Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. C... B... a demandé au tribunal administratif de Nîmes, dans l'instance n° 1702918, d'annuler l'arrêté du 23 mars 2017 par lequel le maire de Vauvert a délivré un permis de construire à M. A... D... en vue de l'extension d'un hangar agricole, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
M. B... a également demandé au tribunal administratif de Nîmes, dans l'instance n° 1702919, d'annuler l'arrêté du 19 juillet 2017 par lequel le maire de Vauvert a délivré un permis de construire modificatif à M. D....
Par un jugement nos 1702918, 1702919 du 16 avril 2019, le tribunal administratif de Nîmes a fait droit à ces demandes.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 juin et 16 décembre 2019, la commune de Vauvert, représentée par la SELARL Gil - Cros, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes ;
2°) de rejeter les demandes présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Nîmes, le cas échéant en faisant application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ;
3°) de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu à la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt légitime à agir de M. B... ;
- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal s'est abstenu de rouvrir l'instruction ou, à défaut, d'ordonner un supplément d'instruction afin de s'assurer que la construction existante a été édifiée avant la loi du 15 juin 1943 ;
- le pétitionnaire n'avait pas à présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment dès lors que la construction existante a été édifiée avant 1943 et qu'en tout état de cause, elle était dispensée de permis de construire dès lors qu'elle a été édifiée avant 1963 ;
- le dossier de demande de permis ne présentait pas un caractère insuffisant ;
- le projet litigieux ne méconnaît pas les articles A 7 et N 7 du règlement du plan local d'urbanisme ;
- ce plan local d'urbanisme n'est pas illégal en tant qu'il institue un secteur Nd et le projet est conforme aux prescriptions du règlement du plan d'occupation des sols antérieurement applicable ;
- le projet litigieux ne méconnaît pas l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et, en tout état de cause, il est nécessaire à l'activité agricole au sens de l'article L. 121-10 du même code ;
- le permis modificatif délivré au pétitionnaire ne modifie pas la conception générale de son projet d'extension et ne rendait pas nécessaire la délivrance d'un nouveau permis.
Par des mémoires en défense enregistrés le 14 novembre 2019 et le 21 février 2020, M. B..., représenté par le cabinet Maillot Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Vauvert et de M. D... au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que les moyens invoqués par la commune de Vauvert ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 25 mars 2020, M. D..., représenté par le cabinet Fontaine et Floutier Associés, demande à la cour d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 16 avril 2019, de rejeter les demandes présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Nîmes et de mettre à la charge de M. B... la somme de 2 160 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement est irrégulier dès lors que le tribunal n'a pas répondu à la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt légitime à agir de M. B... ;
- il n'avait pas à présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment dès lors que la construction existante a été régulièrement édifiée avant 1943 ;
- son dossier de demande de permis de construire présente un caractère suffisant et aucune autre information ou pièce ne pouvait lui être demandée en vertu de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme ;
- le projet litigieux ne méconnaît pas l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et entre, en tout état de cause, dans le champ de l'article L. 121-10 du même code dès lors qu'il est nécessaire à son activité agricole.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- la loi du 15 juin 1943 d'urbanisme ;
- l'ordonnance n° 45-2542 du 27 octobre 1945 ;
- la loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 ;
- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;
- le code de justice administrative.
Par une décision du 24 août 2021, la présidente de la cour a désigné M. Portail, président assesseur, pour statuer dans les conditions prévues à l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Mouret,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- les observations de Me Crespy, représentant la commune de Vauvert, celles de Me Granier, représentant M. D..., et celles de Me Coelo, représentant M. B....
Considérant ce qui suit :
1. Le maire de Vauvert a, par un arrêté du 23 mars 2017, délivré un permis de construire à M. D... en vue de l'extension d'un hangar agricole sur un terrain situé route de Franquevaux. Ce dernier, qui a déposé une demande de permis de construire modificatif afin notamment de préciser les limites de l'unité foncière constituant le terrain d'assiette du projet, s'est vu accorder le permis modificatif sollicité le 19 juillet 2017. Par un jugement du 16 avril 2019, dont la commune de Vauvert relève appel, le tribunal administratif de Nîmes a annulé, à la demande de M. B..., les arrêtés des 23 mars et 19 juillet 2017, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre le permis initial.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges :
2. Pour annuler le permis de construire initial du 23 mars 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé à son encontre par M. B..., les premiers juges se sont fondés sur un unique motif tiré de ce que, la régularité de l'édification de la construction existante n'étant pas établie au regard des seules pièces produites devant eux avant la clôture de l'instruction, la demande de permis de construire de M. D... aurait dû porter sur l'ensemble de la construction. Ils ont également annulé, par voie de conséquence, le permis de construire modificatif du 19 juillet 2017.
3. Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.
