Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société d'aménagement et d'exploitation de La Roque (SAER) a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler la délibération du 28 février 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Roquefort-les-Pins a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune ou, à titre subsidiaire, qu'il soit jugé que le règlement du plan local d'urbanisme de la zone AU concernant les dépôts à l'air libre de toute nature ne s'applique pas aux matériaux inertes et qu'il soit enjoint à la commune de publier le jugement (dispositif et motifs pertinents) selon les règles applicables à la publication des actes réglementaires de même nature.
Par un jugement n° 1702990 du 30 juin 2021, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête enregistrée le 1er septembre 2021, la SAER, représentée par Me Spanier-Ruffier, demande à la Cour :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 30 juin 2021 ;
2°) d'annuler la délibération du 28 février 2017 par laquelle le conseil municipal de Roquefort-les-Pins a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;
3°) à titre subsidiaire, qu'il soit jugé que le règlement du plan local d'urbanisme de la zone AU concernant les dépôts à l'air libre de toute nature ne s'applique pas aux matériaux inertes et qu'il soit enjoint à la commune de publier le jugement (dispositif et motifs pertinents) selon les règles applicables à la publication des actes réglementaires de même nature ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Roquefort-les-Pins la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme a été méconnu dès lors que la modification après l'enquête publique de la localisation de l'aire d'accueil pour les gens du voyage ne procède pas de l'enquête et constitue une modification substantielle ;
- les articles L. 153-19 du code de l'urbanisme et R. 123-9 du code de l'environnement ont été méconnus dès lors que l'arrêté du 1er septembre 2016 décidant l'ouverture d'une enquête publique n'a pas été affiché et n'a pas mentionné l'existence d'un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l'objet de l'enquête ;
- l'article 1AUZ1 du règlement du plan local d'urbanisme qui a pour effet d'interdire l'exploitation d'une installation de stockage de déchets inertes est entaché dans cette mesure d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ;
- le classement du site de La Roque en zone 1AUZ est entaché d'une erreur de droit ;
- le plan local d'urbanisme approuvé est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération Sophia Antipolis ;
- le plan local d'urbanisme approuvé méconnaît l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité des normes juridiques ;
- l'emplacement réservé pour une aire d'accueil pour les gens du voyage est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.
Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2022, la commune de Roquefort-les-Pins, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SAER au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la SAER ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. d'Izarn de Villefort,
- et les conclusions de M. Roux, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Par une délibération du 28 février 2017, le conseil municipal de Roquefort-les-Pins a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. La société d'aménagement et d'exploitation de La Roque (SAER) relève appel du jugement du 30 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération.
Sur les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, la SAER reprend en appel, sans apporter de précisions nouvelles, le moyen qu'elle avait invoqué en première instance et tiré de la méconnaissance des articles L. 153-19 du code de l'urbanisme et R. 123-9 du code de l'environnement. Il y a lieu, par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Nice, d'écarter ce moyen.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : (...) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.
4. Il ressort des pièces du dossier que la localisation de l'aire d'accueil intercommunale des gens du voyage a été modifiée après l'enquête publique pour tenir compte des avis émis par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, le 7 juillet 2016, et le préfet des Alpes-Maritimes, le 31 août 2016, sur le plan local d'urbanisme arrêté par délibération du 10 mai 2016. Ces avis ont été joints au dossier d'enquête. Alors même que ni le préfet, ni cette commission n'ont préconisé de localiser l'aire d'accueil intercommunale des gens du voyage sur le site de La Roque, ni d'ailleurs ne se sont prononcés sur la question de sa nouvelle localisation, la modification en cause doit être regardée comme procédant de l'enquête publique. Il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité de cette modification, soulevé par la SAER qui ne soutient plus en appel que cette modification remettrait en cause l'économie générale du projet, doit être écarté.
5. En troisième lieu, aux termes de l'article 1AUZ 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins, relatif aux occupations et utilisations du sol interdites : " Sont interdites les occupations et utilisations du sol suivantes : (...) - les dépôts à l'air libre de toute nature (ferraille, véhicules accidentés ou usagés, dépôts de pièces détachées, etc...) / (...) ".
