| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 4ème chambre, 18 octobre 2022, 21MA01808

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon, par un recours n° 1802391, d'annuler la décision du 13 février 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille a procédé à une retenue sur son traitement à hauteur de 11/30ème pour absence de service fait au titre de la période comprise entre le 25 janvier et le 4 février 2018, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 22 mai 2018.

Par un jugement n° 1802391 du 25 mars 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

M. B... A... a demandé au tribunal administratif de Toulon, par un recours n° 1804055, d'annuler l'arrêté du 25 mars 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de dix jours dont cinq jours fermes et cinq jours avec sursis.

Par un jugement n° 1804055 du 25 mars 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.

Procédures devant la Cour :

I - Par une requête, enregistrée le 12 mai 2021, M. A..., représenté par Me Hoffmann, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1802391 du tribunal administratif de Toulon du 25 mars 2021 ;

2°) d'annuler la décision du 13 février 2018 par laquelle le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille a procédé à une retenue sur son traitement à hauteur de 11/30ème pour absence de service fait au titre de la période comprise entre le 25 janvier et le 4 février 2018, ensemble la décision explicite de rejet de son recours gracieux du 22 mai 2018 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la sanction d'exclusion temporaire n'a pas été signée par une autorité ayant reçu délégation à cet effet ;

- la mesure est entachée d'erreur de fait puisqu'il était, au cours de la période qualifiée par son administration de cessation concertée du travail en application de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, en arrêt de maladie du 25 janvier au 4 février 2018 ;

- l'administration ne peut valablement tenir pour frauduleux cet arrêt de travail dès lors qu'elle s'est abstenue de procéder à un contrôle et à une contre-visite comme elle pouvait le faire statutairement ;

- malgré l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, c'est à l'administration qu'il revient d'établir l'exactitude matérielle des faits qu'elle sanctionne ;

- les premiers juges ne pouvaient valablement exiger du requérant qu'il précise le motif médical de placement en congé de maladie, alors que son médecin traitant a confirmé la réalité de son état de santé et le bien-fondé de son arrêt maladie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête, en soutenant que la requête d'appel est irrecevable pour défaut de motivation, que d'autre part, le moyen de l'incompétence du signataire est irrecevable car relevant d'une cause juridique distincte de celle invoquée en première instance, et qu'enfin, aucun des moyens d'appel n'est fondé.

Par ordonnance du 2 septembre 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 19 septembre 2022, à 12 heures.

II - Par une requête, enregistrée le 12 mai 2021, M. A..., représenté par Me Hoffmann, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1804055 du tribunal administratif de Toulon du 25 mars 2021 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 25 mars 2018 par lequel le garde des sceaux, ministre de la justice, a prononcé à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de dix jours dont cinq jours fermes et cinq jours avec sursis ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement doit être annulé pour avoir omis de statuer sur son moyen tiré de l'illégalité de la sanction collective dont il a été l'objet, sans examen de sa situation particulière ;

- la sanction d'exclusion temporaire n'a pas été signée par une autorité ayant reçu délégation à cet effet ;

- la mesure est entachée d'erreur de fait puisqu'il était, au cours de la période qualifiée par son administration de cessation concertée du travail en application de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, en arrêt de maladie du 25 janvier au 4 février 2018 ;

- l'administration ne peut valablement tenir pour frauduleux cet arrêt de travail dès lors qu'elle s'est abstenue de procéder à un contrôle et à une contre-visite comme elle pouvait le faire statutairement ;

- malgré l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, c'est à l'administration qu'il revient d'établir l'exactitude matérielle des faits qu'elle sanctionne ;

- les premiers juges ne pouvaient valablement exiger du requérant, sans méconnaître le secret médical, qu'il précise le motif médical de placement en congé de maladie, alors que son médecin traitant a confirmé la réalité de son état de santé et le bien-fondé de son arrêt maladie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête, en soutenant que la requête d'appel est irrecevable pour défaut de motivation, que d'autre part, le jugement n'est pas entaché d'omission à statuer et en s'en remettant pour le surplus à ses écritures de première instance.

Par ordonnance du 2 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 19 septembre 2022, à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- l'ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 ;

- le décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 ;

- le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D...,

- et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. A..., surveillant pénitentiaire, au centre pénitentiaire de Toulon-la Farlède, a été placé en congé de maladie ordinaire du 25 janvier au 4 février 2018. Au motif qu'en réalité, sur cette période, il avait pris part à une cessation concertée du service, interdite par le statut spécial des surveillants pénitentiaires, le directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille a décidé le 13 février 2018 de procéder à une retenue sur son traitement à hauteur de 11/30ème pour absence de service fait au titre de cette période. Par un arrêté du 25 mars 2018, pris pour le même motif, le garde des sceaux, ministre de la justice a prononcé à l'encontre de M. A... une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de dix jours dont cinq avec sursis. Par un premier jugement n° 1802391 du 25 mars 2021, dont M. A... relève appel par sa requête n° 21MA01808, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de procéder à cette retenue sur son traitement, ensemble la décision du 22 mai 2018 rejetant son recours gracieux. Par un second jugement n° 1804055 du 25 mars 2021, dont M. A... forme appel par sa requête n° 21MA01809, le tribunal a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la sanction d'exclusion temporaire de fonctions.