4. Il ressort des pièces produites par la commune de Vauvert, et notamment du rapprochement de l'acte translatif de propriété datant de 1920, de l'attestation notariée établie en 1970 ainsi que de l'extrait de plan cadastral portant la mention " plan révisé pour 1938 ", que le bâtiment existant concerné par le projet d'extension du pétitionnaire a été édifié antérieurement à la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire, laquelle a été reprise pour l'essentiel par l'ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire. La commune appelante produit, en outre, une attestation d'une habitante de Vauvert née en 1929, laquelle indique, sans contredit sérieux, avoir vécu avec ses parents au sein du mas situé sur le terrain d'assiette du projet au cours de la période de 1944 à 1958, avant de préciser que son père était employé par l'ancien propriétaire des lieux en qualité d'ouvrier agricole et que les bâtiments n'ont pas été modifiés depuis 1944. Dans ces conditions, et au regard des caractéristiques propres du bâtiment existant en cause telles qu'elles ressortent des photographies jointes au procès-verbal de constat d'huissier établi le 17 avril 2019 et produit par M. B..., ainsi que des indications fournies par le pétitionnaire dans la notice descriptive du projet, la commune de Vauvert est fondée à soutenir que, le bâtiment existant devant être regardé comme ayant été régulièrement édifié avant la loi du 15 juin 1943, la demande de permis de construire de M. D... n'avait pas à porter sur l'ensemble des éléments de la construction dont le projet prévoit l'extension. Par suite, c'est à tort que le tribunal administratif de Nîmes s'est fondé sur le motif mentionné au point 2 pour annuler l'arrêté du 23 mars 2017 et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé à son encontre, ainsi que, par voie de conséquence, l'arrêté du 19 juillet 2017.
5. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. B....
En ce qui concerne les autres moyens invoqués par M. B... à l'encontre des permis initial et modificatif :
6. En premier lieu, l'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.
7. Il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a indiqué, dans la notice descriptive jointe à sa demande de permis initial, que l'extension projetée prenait appui sur un bâtiment datant du XXème siècle, et qu'il a précisé, dans la notice descriptive jointe à sa demande de permis modificatif, que le bâtiment en cause a été édifié antérieurement à la loi du 15 juin 1943 évoquée ci-dessus. Si M. B... soutient que les dossiers de demande de permis de construire initial et modificatif n'ont pas mis l'autorité d'urbanisme à même d'apprécier la régularité de l'édification du bâtiment existant dans l'ensemble de ses composantes et qu'ils présentaient dès lors un caractère insuffisant, il ne se prévaut toutefois de la méconnaissance d'aucune disposition du code de l'urbanisme relative à la composition du dossier de demande de permis de construire. Il suit de là que ce moyen doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un (...) plan local d'urbanisme (...) a pour effet de remettre en vigueur (...) le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Selon l'article L. 600-12-1 du même code, créé par cette même loi et immédiatement applicable aux instances en cours : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité (...) d'un plan local d'urbanisme (...) sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet (...) ".
9. Il résulte de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraîne pas l'illégalité des autorisations d'urbanisme délivrées lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger.
10. En outre, lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. Cette règle s'applique que le document ait été illégal dès l'origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures.
11. M. B... soutient que le plan local d'urbanisme de Vauvert est, à la date de l'approbation de sa première révision par une délibération du 1er mars 2010, illégal en tant qu'il institue, au sein de la zone agricole, un micro-secteur Nd.
12. D'une part, il est constant que le terrain d'assiette du projet est classé en partie en secteur Nd de la zone N et, pour la partie restante, en secteur Ak de la zone A du plan local d'urbanisme de Vauvert révisé. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment existant concerné par le projet litigieux est entièrement implanté dans la partie du terrain d'assiette incluse dans le secteur Nd et que l'extension projetée doit être implantée à cheval sur les secteurs Nd et Ak. Dans ces conditions, le vice de légalité interne évoqué au point précédent ne concerne des règles applicables au projet litigieux qu'en tant qu'il est dirigé contre la partie de l'extension litigieuse ayant vocation à être implantée dans le secteur Nd.