6. D'une part, en vertu du I de l'article L. 514-6 du code de l'environnement, la compatibilité d'une installation classée avec les dispositions, notamment, d'un plan local d'urbanisme, est appréciée à la date de l'autorisation, de l'enregistrement ou de la déclaration. Dès lors, à supposer qu'une installation de stockage de déchets inertes puisse être regardée comme impliquant une occupation ou une utilisation du sol consistant en un dépôt à l'air libre que l'article 1AUZ 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins interdit, ces dispositions ne font pas obstacle à l'exploitation d'une telle installation autorisée par l'arrêté préfectoral du 15 avril 2014 et qui respecte les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune alors en vigueur. D'autre part, cet arrêté autorise cette exploitation pour la durée de douze ans à compter de sa signature et dispose que le remblaiement du site s'accompagnera de l'aménagement de sept plateformes d'une superficie totale de 61 500 mètres carrés. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins comporte une orientation 3 intitulée " un développement communal à équilibrer, un dynamisme économique à impulser " dans le cadre de laquelle a été retenu un objectif 4 " définir un projet en vue du développement économique de La Roque ", d'abord en affirmant la vocation de ce secteur comme zone économique majeure, ensuite en équipant ce secteur des infrastructures nécessaires pour le bon développement du projet économique. Le PLU a ainsi entendu assurer la restructuration de l'ancienne carrière par la création d'une zone d'activités et de services dans le cadre d'un projet dit " plateforme " en lien avec le parc d'activités de Sophia Antipolis, qui fait l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation. L'extension sur ce site de ce parc d'activités, qui relève de la compétence de la communauté d'agglomération de Sophia Antipolis, est envisagée par le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale élaboré par celle-ci en vue d'y permettre des activités artisanales et industrielles. Eu égard à l'ensemble de ces éléments, en interdisant dans la zone 1AUZ les dépôts à l'air libre de toute nature, le règlement du PLU de Roquefort-les-Pins n'est entaché ni d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'un détournement de pouvoir ou de procédure.
7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, applicable au litige en vertu du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme et dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article R. 151-20 du même code : " Les zones à urbaniser sont dites "zones AU". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, le projet d'aménagement et de développement durable et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par le projet d'aménagement et de développement durable et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ".
8. Il ressort de l'étude préliminaire effectuée en 2017 pour le développement du site de La Roque que celui-ci est desservi par les réseaux d'eaux usées, d'eau potable et d'eaux pluviales et que seuls seraient à réaliser les réseaux internes en cas d'urbanisation effective de la zone. Contrairement à ce qui est soutenu, il ne résulte d'aucune disposition du règlement de la zone 1AUZ que les auteurs du plan local d'urbanisme aient subordonné son ouverture à l'urbanisation à une modification ou à une révision du plan. Par suite, en application des dispositions de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme, cette ouverture à l'urbanisation s'opérera par la délivrance des autorisations de construire soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par le projet d'aménagement et de développement durable et le règlement. Dans ces conditions, la SAER n'est pas fondée à soutenir que le classement du site de La Roque en zone 1AUZ est entaché d'une erreur de droit.
9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délibération attaquée : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre (...) ".
10. Le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale de Sophia Antipolis envisage, à court terme, la réalisation d'activités artisanales et industrielles et de haute technologie sur le site de La Roque. L'article 1AUZ 10 du règlement du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins, relatif à la hauteur maximale des constructions dispose : " 1. hauteur des Constructions-règles générales / La hauteur des constructions, mesurée en tout point des façades du sol naturel ou excavé jusqu'au niveau de l'égout du toit, ne peut excéder 12 mètres. (...) ". Si l'appelante se prévaut des mentions de l'étude préliminaire citée au point 6, qui préconise la construction sur le site de La Roque de bâtiments de plus de R+3 afin d'atteindre la surface plancher autorisée par le PLU, il ne ressort pas pour autant des pièces du dossier qu'une hauteur maximale de 12 mètres ferait obstacle à la conception de bâtiments destinés à accueillir des activités artisanales ou industrielles. Ni ces prescriptions, ni le classement du site de La Roque en zone à urbaniser 1AUZ et non en zone urbaine ne rendent le PLU incompatible avec le SCOT de Sophia Antipolis. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme doit être écarté.