2. Ces requêtes présentent à juger des questions identiques. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.

Sur la requête n° 21MA01808 :

3. En premier lieu, en soutenant, à l'encontre de la décision de procéder à une retenue de 11/30ème sur son traitement, signée du directeur interrégional des services pénitentiaires de Marseille, qu'il appartiendra au ministre de la justice d'établir la régularité de la délégation consentie à M. E... C... pour signer cette sanction disciplinaire, alors que la décision en litige, dans cette instance, n'a pas le caractère d'une sanction disciplinaire et n'a pas été signée par cette autorité, M. A... ne conteste pas utilement la compétence de l'auteur de la mesure qu'il attaque.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, alors applicable, relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire : " Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit. Ces faits, lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, pourront être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires ".

5. En outre, l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984 dispose que : " Le fonctionnaire a droit (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; (...). Le bénéfice de ces dispositions est subordonné à la transmission par le fonctionnaire, à son administration, de l'avis d'arrêt de travail justifiant du bien-fondé du congé de maladie, dans un délai et selon les sanctions prévues en application de l'article 35. (...) ". Aux termes de l'article 25 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires : " Pour obtenir un congé de maladie (...), le fonctionnaire adresse à l'administration dont il relève, dans un délai de quarante-huit heures suivant son établissement, un avis d'interruption de travail. (...). L'administration peut faire procéder à tout moment à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé ; le fonctionnaire doit se soumettre, sous peine d'interruption du versement de sa rémunération, à cette contre-visite. (...) ".

6. Si en vertu des dispositions de l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, l'agent qui adresse à l'administration un avis d'interruption de travail est placé de plein droit en congé de maladie dès la demande qu'il a formulée sur le fondement d'un certificat médical, l'administration conserve la faculté de contester le bien-fondé de ce congé. A cet effet, il lui appartient en principe seulement de faire procéder, à tout moment, à la contre-visite du demandeur par un médecin agréé conformément à l'article 25 du décret du 14 mars 1986. Néanmoins, dans des circonstances particulières, marquées par un mouvement social de grande ampleur dans une administration, comme l'administration pénitentiaire, où la cessation concertée du service est interdite, lorsqu'en dehors d'une période d'épidémie un nombre important et inhabituel d'arrêts maladie sont adressés à l'administration sur une courte période et que l'administration démontre, à l'échelle d'un établissement pénitentiaire donné, avoir été dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986, l'administration peut contester le bien-fondé de ce congé par tous moyens. Il appartient au juge, saisi par l'agent de conclusions tendant à contester les mesures prises par son administration pour tirer les conséquences de la participation à une cessation concertée du service qu'ainsi elle lui impute, de se prononcer sur le bien-fondé du congé de maladie de l'agent à partir de l'ensemble des éléments qui lui sont soumis. Pour justifier le bien-fondé de ce congé, l'agent peut se prévaloir soit d'éléments de nature médicale, en produisant à cet effet, le cas échéant, un certificat établi par un médecin agréé, soit de circonstances de fait précises, de nature à rendre crédibles les raisons médicales de son arrêt de travail.

7. Il ressort des pièces du dossier, ainsi que l'ont considéré à bon droit les premiers juges, et il n'est du reste pas contesté, qu'au cours de la période du 23 au 26 janvier 2018, un mouvement social de grande ampleur a affecté l'administration pénitentiaire à l'occasion duquel, à l'appel d'organisations syndicales nationales, de nombreux agents n'ont pas effectué leur service. Dans le seul centre pénitentiaire de Toulon-la Farlède, établissement d'affectation de M. A..., entre le 24 et le 29 janvier 2018, plus du tiers des personnels de surveillance a interrompu le travail, avec un nombre d'arrêts pour maladie moyen de plus de 35,3 par jour, alors qu'il était en moyenne de 14,3 par jour entre le 1er janvier et le 20 janvier 2018, soit avant le début du mouvement social. Pour justifier ces absences, la quasi-totalité des agents concernés ont adressé des arrêts médicaux à l'administration. Par ailleurs, au cours des journées des 24 et 25 janvier, plus de la moitié des surveillants du centre pénitentiaire de Toulon-La Farlède, de service pendant ces deux jours, n'a pas pris son poste en détention et ont dû être remplacés par les gradés, les officiers et les directeurs. Il n'est pas contesté par M. A..., pas plus en appel qu'en première instance, que, ainsi que l'a jugé le tribunal, une telle situation, qui ne saurait s'expliquer par une épidémie, a placé l'administration pénitentiaire dans l'impossibilité pratique de faire procéder de manière utile aux contre-visites prévues par l'article 25 du décret du 14 mars 1986. Il en est allé ainsi au sujet de l'arrêt de maladie dont M. A... a donné avis à son administration pour la période du 25 janvier au 4 février 2018. Il était donc loisible à l'administration pénitentiaire de contester comme elle l'a fait, par la décision en litige, le bien-fondé du congé de maladie ordinaire de M. A... pour cette période, sans procéder à la contre-visite médicale prévue à l'article 25 du décret du 14 mars 1986, et sans qu'il lui soit besoin d'opposer le caractère frauduleux de son arrêt de maladie. Il suit de là que le moyen, à le supposer soulevé en cause d'appel, tiré du vice de procédure pour méconnaissance des dispositions réglementaires précitées ne peut qu'être écarté et que, la décision en litige n'ayant pas été prise au motif de la fraude commise par M. A..., ce dernier ne peut utilement soutenir ne pas s'être livré à des manœuvres frauduleuses.

