Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A... D... a demandé au tribunal administratif de Bastia, d'une part, de condamner l'Etat à lui verser la somme de 280 364,43 euros en réparation des préjudices subis du fait des agissements fautifs des services de l'Etat chargés de l'exploitation du domaine dans le traitement de son dossier de contravention de grande voirie et, d'autre part, d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud a rejeté sa demande d'autorisation d'occupation temporaire, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux du 17 janvier 2017.
Par un jugement n° 1601099 et 1700556 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ces demandes.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 février 2019 et 24 février 2021 sous le n° 19MA00849, M. D... représenté par Me C..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 20 décembre 2018 ;
2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 280 364,43 euros en réparation des préjudices subis ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier compte tenu de l'existence d'un doute sur l'impartialité du tribunal ;
- le tribunal a opéré à tort la jonction de ses deux affaires dès lors qu'elles présentaient des questions distinctes ;
- cette jonction ne lui a pas permis de présenter utilement à l'audience des observations ;
- l'Etat a commis une faute du fait des constats entachés d'inexactitudes et d'omissions flagrantes ;
- en ne prenant pas les mesures nécessaires pour mettre fin à l'établissement de ces constats, l'Etat a commis une faute qui engage sa responsabilité ;
- les demandes de liquidation d'astreinte du préfet présentent un caractère abusif dès lors qu'il n'a pas la qualité de gardien du ponton dont il n'a pas l'usage exclusif ;
- le tribunal a à tort établi un lien automatique entre sa demande d'autorisation d'occupation du domaine public et la qualité de gardien ;
- les attestations justifiant l'utilité publique du ponton qu'il a produites sont circonstanciées ;
- en lui faisant espérer une résolution amiable du litige le préfet a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;
- ses préjudices sont suffisamment directs et certains ;
- il a été contraint de verser 29 620 euros à l'administration et 130 364,43 euros ont été saisis sur son compte ;
- il a subi un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2019, la ministre de la transition écologique et solidaire conclut au rejet de la requête de M. D....
Elle soutient que les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code pénal ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné M. Georges Guidal, président assesseur, pour présider la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public ;
- et les observations de Me B... substituant Me C..., représentant M. D....
Considérant ce qui suit :
1. M. D... a bénéficié, jusqu'au 31 décembre 2003, d'une autorisation d'occuper temporairement le domaine public maritime au droit de sa propriété, située sur le territoire de la commune de Bonifacio, au lieu-dit " Piantarella ", pour un emplacement total de 67,84 m² servant d'assiette à un appontement (18,29 m²), une terrasse (32,45 m²), un escalier (2,13 m²) et une cale de mise à l'eau (14,97 m²). Par un jugement du 28 juin 2004, le tribunal administratif de Bastia, saisi par le préfet de la Corse-du-Sud d'un procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 26 janvier 2004, a condamné M. D... à remettre en état les lieux qu'il occupait sur le domaine public maritime situé sur le territoire de la commune de Bonifacio, sous astreinte de 75 euros par jour de retard à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Par un arrêt du 27 février 2006, devenu définitif, la Cour, statuant sur l'appel formé par M. D..., a annulé ce jugement en tant qu'il concernait une terrasse et rejeté le surplus des conclusions d'appel. Par un jugement du 29 juillet 2006, le tribunal a condamné M. D... à verser à l'État la somme de 6 000 euros au titre de la liquidation de cette astreinte pour la période du 7 mars 2005 au 1er juin 2005. Par un arrêt du 30 mai 2011, la Cour a liquidé l'astreinte à la somme de 22 120 euros pour la période du 2 juin 2005 au 11 juin 2008. Par un jugement du 12 avril 2012, le tribunal a liquidé l'astreinte à la somme de 88 575 euros pour la période du 12 juin 2008 au 7 septembre 2011. Puis la Cour a, par un arrêt du 11 février 2014, liquidé l'astreinte à la somme de 11 580 euros pour la période du 8 septembre 2011 au 9 avril 2013 inclus. Le tribunal a ensuite, par un jugement du 16 juillet 2014, liquidé l'astreinte, pour la période du 4 septembre 2013 au 16 février 2014, à la somme de 1 650 euros. Enfin, par des jugements du 18 décembre 2015 et du 21 juillet 2016, à la demande du préfet de Corse-du-Sud, le magistrat désigné par le président du tribunal administratif a condamné M. D... à verser à l'État la somme globale de 52 200 euros au titre de la liquidation de cette astreinte pour la période du 17 février 2014 au 14 janvier 2016. Par un arrêt du 1er juin 2017, la Cour a rejeté l'appel formé par M. D... contre ce jugement. Par une décision du 26 juillet 2018, le Conseil d'Etat a, sur pourvoi de M. D..., annulé l'arrêt du 1er juin 2017 pour irrégularité et renvoyé l'affaire devant la Cour, qui par un arrêt du 8 février 2019 a rejeté la requête de M. D.... Par un jugement du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant, d'une part, à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 280 364,43 euros en réparation des préjudices subis du fait des agissements fautifs des services de l'Etat chargés de l'exploitation du domaine dans le traitement de son dossier de contravention de grande voirie et, d'autre part, à l'annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de la Corse-du-Sud a rejeté sa demande d'autorisation d'occupation temporaire, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux du 17 janvier 2017. M. D... relève appel de ce jugement, seulement en tant qu'il rejette sa demande indemnitaire.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En vertu des principes généraux applicables à la fonction de juger, toute personne appelée à siéger dans une juridiction doit se prononcer en toute indépendance et en toute impartialité.
