| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre, 19 avril 2022, 20MA00268

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier :

- sous le n° 1702823, d'annuler la décision implicite de rejet née le 17 avril 2017 du silence gardé par le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales sur sa demande du 14 février 2017 tendant à se voir accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et à lui verser des indemnités, de condamner ce centre à lui verser différentes sommes au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait d'agissements de harcèlement moral à son encontre et d'enjoindre au centre de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de calculer les pertes de salaire et de pension concernant la période où elle a été privée d'activité.

- sous le n° 1704220, d'annuler la décision du 26 juin 2017 par laquelle le centre de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales lui a communiqué, à sa demande, les motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le centre sur sa demande du 14 février 2017, de condamner ce centre à lui verser différentes sommes au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait d'agissements de harcèlement moral à son encontre et d'enjoindre au centre de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de calculer les pertes de salaire et de pension Concernant la période où elle été privée d'activité.

Par un jugement n° 1702823,1704220 du 22 novembre 2019, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint ces deux demandes, les a rejetées.

Procédure devant la Cour :

Par une requête enregistrée le 22 janvier 2020 et par un mémoire complémentaire enregistré le 4 janvier 2021, Mme A..., représentée par Me Maréchal, demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du 22 novembre 2019 du tribunal administratif de Montpellier ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet née le 17 avril 2017 du silence gardé par le président du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales sur sa demande datée du 14 février 2017 de se voir attribuer le bénéfice de la protection fonctionnelle ;

3°) Condamner le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales au titre de la protection fonctionnelle, à la prise en charge intégrale de ses frais de procédure sur présentation des justificatifs qu'elle présentera à l'issue de la procédure, montant arrêté à cette date à 8 600 euros TTC ;

4°) Condamner le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales à verser à Madame A... une somme de 10 000 euros au titre du préjudice subi du fait de l'atteinte portée à sa santé, 20 000 euros au titre du préjudice de carrière subie avant mise à la retraite pour invalidité, 20 347,81 euros pour son placement en congé maladie à demi-traitement depuis le 25 novembre 2016, une somme de 104 811,85 euros au titre du préjudice subi du fait de l'absence de versement de la prime de fonction et de résultats depuis le 7 novembre 2013 à parfaire à la date de règlement ;

5°) d'enjoindre au président du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie et de calculer les pertes de salaires et ses droits à la retraite, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai ou à défaut de condamner le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales à lui verser 800 420 euros au titre des pertes de salaires durant 20 ans et 794 160 euros au titre des pertes de droits à la retraite ;

6°) de mettre à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales la somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa demande de première instance était recevable ;

- la décision implicite de refus de lui accorder la protection fonctionnelle est insuffisamment motivée au regard des exigences de la l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et repose sur des faits matériellement erronés ;

- elle apporte des éléments de faits qui font naître une présomption de harcèlement moral au sens de l'article 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le refus de protection fonctionnelle méconnaît l'article 11 de la loi n° 83-637 du 13 juillet 1983 ;

- son droit à ne pas être soumis à un harcèlement moral à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, qui constitue une liberté fondamentale, a été méconnu de manière disproportionnée ;

- son employeur n'a pas pris les mesures nécessaires pour assurer sa sécurité et la protection de sa santé au sens de l'article L. 4121-1 du code du travail ;

- ces faits présentent un lien de causalité direct avec la dégradation de son état de santé et engagent la responsabilité de l'administration ;

- elle a subi un préjudice de carrière, un préjudice financier, un préjudice subi du fait de l'atteinte portée à sa santé et a supporté des frais de procédure.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 avril 2020, le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales, représenté par la Selarl d'avocats Lysis Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros à lui verser sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la demande de première instance, qui demande simultanément l'annulation en excès de pouvoir et la condamnation financière du centre sans lien suffisant entre ces conclusions, est irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

La présidente de la Cour a décidé, par décision du 24 août 2021, de désigner M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Carassic,

- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,

- et les observations de Me Maréchal représentant Mme A... et Me Girard représentant le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., attachée territoriale principale, a occupé depuis le 1er octobre 2002 les fonctions de responsable du pôle concours-emploi du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales. S'estimant victime de faits de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique, elle a demandé par courrier du 14 février 2017 au président de ce centre le bénéfice de la protection fonctionnelle et l'indemnisation des préjudices subis. Une décision implicite est née du silence gardé par le président du centre de gestion sur cette demande. Mme A... a, par courrier du 12 juin 2017, sollicité la communication des motifs de cette décision implicite. Le président lui a communiqué ces motifs par lettre du 26 juin 2017. La requérante a demandé au tribunal administratif de Montpellier, dans sa demande n° 1702823 l'annulation du rejet implicite de son recours présenté le 14 février 2017 et dans sa demande n° 1704220, du courrier du 26 juin 2017 du président du centre de gestion, ainsi que la condamnation du centre à réparer ses préjudices. Par le jugement attaqué, les premiers juges, après avoir joint ces deux demandes, ont rejeté pour irrecevabilité ses conclusions aux fins d'annulation du courrier du 26 juin 2017 et ont rejeté au fond ses conclusions tendant à l'annulation du rejet implicite de son recours présenté le 14 février 2017. Mme A..., qui ne conteste plus en appel l'irrecevabilité de ses conclusions aux fins d'annulation du courrier du 26 juin 2017 du président du centre de gestion, demande à la Cour l'annulation du rejet implicite de son recours présenté le 14 février 2017 et l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la décision en litige serait insuffisamment motivée en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ne comporte en appel aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l'argumentation développée devant le tribunal administratif de Montpellier par Mme A.... Par suite, il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 5 et 6 du jugement attaqué. La critique des motifs de cette décision ne relève pas de l'insuffisance de motivation mais de son bien-fondé.

3. En deuxième lieu, et d'une part, aux termes de l'article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : /1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus. (...) " . Aux termes du IV de l'article 11 de cette loi dans sa rédaction applicable en l'espèce: " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Des agissements répétés de harcèlement moral sont de ceux qui peuvent permettre, à l'agent public qui en est l'objet, d'obtenir la protection fonctionnelle prévue par les dispositions de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont les fonctionnaires pourraient être victimes à l'occasion de leurs fonctions.

4. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration à laquelle il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral. Une souffrance psychologique liée à des difficultés professionnelles ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, lequel se définit également par l'existence d'agissements répétés de harcèlement ainsi que d'un lien février entre ces souffrances et ces agissements. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.

5. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emploi des attachés territoriaux : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la requérante a été placée en congé de longue maladie du 7 novembre 2013 au 30 janvier 2014 et du 19 février au 18 décembre 2014, puis rétroactivement en congé longue durée à compter du 25 novembre 2014 jusqu'au 25 novembre 2016, jusqu'à sa mise à la retraite pour invalidité à compter du 25 novembre 2018. Pour faire présumer qu'elle subirait depuis la prise de fonction en sa qualité de directeur général des services intérimaire du centre de gestion, en août 2012, de l'ancien responsable du service finances, attaché principal territorial recruté en juin 2011 par le centre, des agissements répétés constitutifs de harcèlement moral, la requérante invoque l'établissement autoritaire de nouveaux horaires de travail en contradiction avec ses obligations familiales, la fixation de délais brefs pour rendre des compte-rendu et des bilans financiers et le rappel à l'ordre en novembre 2013 de ses obligations de respect de sa hiérarchie et de ses responsabilités de fonctionnaire de catégorie A et de chef de pôle quant à ses demandes de congés à la dernière minute et à ses départs impromptus de son service, ainsi que des réprimandes du directeur général des services quant aux consignes qu'elle s'est permise de donner à des agents d'un autre service en l'absence de leur chef de service. Toutefois, ces actes, pris dans l'intérêt et la continuité du service public, n'excèdent pas les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne peuvent être regardés comme ayant eu pour objet ou pour effet une dégradation volontaire de ses conditions de travail par sa hiérarchie. L'augmentation de sa charge de travail est justifiée, selon les propres dires de la requérante, par l'augmentation ponctuelle du nombre de candidats aux concours dont son service assume l'organisation, qui a donné lieu en 2013 à deux embauches d'agents par le centre de gestion pour renforcer le pôle concours. Si la requérante soutient aussi qu'elle aurait été mise à l'écart professionnellement, la réorganisation du service concours placé à compter de novembre 2013 sous la responsabilité directe du directeur général des services résulte de l'absence pour raison de santé de la requérante, afin d'assurer l'organisation des concours et examens professionnels par le centre. Si la requérante a reçu, lors de sa reprise d'activités le 3 février 2014, des consignes s'agissant des tâches précises qu'elle aura désormais à réaliser pour rattraper le retard accumulé, sans responsabilité d'encadrement du service concours, cette simple diminution de ses attributions, qui restent conformes à celles d'un attaché territorial principal fixées par l'article 2 du décret du 30 décembre 1987, ainsi qu'un changement de bureau, sont justifiés par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate et de difficultés relationnelles et ne sont pas constitutifs en eux-mêmes de harcèlement moral. Au demeurant, la requérante placée en congé de maladie à compter du 19 février 2014 n'a pas exercé les nouvelles missions qui lui ont été confiées. Il ne ressort pas des pièces produites par la requérante que le directeur général des services aurait cherché ainsi à isoler Mme A... de l'ensemble de ses collègues du centre. La présence d'une de ses collègues lors de ses entrevues avec son supérieur hiérarchique ne peut être regardée comme une humiliation susceptible de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral mais témoigne des relations conflictuelles existant entre elle et son directeur. La critique de son supérieur s'agissant du recrutement, sans autorisation de sa hiérarchie, d'un membre de sa famille pour la surveillance d'un concours, ne peut être regardée comme des "reproches quant à sa situation de famille" mais comme témoignant d'une pratique professionnelle individualiste et inadaptée de Mme A.... L'engagement en février 2014 à son retour de congé maladie, d'une procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle à son encontre eu égard, selon le rapport du directeur général des services le 7 février 2014, au non-respect répété de Mme A... de ses horaires de travail, à ses nombreuses carences professionnelles quant à l'exécution des tâches à accomplir et aux difficultés relationnelles rencontrées avec son environnement professionnel et hiérarchique qui ont entraîné une désorganisation des services du centre de gestion, n'est pas de nature à faire présumer dans ces conditions l'existence d'un harcèlement moral à son encontre. Au demeurant, cette procédure a été suspendue pour permettre à la requérante de bénéficier depuis le 7 novembre 2013 de l'ensemble de ses congés maladie rémunérés (congés maladie ordinaires, congé de longue maladie et congé de longue durée). Le refus de reconnaître l'imputabilité au service de la pathologie anxio-dépressive dont souffre la requérante ne révèle pas non plus par lui-même l'existence d'un harcèlement moral à son encontre. La souffrance psychologique liée à ses difficultés professionnelles invoquées par Mme A... ne saurait caractériser à elle seule un harcèlement moral, lequel se définit également par l'existence d'agissements répétés de harcèlement ainsi que d'un lien entre ces souffrances et ces agissements. Dans ces conditions et eu égard aux éléments produits par le centre de gestion, il ne ressort pas des pièces du dossier que les agissements en cause seraient constitutifs de faits de harcèlement moral à l'encontre de la requérante, qui n'a au demeurant saisi le centre de gestion d'une demande de protection fonctionnelle que le 14 février 2017 soit trois ans après les faits qu'elle invoque. Dès lors, la décision en litige du président du centre de gestion de refuser de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle n'est pas entachée d'erreur d'appréciation et ne méconnaît ni l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, ni en tout état de cause, son droit à ne pas être soumis à un harcèlement moral à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail, dans sa version applicable à l'espèce, qui s'applique aux services du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales en vertu de l'article 108-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs./ Ces mesures comprennent : 1° Des actions de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail ; 2° Des actions d'information et de formation ; 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ".

8. Dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les agissements en cause seraient constitutifs de faits de harcèlement moral à l'encontre de la requérante ainsi qu'il a été dit au point 6, Mme A..., qui n'a au demeurant pas repris son service depuis le 19 février 2014, ne peut utilement faire valoir que le centre de gestion n'aurait pas protégé la santé mentale de son agent en l'exposant et en la maintenant à une telle situation de harcèlement moral. Le courrier adressé par le médecin du travail le 23 janvier 2014 alertant le président du centre de gestion sur ses obligations d'employeur en matière de protection de la santé physique et mentale de Mme A... et l'invitant "à prendre toutes dispositions et (...) corrections nécessaires pour lui permettre de continuer son activité professionnelle dans des conditions préservant son état de santé" lors de la reprise d'activités de l'agent, qui n'a d'ailleurs pas eu lieu, ne permet pas d'établir que le centre aurait manqué à ses obligations prévues par l'article L. 4121-1 du code du travail. En tout état de cause, la requérante s'est vue placée en congé de longue maladie à compter du 7 novembre 2013, conformément aux recommandations du médecin expert du 17 octobre 2014, lors d'une expertise réalisée à la demande du centre de gestion pour fixer le point de départ d'un congé de longue maladie, au motif que "toute reprise (d'activités) serait préjudiciable à son état de santé psychique" selon l'expert. La circonstance que son employeur n'a pas reconnu l'imputabilité au service de sa pathologie est sans incidence sur l'obligation de sécurité et de protection qui incombe à l'administration. Si la requérante semble soutenir qu'elle n'a pas été aidée par sa hiérarchie dans sa recherche d'une mobilité en raison de ses difficultés professionnelles rencontrées au sein du centre de gestion avec le directeur général des services, il ressort des pièces du dossier et notamment d'un courrier du 2 novembre 2015 du président du centre de gestion qu'elle n'a pas répondu aux offres d'emploi de catégorie A, situées à proximité de son lieu de résidence, qui lui ont été transmises par le centre. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 4121-1 du code du travail doit être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non recevoir opposée par le centre de gestion, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, les premiers juges ont rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'enjoindre au président du centre de gestion de lui accorder le bénéfice de cette protection fonctionnelle ainsi que ses conclusions indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que demande le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et au centre de gestion de la fonction publique territoriale des Pyrénées-Orientales.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2022, où siégeaient :

- M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,

- Mme Carassic, première conseillère,

- M. Mouret, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2022.

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N° 20MA00268