Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... B... et M. D... B... ont demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 8 août 2017 par lequel le maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, les a mis en demeure d'interrompre immédiatement les travaux entrepris sur un terrain situé chemin de Crémat, ainsi que la décision du 13 novembre 2017 rejetant leur recours gracieux.
Par un jugement n° 1800233 du 23 juin 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 7 août 2020, les consorts B..., représentés par le cabinet Talliance Avocats, demandent à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nice du 23 juin 2020 ;
2°) d'annuler l'arrêté du maire de Nice du 8 août 2017 et la décision du 13 novembre 2017 rejetant leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l'arrêté interruptif de travaux en litige est " sans objet " en l'absence de travaux en cours à la date de son édiction ;
- il appartenait au tribunal de vérifier la régularité des procès-verbaux de constat d'infraction visés dans l'arrêté contesté ;
- le maire de Nice n'était pas tenu d'ordonner l'interruption des travaux ;
- les constructions présentes sur le terrain d'assiette étant achevées, le maire ne pouvait ordonner l'interruption des travaux et c'est à tort que le tribunal a écarté l'application de l'article 8 du code de procédure pénale ;
- en l'absence d'une situation d'urgence, l'arrêté contesté aurait dû être précédé d'une procédure contradictoire.
Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants sont inopérants ou infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code pénal ;
- le code de procédure civile ;
- le code de procédure pénale ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2017-242 du 27 février 2017 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de M. Roux, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Les consorts B... sont respectivement propriétaire et occupant d'un terrain, situé 512 chemin de Crémat sur le territoire de la commune de Nice, sur lequel est exploité un garage automobile. A la suite de l'établissement d'un procès-verbal de constat d'infractions, dressé les 20 juillet et 3 août 2017 par un agent assermenté, le maire de Nice a, par un arrêté du 8 août 2017 pris au nom de l'Etat, mis en demeure les intéressés d'interrompre immédiatement différents travaux de construction entrepris sur ce terrain. Les consorts B... relèvent appel du jugement du 23 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté du 8 août 2017 et de la décision du 13 novembre 2017 rejetant leur recours gracieux.
Sur la fin de non-recevoir opposée en première instance :
2. Le juge d'appel, auquel est déféré un jugement ayant rejeté au fond des conclusions sans que le juge de première instance ait eu besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées devant lui, ne peut faire droit à ces conclusions qu'après avoir écarté expressément ces fins de non-recevoir, alors même que le défendeur, sans pour autant les abandonner, ne les aurait pas reprises en appel.
3. D'une part, il incombe à l'administration, lorsqu'elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d'une action introduite devant une juridiction administrative, d'établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l'intéressé.
4. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) ". Ce délai est un délai franc. En vertu de la règle rappelée à l'article 642 du code de procédure civile, un délai qui expirerait normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, est prorogé jusqu'au premier jour ouvrable suivant.
5. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas contesté, que le recours gracieux enregistré le 6 octobre 2017 en mairie et dirigé contre l'arrêté contesté du 8 août 2017 a interrompu le délai de recours contentieux contre cet arrêté. Le préfet des Alpes-Maritimes a opposé, en première instance, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la demande présentée par les consorts B... devant le tribunal administratif de Nice, faute pour les intéressés d'avoir établi la date à laquelle leur a été notifiée la décision du 13 novembre 2017 rejetant ce recours gracieux. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point 3 qu'il appartenait au préfet d'établir la date de notification de cette décision du 13 novembre 2017. En tout état de cause, à supposer même que cette décision ait été notifiée le jour de son édiction, le délai de recours contentieux, qui expirait normalement le dimanche 14 janvier 2018, a été prorogé jusqu'au lundi 15 janvier 2018. La demande de première instance ayant été enregistrée à cette dernière date au greffe du tribunal, elle n'était, en toute hypothèse, pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Alpes-Maritimes en première instance doit être écartée.
Sur la légalité des décisions contestées :
6. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. (...) / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire (...) ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal (...) ". Il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l'établissement du procès-verbal d'infraction dressé en application de ces dispositions, mais seulement de s'assurer que ce procès-verbal constate une infraction autorisant le maire à prescrire l'interruption des travaux.