3. Il ne ressort pas du jugement du 21 juillet 2016, que le tribunal aurait été partial et employé un ton vindicatif par l'usage des mots " sans rien faire d'autre depuis dix ans que de retirer la cale amovible de mise à l'eau avant de la remettre en place " et en relevant " l'inertie de Monsieur D... ". Il en va de même de la lettre par laquelle le président du tribunal administratif de Bastia a rejeté la demande de médiation de M. D... laquelle s'appuie sur l'arrêt de la Cour du 23 février 2018 qui a estimé que l'intéressé n'avait pas pris les mesures nécessaires pour exécuter le jugement du 28 juin 2004 pour en déduire que les circonstances de fait de l'affaire ne semblent pas avoir été modifiées depuis 2016, l'occupation illégale du domaine public maritime se poursuivant, il n'apparaissait pas qu'une médiation aurait des chances raisonnables de succès. En tout état de cause, le président du tribunal n'a pas participé au jugement de la requête indemnitaire. Par ailleurs, la circonstance que le tribunal ait eu à connaître du litige domanial opposant M. D... au préfet de la Corse-du-Sud et statué sur les huit demandes de ce préfet tendant à la liquidation de l'astreinte prononcée par le jugement du 28 juin 2004 n'est pas de nature à établir la partialité des premiers juges, alors au demeurant qu'il résulte de l'instruction que par un jugement du 7 mai 2009, ce tribunal a ramené le montant de l'astreinte à la somme de zéro pour la période du 2 juin 2005 au 11 juin 2008. M. D... n'est dès lors pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier du fait de l'existence d'un doute sur l'impartialité du tribunal.
4. Dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le juge administratif dispose, sans jamais y être tenu, de la faculté de joindre deux ou plusieurs affaires. La jonction est, par elle-même, insusceptible d'avoir un effet sur la régularité de la décision rendue et ne peut, par suite, être contestée en tant que telle devant le juge d'appel ou devant le juge de cassation.
5. Il résulte de ce qui précède que M. D... ne peut utilement soutenir que le jugement attaqué est irrégulier compte tenu de la jonction réalisée par le tribunal administratif de Bastia alors même que les deux affaires jointes étaient distinctes.
6. L'article R. 711-3 du code de justice administrative dispose que : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne ". La communication aux parties du sens des conclusions, prévue par ces dispositions, a pour objet de les mettre en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public.
7. La circonstance qu'en raison de la jonction mentionnée au point 5, le conseil du requérant ait dû répondre en une seule fois aux conclusions du rapporteur public portant sur les deux affaires du requérant lues successivement à la demande du président de la formation de jugement n'est pas constitutif d'une méconnaissance du principe du contradictoire dès lors que, d'une part, il résulte de l'instruction que le sens de ses conclusions a été communiqué dans un délai de presque deux jours avant l'audience, laissant au conseil de M. D... un délai raisonnable et suffisant pour lui permettre de préparer ses observations orales et que, d'autre part, selon les mentions du jugement attaqué, ses observations ont bien été entendues à l'audience. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure ne peut qu'être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les fautes reprochées à l'Etat :
S'agissant de la faute résultant des constats entachés d'inexactitudes et d'omissions :
8. Ainsi qu'il a été dit au point 1, par un arrêt du 27 février 2006, devenu définitif, la Cour, statuant sur l'appel formé par M. D..., a jugé que l'appontement, l'escalier et la cale de mise à l'eau empiétaient sur le domaine public maritime et confirmé le jugement du tribunal administratif qui a condamné le requérant à remettre dans leur état primitif les lieux sur lesquels sont implantés ses installations. S'il existe des divergences sur la superficie occupée par l'appontement et la cale de mise à l'eau entre d'une part, les procès-verbaux des 16 février 2014, 8 juin 2015 et 4 janvier 2016 qui reprennent celle de 33 m² mentionnée sur le procès-verbal de contravention de grande voirie initial et, d'autre part, le procès-verbal du 17 novembre 2016, effectué par un autre agent assermenté, qui retient une superficie de 22 m², ces ajustements de superficies sont peu importants et résultent de méthodes différentes utilisées pour calculer la surface de l'appontement ou de la manière dont est disposé au sol le rail amovible de la cale de mise à l'eau. Par ailleurs, dans le cadre des procédures de liquidation d'astreinte, l'agent verbalisateur n'a jamais remis en cause le démontage de l'escalier ou indiqué que la terrasse serait implantée sur le domaine public maritime en méconnaissance de ce qu'a jugé la Cour dans son arrêt du 27 février 2006 