8. Si, pour contester aussi bien le jugement attaqué que la décision en litige, M. A... affirme pouvoir se limiter à la production de son avis d'arrêt de maladie du 25 janvier 2018, lequel ne précise pas le motif médical, et verse au dossier un certificat de son médecin traitant, auteur de cet avis, indiquant que celui-ci était parfaitement justifié, il ne livre, ce faisant, ni dans son recours gracieux, ni dans ses écritures devant le tribunal ou la Cour, aucun élément de nature à éclairer précisément les circonstances de fait, propres à sa situation personnelle, entourant son placement en congé de maladie, sans qu'y fasse obstacle le secret médical auquel il peut légitimement prétendre, et alors même qu'il n'a, à aucun moment de la procédure administrative ou contentieuse, communiqué un certificat d'un médecin agréé, lequel est susceptible de faire foi dans le respect du secret médical.

9. Ainsi, l'administration pénitentiaire a pu, sans commettre d'erreur de fait ou de droit, considérer que l'absence de M. A... pour la période allant du 25 janvier au 4 février 2018 n'était pas justifiée et devait donner lieu à retenue de salaire.

10. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement n° 1802391 attaqué, le tribunal a rejeté sa demande dirigée à la fois contre la décision du 23 février 2018 et contre la décision du 22 mai 2018 rejetant son recours gracieux.

Sur la requête n° 21MA01809 :

En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :

11. En relevant au point 4 de son jugement, que " faute de pouvoir justifier pour un motif médical ce congé, le ministre, qui ne s'est pas fondé sur des faits matériellement inexacts, était fondé à regarder M. A... comme ayant participé à un mouvement concerté de cessation du travail interdit par les statuts spéciaux applicables à celui-ci " et que, " dès lors, en prononçant à son encontre une sanction d'exclusion temporaire de ses fonctions pour une durée de 10 jours dont 5 jours avec sursis, le ministre n'a pas commis d'erreur de droit ni d'erreur manifeste d'appréciation ", le tribunal, qui a donc considéré que M. A... avait personnellement pris part à un mouvement de cessation concertée du travail, interdit par le statut spécial des surveillants pénitentiaires, a répondu, implicitement mais nécessairement, au moyen, visé et analysé comme tel dans le jugement, tiré de l'erreur de droit commise en prononçant une sanction collective. M. A..., qui d'ailleurs ne reprend pas en appel le moyen du caractère illégalement collectif de la sanction en litige, n'est donc pas fondé à soutenir que les premiers juges auraient omis de statuer sur ce moyen et entaché pour cette raison leur jugement d'une irrégularité.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :

12. D'une part, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la sanction en litige par adoption du motif adopté à bon droit et avec suffisamment de précision par les premiers juges au point 2 de leur jugement.

13. D'autre part, le principe applicable aux sanctions disciplinaires de la fonction publique, selon lequel il appartient à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'établir les faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public, cette preuve pouvant être rapportée par tout moyen, ne fait pas obstacle à la mise en œuvre des règles dérogatoires, énoncées au point 6, lorsque, en méconnaissance de l'article 3 de l'ordonnance du 6 août 1958, un surveillant pénitentiaire a pris part à un mouvement de cessation concertée du service et est susceptible de se voir infliger pour ce motif une sanction disciplinaire.

14. Enfin, pour les motifs énoncés aux points 7 à 9, et alors que la sanction en litige n'a pas été prise au motif de la fraude, il y a lieu d'écarter les moyens présentés dans les mêmes termes et justifiés par les mêmes pièces que dans l'instance n° 21MA01808, et tirés du vice de procédure, de l'absence de fraude, de l'erreur de fait et de l'erreur de droit, dont serait entachée la sanction litigieuse.

15. Il résulte de ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 25 mars 2018.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées par M. A... à ce titre ne peuvent donc qu'être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de M. A... sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A... et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, où siégeaient :

- M. Marcovici, président,

- M. Revert, président assesseur,

- M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022.

N° 21MA01808, 21MA018092