7. Aux termes du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut (...), si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux (...) ". Le dixième alinéa du même article dispose que : " Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager, (...), le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux (...) ". Selon l'article L. 480-4 de ce code : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende (...) ".
En ce qui concerne la prescription de l'action publique :
8. Aux termes de l'article 8 du code de procédure pénale, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale : " En matière de délit, la prescription de l'action publique est de trois années révolues ; elle s'accomplit selon les distinctions spécifiées à l'article précédent (...) ". Selon le premier alinéa de ce même article 8, dans sa rédaction issue de cette loi : " L'action publique des délits se prescrit par six années révolues à compter du jour où l'infraction a été commise ". En application du 4° de l'article 112-2 du code pénal, ce délai de prescription s'applique immédiatement à la répression des infractions commises avant son entrée en vigueur, lorsque les prescriptions ne sont pas acquises à cette date.
9. Il résulte des dispositions citées au point 6 que l'autorité administrative est tenue de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'elle a connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1 du même code. Toutefois, lorsque l'action publique ne peut plus être engagée en raison de l'expiration du délai de prescription, l'autorité administrative ne saurait être tenue de dresser un procès-verbal des infractions qui ne peuvent plus être poursuivies. Le maire, agissant au nom de l'Etat, ne peut pas davantage ordonner légalement, après l'expiration du délai de prescription de l'action publique, l'interruption de travaux sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme. Ce délai de prescription ne commence à courir, le cas échéant, qu'à compter de l'achèvement de l'ensemble des travaux qui, bien qu'exécutés successivement, relèvent d'une entreprise unique.
10. Le procès-verbal de constat d'infraction mentionné au point 1 fait notamment état de la " construction en cours d'une structure métallique d'une surface de 216 m² " ainsi que de la " construction d'un volume en parpaings de 67 m² à l'état de gros-œuvre ". Il ressort des photographies annexées à ce procès-verbal, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, que les deux constructions en cause n'étaient pas achevées. Par ailleurs, ainsi que le soutient la ministre intimée, les différents travaux de construction visés dans l'arrêté contesté doivent être regardés comme relevant, alors même qu'ils ont été exécutés de manière échelonnée dans le temps, d'une entreprise unique. Dans ces conditions, en l'absence d'achèvement de l'ensemble des travaux s'inscrivant dans le cadre de cette entreprise unique, le délai de prescription de l'action publique prévu par l'article 8 du code de procédure pénale n'a pu commencer à courir.
En ce qui concerne l'achèvement des travaux :
11. Le maire ne peut ordonner, sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, l'interruption de travaux achevés, quelle que soit leur nature. Il en va ainsi y compris dans l'hypothèse où les travaux achevés relèvent, avec d'autres travaux en cours d'exécution sur le terrain concerné, d'une entreprise unique, cette circonstance étant seulement susceptible d'influer sur la détermination du point de départ du délai de prescription de l'action publique fixé par l'article 8 du code de procédure pénale.
12. D'une part, il ressort des photographies annexées au procès-verbal de constat d'infraction évoqué au point 1 que les travaux relatifs, d'une part, au hangar de stockage d'une surface de plancher de 90 mètres carrés, d'autre part, au " hangar clos à usage de contrôle technique automobile " d'une surface de plancher de 223 mètres carrés et, enfin, à la construction d'une surface de plancher de 7,7 mètres carrés accolée à ce hangar étaient achevés à la date de l'arrêté contesté.
13. D'autre part, ainsi qu'il a été dit précédemment, le procès-verbal de constat d'infraction fait état de la " construction en cours d'une structure métallique d'une surface de 216 m² " ainsi que de la " construction d'un volume en parpaings de 67 m² à l'état de gros-œuvre ". Les consorts B... ne se prévalent d'aucun élément probant de nature à contredire les mentions, faisant foi jusqu'à preuve du contraire, de ce procès-verbal. Il ressort des photographies annexées à ce procès-verbal que les deux constructions en cause n'étaient pas achevées à la date de l'arrêté contesté. Il en va de même des travaux concernant l'abri d'une surface de 9,7 mètres carrés mentionné dans ce même procès-verbal, cette construction n'étant pas entièrement close au vu des photographies qui y sont jointes.
