22MA00858

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 28 janvier 2019 par lequel le président du département des Alpes de Haute-Provence lui a infligé un avertissement.

Par un jugement n° 1903185 du 19 janvier 2022, la magistrate désignée du tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de Mme B....

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 mars 2022, 6 octobre 2022, 23 novembre 2022 et 4 janvier 2023, Mme B..., représentée par Me Lao, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1903185 du 19 janvier 2022 du tribunal administratif de Marseille ;

2°) d'annuler l'arrêté du 28 janvier 2019 par lequel le président du département des Alpes de Haute-Provence lui a infligé un avertissement ;

3°) d'enjoindre au président du conseil départemental des Alpes de Haute-Provence de faire cesser les actes de harcèlement moral perpétrés à son encontre ;

4°) de mettre à la charge du département des Alpes de Haute-Provence la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier, d'une part, en ce qu'il méconnaît les articles L. 221-1 et R. 222-13 du code de justice administrative dès lors que la sanction attaquée, qui revêt un caractère public au sens de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 et qui aurait dû, à ce titre, intervenir après consultation du conseil de discipline, relevait d'une formation collégiale du tribunal, et, d'autre part, en raison d'une omission à statuer, le tribunal ne s'étant pas prononcé sur l'existence d'un harcèlement moral provenant de ses collègues de travail ; ce jugement est également irrégulier en raison d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'arrêté prononçant un avertissement est entaché d'un vice de procédure résultant de l'absence de consultation du conseil de discipline ;

- il est entaché d'un défaut de motivation au regard des faits de l'espèce et de la complexité des relations dans le service ;

- cet arrêté est entaché d'erreur de fait, d'erreur de qualification des faits, et d'erreur manifeste d'appréciation ;

- elle a subi des faits de harcèlement moral de la part d'une collègue de travail et de sa direction, à l'origine d'une dépression sévère.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juin 2022, 4 novembre 2022 et 16 janvier 2023, le département des Alpes de Haute-Provence, représenté par Me Pontier, conclut au rejet de la requête et demande à la Cour de mettre à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par l'appelante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 18 janvier 2023 à 12 heures.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt de la Cour était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tenant à l'irrecevabilité des moyens de légalité externe soulevés par la requérante à l'encontre de l'arrêté du 28 janvier 2019, tirés du vice de procédure et du défaut de motivation, dès lors que ces moyens, qui ne sont pas d'ordre public, sont fondés sur une cause juridique distincte de celle invoquée dans sa demande de première instance, qui se bornait à contester la légalité interne de l'arrêté en litige.

Par des observations, enregistrées le 24 mars 2023, Mme B..., représentée par Me Lao, indique que ses moyens de légalité externe sont recevables.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 B... 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A...,

- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public,

- les observations de Me Rey, substituant Me Lao, représentant Mme B...,

- et les observations de Me Pontier représentant le département des Alpes de Haute-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B..., titulaire du grade d'adjoint administratif principal de 2ème classe depuis 2008, exerce les fonctions d'agent d'accueil au service territorial d'action sociale de Digne-les-Bains, qui dépend du département des Alpes de Haute-Provence. Par un arrêté du 28 janvier 2019, elle s'est vue infliger la sanction disciplinaire de l'avertissement. Par un jugement n° 1903185 du 19 janvier 2022, dont Mme B... relève appel, la magistrate désignée du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 28 janvier 2019.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 222-13 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une ancienneté minimale de deux ans statue en audience publique et après audition du rapporteur public, sous réserve de l'application de l'article R. 732-1-1 : / (...) 2° Sur les litiges relatifs à la notation ou à l'évaluation professionnelle des fonctionnaires ou agents publics ainsi qu'aux sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre qui ne requièrent pas l'intervention d'un organe disciplinaire collégial ; (...) ". En vertu de l'article 19 de la loi du 13 B... 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires applicable au litige : " (...) Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. (...) ". Et aux termes de l'article 89 alors en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / l'avertissement ; (...) / Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général. L'autorité territoriale peut décider, après avis du conseil de discipline, de rendre publics la décision portant sanction et ses motifs. (...) ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la sanction de l'avertissement, sanction du premier groupe, n'a pas à être précédée de la consultation du conseil de discipline. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que la sanction en litige, pas plus que ses motifs, auraient été rendus publics par l'autorité territoriale, une telle publicité ne pouvant résulter, contrairement à ce qui est soutenu, de la seule circonstance que la sanction a pris la forme d'un arrêté signé par le président du conseil départemental. Dans ces conditions, en application des dispositions citées au point précédent du 2° de l'article R. 222-13 du code de justice administrative, le litige dont était saisi le tribunal administratif de Marseille était relatif à une sanction disciplinaire, prononcée à l'encontre d'un agent public, qui ne requérait pas l'intervention d'un organe disciplinaire collégial, et ressortait, par suite, de la compétence du magistrat désigné par le président du tribunal administratif et non d'une formation collégiale.