précité, alors même que cette terrasse serait présente en arrière-plan sur certaines photographies. Quant à la cale de mise en l'eau, du fait même de son caractère amovible dès lors qu'il s'agit d'un rail rétractable, sa présence peut ou non être constatée sur le domaine public maritime selon la date de passage de l'agent. D'une part, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur le point de savoir si ces procès-verbaux constitueraient des faux au sens des articles 441-1 et 441-4 du code pénal. En revanche, ces procès-verbaux argués de faux étant des actes administratifs qui font foi jusqu'à preuve du contraire, il appartient à la juridiction administrative d'apprécier l'exactitude des mentions qui y sont portées. Or, en l'espèce, il résulte de ce qui précède que, contrairement à ce qui est allégué, ces procès-verbaux ne sont pas entachés " d'inexactitudes ou d'omissions flagrantes ". Il ne saurait, par suite, être reproché une faute à l'Etat dans l'établissement de ces documents. D'autre part, ces procès-verbaux, n'ont d'autre but que d'établir la carence du contrevenant dans l'exécution des décisions juridictionnelles lui enjoignant de libérer le domaine public maritime. Il résulte des constats qui y sont relevés, indépendamment de la superficie précise de l'emprise des ouvrages en cause, que M. D... n'a pas exécuté l'injonction qui lui était faite de remettre en état les lieux qu'il occupait sur le domaine public maritime. Les éléments dont l'intéressé se prévaut n'ont ainsi aucun lien avec les préjudices qu'il invoque, qui ne résultent que de sa seule abstention à exécuter l'injonction qui lui a été adressée.
9. Compte tenu de ce qui a été dit au point 8, M. D... n'est pas fondé à se prévaloir de la faute de l'Etat du fait de l'absence de mesure prise par le préfet pour mettre fin à l'établissement de ces constats.
S'agissant de la faute résultant du caractère abusif des demandes de liquidation d'astreinte du préfet de la Corse-du-Sud :
10. L'autorité absolue de la chose jugée dont est revêtu l'arrêt du 27 février 2006 de la Cour qui a condamné M. D... à remettre en état les lieux qu'il occupait sur le domaine public maritime s'impose tant à l'administration qu'au juge chargé de la liquidation de l'astreinte et s'oppose à ce que soit remise en cause par le requérant à l'occasion d'un contentieux indemnitaire la garde des installations tranchée par cet arrêt, revêtu sur ce point de l'autorité absolue de chose jugée, et qui lui a été imputée. Il en va de même de l'invocation de l'intérêt public qui s'opposerait à la démolition du ponton, situé dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio, compte tenu de ses conséquences dommageables sur le milieu naturel, qui vise à remettre en cause l'injonction. En demandant au juge de l'exécution de liquider l'astreinte prévue par l'arrêt du 27 février 2006 en vue d'en assurer l'exécution, l'administration n'a commis aucune faute.
S'agissant du changement d'attitude fautif de l'administration :
11. M. D... soutient qu'il a, depuis plusieurs années, tenté d'instaurer un dialogue avec l'Etat afin que soit reconnu le caractère d'utilité publique du ponton et que le sous-préfet de Sartène lui aurait fait espérer une résolution amiable du litige. Toutefois, la lettre du Sous-préfet de Sartène versée au débat qui fait état de l'organisation d'une réunion avec la commune de Bonifacio afin de déterminer les modalités d'une prise en concession du ponton et la procédure à mettre en oeuvre rappelait qu'un jugement du tribunal administratif de Bastia du 28 juin 2004 devenu définitif condamnait le requérant à la remise en état des lieux, assortie d'une astreinte et faisait état de ce que cette concession ne concernait pas la cale de mise à l'eau. Ainsi, il ne ressort pas de cette lettre que le sous-préfet aurait donné son accord à cette concession ni qu'il lui aurait laisser croire à une résolution de son litige. Par suite, l'Etat n'a commis aucune faute de ce chef.
En ce qui concerne l'indemnisation :
12. En l'absence de toute faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, la demande de M. D... tendant à la réparation de ses préjudices financiers, moraux et de ses troubles dans les conditions d'existence ne peut qu'être rejetée.
13. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 280 364,43 euros.
Sur les frais liés au litige :
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. D... demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de M. D... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... D... et à la ministre de la transition écologique.
Délibéré après l'audience du 11 juin 2021, où siégeaient :
- M. Guidal, président assesseur, président de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- M. Coutier, premier conseiller,
- Mme E..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 25 juin 2021.
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