14. Eu égard à ce qui précède, les requérants sont seulement fondés à soutenir que le maire de Nice ne pouvait pas légalement interrompre, sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, les travaux de construction évoqués au point 12, ceux-ci étant déjà achevés.
En ce qui concerne les travaux en cours d'exécution :
15. Il résulte des dispositions citées ci-dessus du dixième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme que le maire est tenu de prescrire l'interruption des travaux lorsqu'il a été constaté que la construction était dépourvue de permis de construire en méconnaissance des prescriptions du code de l'urbanisme. En revanche, le maire peut légalement interrompre des travaux soumis à déclaration préalable et réalisés sans la délivrance de la décision de non-opposition à déclaration requise.
16. D'une part, les travaux évoqués au point 13, à l'exception de ceux relatifs à l'édification d'un abri d'une surface de 9,7 mètres carrés, concernent deux constructions dont l'édification est soumise à permis de construire. Par suite, le maire de Nice était tenu, en application des dispositions du dixième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, d'interrompre les travaux en cours relatifs aux deux constructions en cause. Compte tenu de la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait cette autorité, les requérants ne peuvent utilement soutenir que l'arrêté contesté aurait dû, en tant qu'il concerne les travaux en cause relatifs à ces deux constructions réalisées sans permis de construire, être précédé d'une procédure contradictoire.
17. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Par dérogation à cet article, l'article L. 121-2 du même code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (...) ".
18. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. La situation d'urgence permettant à l'administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s'apprécie tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la nécessité de les interrompre rapidement en raison de la brièveté de leur exécution. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations.
19. Le maire de Nice ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour interrompre les travaux en cours d'exécution relatifs à l'abri d'une surface de 9,7 mètres carrés, ces travaux étant seulement susceptibles d'être soumis, au regard des caractéristiques de cette construction sans lien physique ou fonctionnel avec les autres constructions litigieuses, à déclaration préalable et non à permis de construire. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'avant d'ordonner l'interruption des travaux relatifs à cette construction, le maire de Nice ait invité les consorts B... à présenter leurs observations sur ce point. Si l'arrêté contesté fait état, d'une manière générale, de l'" urgence de la situation " compte tenu de la nature et de l'importance de l'ensemble des travaux de construction qu'il vise, il ne ressort pas des pièces du dossier, au regard des caractéristiques de l'abri en cause, qu'une situation d'urgence aurait justifié, s'agissant de cette construction d'une surface inférieure à 10 mètres carrés, l'interruption rapide des travaux. Par suite, et en l'absence de circonstances exceptionnelles, les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté contesté, en tant qu'il ordonne l'interruption des travaux de construction de l'abri d'une surface de 9,7 mètres carrés, a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration. Il ressort des pièces du dossier que les consorts B... ont, dans cette mesure, été effectivement privés d'une garantie.
20. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté interruptif de travaux du 8 août 2017, ainsi que de la décision du 13 novembre 2017 rejetant leur recours gracieux dirigé contre cet arrêté, en tant qu'ils concernent les travaux de construction évoqués aux points 12 et 19.
Sur les frais liés au litige :
21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les consorts B... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : L'arrêté du maire de Nice, agissant au nom de l'Etat, du 8 août 2017, ainsi que la décision du 13 novembre 2017 rejetant le recours gracieux dirigé contre cet arrêté, sont annulés en tant qu'ils concernent les travaux visés aux points 12 et 19 du présent arrêt.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 23 juin 2020 est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 1er du présent arrêt.
Article 3 : Le surplus des conclusions des consorts B... est rejeté.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B..., à M. D... B... ainsi qu'au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée à la commune de Nice et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nice.
Délibéré après l'audience du 17 novembre 2022, à laquelle siégeaient :
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N° 20MA02801