4. En deuxième lieu, il ressort des mentions du jugement attaqué que le tribunal administratif de Marseille, après avoir analysé les conclusions et les mémoires des parties, a expressément répondu aux moyens que Mme B... avait invoqués en première instance et, en particulier, aux points 6 à 8 du jugement, au moyen tiré de l'existence d'un harcèlement moral perpétré à son endroit. Dès lors que le tribunal n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments présentés à l'appui de ce moyen, et qu'en tout état de cause, il ne ressort pas clairement des écritures de première instance que Mme B... ait entendu soutenir avoir été victime de faits de harcèlement moral imputables non pas seulement à sa hiérarchie mais également aux agissement d'une collègue de travail, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement qu'elle conteste serait irrégulier à raison d'une omission à statuer.

5. Enfin, en troisième et dernier lieu, si la requérante soutient que le jugement attaqué est entaché d'erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation, ces moyens, qui se rattachent au bien-fondé du raisonnement suivi par le tribunal administratif, ne sont pas de nature à entacher ce jugement d'irrégularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

6. En premier lieu, Mme B... soutient, pour la première fois en appel, que l'arrêté du 28 janvier 2019 qu'elle conteste serait entaché, d'une part, d'un vice de procédure tenant à l'absence de consultation du conseil de discipline, en méconnaissance de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et, d'autre part, d'un défaut de motivation. Ces moyens ressortissent à la légalité externe de l'arrêté attaqué et ne sont pas d'ordre public. Il est par ailleurs constant que les seuls moyens soumis au tribunal administratif par l'appelante étaient relatifs à la légalité interne de l'arrêté du 28 janvier 2019. Par conséquent, les moyens précités, qui relèvent d'une cause juridique distincte de ceux soulevés en première instance, ne peuvent être invoqués pour la première fois en appel et doivent être écartés comme irrecevables.