11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, reprenant les dispositions de l'article L. 123-2 en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015 : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; (...) 4° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des emplacements réservés en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit ; (...) En outre, dans les zones urbaines et à urbaniser, le règlement peut instituer des servitudes consistant à indiquer la localisation prévue et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts à créer ou à modifier, en délimitant les terrains qui peuvent être concernés par ces équipements. ". Aux termes de l'article R. 123-12 du code de l'urbanisme, applicable au litige en vertu du premier alinéa du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 et dont les dispositions sont aujourd'hui reprises à l'article R. 151-38 du même code : " Les documents graphiques prévus à l'article R. * 123-11 font également apparaître, s'il y a lieu : (...) 4° Dans les zones U et AU : (...) c) Les emplacements réservés en application du b de l'article L. 123-2 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes ; (...) ".
12. Il ressort des pièces du dossier que si le règlement du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins mentionne que la zone naturelle comporte notamment un secteur Ngv correspondant à l'aire d'accueil des gens du voyage dans lequel le paragraphe 6 de l'article N2 n'admet que la réalisation de 50 emplacements et les occupations et utilisations du sol associées, ce secteur, qui ne figure pas sur les documents graphiques du règlement, et dont la mention au règlement relève d'une erreur matérielle, ne peut donc être regardé comme ayant été créé par les auteurs du plan. Le règlement mentionne, en revanche, la création, sur le fondement du 4° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, d'un emplacement réservé pour la réalisation de logements sociaux correspondant à cette aire d'accueil, en précisant un taux de mixité sociale égal à 100 %, une superficie de 7 000 mètres carrés et une capacité de 50 emplacements. Cet emplacement est représenté, avec cette superficie de 7 000 mètres carrés, sur les documents graphiques au sud de la zone 1AUZ. Il n'avait pas à figurer en outre sur la liste, annexée au plan, des emplacements réservés pour élargissement de voirie et équipements publics et des servitudes instituées sur le fondement du 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme et non sur celui du 4° de cet article. La SAER se prévaut d'une circulaire ministérielle recommandant que la superficie de chaque emplacement d'une aire permanente d'accueil des gens du voyage atteigne au minimum 75 mètres carrés, et qu'ainsi, compte tenu de la capacité envisagée de 50 emplacements et de la surface des équipements communs à ajouter, une surface totale de 300 mètres carrés serait suffisante pour créer une telle installation. Il ne peut cependant être déduit de ce seul élément que l'institution d'un emplacement réservé en vue de cette création sur une surface de 7000 mètres carrés procède d'une erreur manifeste d'appréciation eu égard notamment à sa localisation en pointe sud du site de La Roque. Pour ce même motif, cette création n'est ni incohérente avec l'orientation d'aménagement et de programmation définie pour le site, ni incompatible avec le document d'orientations générales du SCOT de Sophia Antipolis.
13. Si les documents du PLU comportent, ainsi qu'il résulte du point 12, une erreur matérielle au sujet de l'aire d'accueil des gens du voyage qui a justifié la création d'un emplacement réservé sur le fondement du 4° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme et en zone 1AUZ et non pas d'un secteur Ngv, le principe d'intelligibilité de la norme n'a pas été méconnu dès lors que l'ambiguïté qui procède de cette erreur matérielle peut être aisément levée.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAER n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté sa demande. Ses conclusions à fin d'injonction ne peuvent donc qu'être rejetées par voie de conséquence.
Sur les conclusions à fin d'interprétation :
15. Les dispositions citées au point 5 de l'article 1AUZ 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Roquefort-les-Pins sont claires. Ainsi, les conclusions présentées à titre subsidiaire par la SAER de juger que ces mêmes dispositions ne s'appliquent pas aux matériaux inertes ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Roquefort-les-Pins de publier l'arrêt rendu par la Cour :
16. Il n'appartient pas au juge administratif d'enjoindre à une partie de publier la décision rendue sur le litige. Par suite, les conclusions présentées à cet effet par la SAER ne peuvent qu'être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Roquefort-les-Pins qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SAER demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAER une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Roquefort-les-Pins et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la SAER est rejetée.
Article 2 : La SAER versera à la commune de Roquefort-les-Pins une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'aménagement et d'exploitation de La Roque et à la commune de Roquefort-les-Pins.
Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, où siégeaient :
- M. Portail, président,
- M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
- M. Quenette, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2023.
N° 21MA03767 2