13. D'autre part, s'agissant de la partie du projet litigieux implantée dans le secteur Nd du plan local d'urbanisme de Vauvert, classement dont l'illégalité est invoquée par la voie de l'exception, M. B... soutient également que l'extension projetée méconnaît les dispositions des articles NC 1 et NC 7 du règlement du plan d'occupation des sols antérieurement applicable sur le territoire de cette commune. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des indications figurant dans le formulaire normalisé de demande, que l'extension projetée entraîne, dans sa totalité, une augmentation légèrement supérieure à 30 % de la surface de plancher du bâtiment agricole existant. Dès lors, cette extension, dont la majeure partie a au demeurant vocation à être implantée dans la partie du terrain d'assiette classée en secteur Ak, doit être regardée comme une " extension mesurée " de ce bâtiment agricole au sens de l'ancien article NC 1 du règlement du plan d'occupation des sols de Vauvert. En outre, il ressort du plan de masse du projet que l'extension litigieuse doit être implantée, en tout point, à au moins 5 mètres de la limite séparative la plus proche, conformément aux exigences de l'ancien article NC 7 du règlement de ce plan d'occupation des sols. Par suite, en admettant même que le plan local d'urbanisme de Vauvert ait été illégal à la date de l'approbation de sa première révision, en tant notamment qu'il inclut une partie du terrain d'assiette du projet du pétitionnaire dans un secteur Nd, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de ce document local d'urbanisme ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
14. En troisième lieu, aux termes de l'article A 7 du règlement du plan local d'urbanisme de Vauvert, applicable notamment au secteur Ak de la zone A : " A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite séparative, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite séparative qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à 5 mètres (...) ". L'article N 7 du même règlement, applicable notamment au secteur Nd de la zone N, dispose : " (...) / Les bâtiments à construire devront être édifiés de telle manière que la distance, comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment à la limite séparative qui en est le plus rapproché, soit au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à 4 mètres ".
15. Lorsqu'une construction existante n'est pas conforme à une ou plusieurs dispositions d'un plan local d'urbanisme régulièrement approuvé, un permis de construire ne peut être légalement délivré pour la modification de cette construction, sous réserve de dispositions de ce plan spécialement applicables à la modification des immeubles existants, que si les travaux envisagés rendent l'immeuble plus conforme aux dispositions réglementaires méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions.
16. Ainsi qu'il a été dit précédemment, la construction existante concernée par le projet d'extension en litige est intégralement implantée dans le secteur Nd du plan local d'urbanisme de Vauvert. A supposer même que cette construction ancienne, édifiée avant l'approbation de ce plan local d'urbanisme, puisse être regardée comme ne respectant pas les dispositions citées ci-dessus de l'article N 7 du règlement de ce plan, il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de masse joint à la demande de permis de construire de M. B..., que l'extension projetée doit être implantée, à cheval sur les secteurs Nd et Ak, à au moins cinq mètres de la limite séparative la plus proche et qu'elle respecte ainsi, en tout point, les dispositions des articles N 7 et A 7 du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, et en tout état de cause, les travaux litigieux sont sans effet sur le respect des règles édictées par ces dispositions.
17. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ". Si, en adoptant le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, repris en substance à l'article L. 121-8 du même code, le législateur a entendu interdire en principe toute opération de construction isolée dans les communes du littoral, le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions.
18. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux consiste en la réalisation d'une extension, d'une surface de plancher de 188,30 mètres carrés, d'une construction existante, régulièrement édifiée ainsi qu'il a été dit, d'une surface initiale avant travaux de 670 mètres carrés. L'extension projetée, qui présente ainsi un caractère mesuré, ne saurait être regardée comme une extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que ces dispositions ont été méconnues.
19. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire modificatif porte, selon les indications du formulaire normalisé de demande renseigné par le pétitionnaire, sur " l'identification cadastrale " des parcelles incluses dans le terrain d'assiette, ainsi que sur l'identification des éléments relatifs au " fonctionnement du bâtiment existant et de l'extension ". Les modifications ainsi projetées étant sans influence sur la conception générale du projet initial, l'arrêté litigieux du 19 juillet 2017 doit être regardé, non comme un nouveau permis de construire, mais comme un permis de construire modificatif. Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que les modifications autorisées par l'arrêté du 19 juillet 2017 ne pouvaient pas légalement faire l'objet d'un permis modificatif et que le pétitionnaire aurait dû déposer une nouvelle demande de permis de construire.
20. En sixième et dernier lieu, eu égard à l'objet, rappelé au point précédent, des modifications autorisées par l'arrêté du 19 juillet 2017, M. B... ne peut utilement invoquer, à l'encontre de ce permis de construire modificatif, les mêmes moyens que ceux dirigés contre le permis de construire initial, dès lors que ces moyens concernent des aspects du projet qui n'ont pas été modifiés par cet arrêté.
21. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Vauvert est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé les arrêtés du maire de Vauvert des 23 mars et 19 juillet 2017, ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre le premier d'entre eux. Par suite, il y a lieu d'annuler ce jugement, sans qu'il soit besoin d'examiner sa régularité, et de rejeter les demandes de première instance de M. B... sans qu'il soit besoin d'examiner leur recevabilité.
Sur les frais liés au litige :
22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a lieu de faire droit à aucune des demandes des parties fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes du 16 avril 2019 est annulé.
Article 2 : Les demandes présentées par M. B... devant le tribunal administratif de Nîmes et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.
Article 3 : Les demandes de la commune de Vauvert et de M. D... fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Vauvert, à M. C... B... et à M. A... D....
Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nîmes.
Délibéré après l'audience du 15 mars 2022, à laquelle siégeaient :
- M. Portail, président par intérim, présidant la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme Carassic, première conseillère,
- M. Mouret, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 mars 2022.
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N° 19MA02687