7. En second lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

8. D'une part, pour prononcer la sanction en litige à l'encontre de Mme Juillet, le président du conseil départemental des Alpes de Haute-Provence a retenu que celle-ci avait contrevenu aux règles de déontologie à raison de conflits répétés avec ses collègues de travail et d'une attitude agressive tant envers sa hiérarchie que ses collègues. La réalité de ces faits est établie par plusieurs pièces versées dans l'instance, parmi lesquelles le compte-rendu d'une réunion du 8 décembre 2015, au cours de laquelle la responsable du service a déploré l'attitude de Mme B..., qui met à mal le service rendu aux assistances sociales et au public, ainsi qu'une note du 21 novembre 2018 de la cheffe de service territorial d'action sociale, sollicitant une sanction à l'égard de Mme B... et évoquant, notamment, une communication professionnelle soit inexistante, soit totalement inadaptée, un refus de prendre en charge le travail de ses collègues en cas d'absence, des informations données aux usagers insuffisantes et sans bienveillance, une absence totale de remise en question et une attitude insolente envers la hiérarchie. Cette même note, qui indique que Mme B... se présente et communique sur un ton agressif et n'apparaît pas en capacité d'entendre qu'elle porte une part de responsabilité dans la situation conflictuelle qui existe entre les trois secrétaires du service, fait également référence à un épisode d'agressivité orale de l'appelante tant envers ses collègues qu'envers les usagers, ayant nécessité l'intervention de la responsable du service social-insertion. Dans ces conditions, en dépit de la circonstance que Mme B... ne serait pas la seule responsable de l'ambiance délétère régnant dans son service, les faits dont il s'agit, dont la matérialité n'est pas suffisamment remise en cause par les autres pièces du dossier, notamment les deux attestations de collègues de Mme B... datées du 26 décembre 2018 et du 9 octobre 2022, ou encore les rapports du médecin du travail mentionnant un état de stress lié à une situation conflictuelle au travail, étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire, la circonstance que les collègues de l'appelante n'auraient pas été convoquées ni entendues dans les mêmes conditions demeurant, à cet égard, sans incidence sur la légalité de la sanction prononcée.

9. D'autre part, aux termes de l'article de l'article 6 quinquies de la loi du 13 B... 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; (...) ".

10. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement et il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral.

11. Si Mme B... soutient que la décision critiquée du 28 janvier 2019 est intervenue alors qu'elle était victime d'agissements répétés qu'elle impute tant à l'une de ses collègues qu'à sa hiérarchie, dans le cadre d'un harcèlement moral, et qu'il est constant que depuis

l'année 2015, le contexte professionnel dans lequel elle a évolué était caractérisé, ainsi qu'il a été dit, par un environnement particulièrement conflictuel, une telle circonstance ne suffit pas, par elle-même, à révéler l'existence de faits de harcèlement moral, pas plus que l'état de stress de l'appelante tel qu'il a été diagnostiqué par le médecin du travail. Si ce dernier a par ailleurs relevé que l'intéressée lui a déclaré ne pas se sentir en sécurité en raison de l'attitude menaçante d'une collègue et des faits de vandalisme perpétrés sur son véhicule personnel, les menaces évoquées ne sont établies par aucune pièce du dossier, pas plus d'ailleurs que les actes de vandalisme. En outre, la circonstance que l'appelante ait reçu un appel téléphonique ainsi qu'un courriel pendant une période d'arrêt de travail afin que ses collègues puissent accéder à un dossier se trouvant dans un tiroir fermé à clé n'est pas davantage de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement moral, ainsi que l'a jugé à bon droit le premier juge. Enfin, la circonstance que, postérieurement à l'arrêté en litige, la situation tant professionnelle que médicale de Mme B..., qui a fait l'objet d'un changement d'affectation, se serait dégradée demeure, à la supposer même établie, sans influence sur la légalité de la sanction attaquée. Dans ces conditions, en l'absence d'éléments précis et concordants de nature à faire présumer de l'existence d'agissements répétés de harcèlement moral perpétrés à son encontre par ses supérieurs hiérarchiques ou ses collègues de travail, Mme B... n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait été victime d'une situation de harcèlement moral qui serait à l'origine des faits sanctionnés.

12. Enfin, l'avertissement qui a été prononcé à l'encontre de Mme B..., qui constitue la sanction la plus faible prévue par les dispositions précitées de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, n'est pas entaché d'une erreur d'appréciation et n'est, en tout état de cause, pas disproportionné au regard des fautes commises.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, la magistrate désignée du tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande d'annulation de l'arrêté du 28 janvier 2019. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'annulation et d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le département des Alpes de Haute-Provence au titre des dispositions de

l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font par ailleurs obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge du département des Alpes de Haute-Provence qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département des Alpes de Haute-Provence sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et au président du département des Alpes de Haute-Provence.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.

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