Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS Côte d'Azur Méditerranée a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 30 janvier 2015 par lequel le préfet du Var a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt (PPRIF) sur le territoire de la commune des Adrets-de-L'Estérel.
Par un jugement n° 1501037 du 9 avril 2018, le tribunal administratif de Toulon a, à l'article 1er, annulé l'arrêté du 30 janvier 2015 en tant qu'il classe partiellement en zone rouge les parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294 et à l'article 3, rejeté le surplus des conclusions de la requête de la SAS Côte d'Azur Méditerranée.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 11 juin 2018, sous le n° 18MA02707, la ministre de la transition écologique et solidaire demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 9 avril 2018 ;
2°) et de rejeter la demande de la société Côte d'Azur Méditerranée.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est insuffisamment motivé ;
- le tribunal a commis une erreur d'appréciation en estimant qu'il ressortait des écritures du préfet du Var que les parcelles en cause, qui sont comprises dans le lotissement de Séguret, sont incluses dans une zone urbaine à faible densité ;
- seule l'enveloppe bâtie du domaine de Séguret a été qualifiée d'espace urbanisé diffus ;
- les parcelles en cause relèvent des espaces naturels comprenant éventuellement des constructions isolées dès lors qu'elles sont vierges de toute construction et dépourvues d'enjeux et sont situées à la limite de l'enveloppe bâtie, en lisière d'une zone boisée ;
- le préfet du Var a bien suivi la méthodologie définie dans la note de présentation du PPRIF.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2019, la société immobilière (SI) Côte d'Azur Méditerranée conclut au rejet de la requête de la ministre de la transition écologique et solidaire et demande à la Cour de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la ministre de la transition écologique et solidaire ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 ;
- le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;
- le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme C...,
- les conclusions de M. Chanon, rapporteur public,
- et les observations de Me A... pour la SI Côte d'Azur Méditerranée.
Considérant ce qui suit :
1. La ministre de la transition écologique et solidaire doit être regardée comme relevant appel de l'article 1er du jugement du 9 avril 2018 du tribunal administratif de Toulon qui a annulé l'arrêté du 30 janvier 2015 par lequel le préfet du Var a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt (PPRIF) sur le territoire de la commune des Adrets-de-L'Estérel, en tant qu'il procède au classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294 appartenant à la société Côte d'Azur Méditerranée.
Sur le moyen d'annulation retenu par le tribunal administratif :
2. Il ressort du règlement du PPRIF en cause que la zone En1 correspond à un risque fort à très fort et est appliquée à des zones bâties pour lesquelles toute forme d'extension de l'urbanisation existante est proscrite, en raison d'un aléa le plus souvent élevé ou très élevé et qui sont non défendables parce que les travaux de protection envisagés ou réalisés ne sont pas suffisants pour permettre en temps normal aux moyens de secours de défendre la zone ou que ces travaux ne pas réalisables. Selon ce règlement, la zone rouge (R) correspond à un niveau d'aléa moyen à très élevé ne présentant pas d'enjeux particuliers, mais aussi des zones non directement exposées au risque où certaines occupations ou utilisation du sol pourraient aggraver celui-ci ou en créer de nouveaux. Ces zones sont inconstructibles en règle générale. Quant à la zone En2, elle a trait à un risque modéré à fort, et est appliquée à des zones bâties ou non bâties sur lesquelles est admise une constructibilité future sous réserve de prise en compte d'un certain nombre de prescriptions.
3. Il ressort des pièces du dossier que les deux parcelles cadastrées C n° 1622 et 1294 situées dans le lotissement le Séguret et appartenant à la SI Côte d'Azur Méditerranée sont classées pour partie en zone En2 et pour partie en zone rouge. Par ailleurs, le domaine de Séguret est qualifié d'espace urbanisé diffus selon la planche 2 de la carte des enjeux de la note de présentation du PPRIF en litige. Si, dans ses écritures de première instance, le préfet du Var a fait valoir que le domaine de Séguret, où se trouvent les terrains litigieux, ne constitue pas une zone " d'habitat groupé densément urbanisé " mais une " zone urbaine à faible densité " comme l'indique le plan d'occupation des sols de la commune pour la zone UCA, confirmé par la planche 2 de la carte des enjeux du PPRIF figurant en annexe de la note de présentation qui définit cette zone comme un espace urbanisé diffus, il a également précisé que, dans cet espace, les tènements 1622 et 1294, d'une surface respective de 3 274 m² et de 1 225 m² sont non bâtis, bordent la route de Séguret, sont en contact avec le massif boisé et que le zonage ne suivait pas les limites parcellaires mais une logique de défendabilité et de continuité du bâti. Il en a déduit que les parcelles litigieuses étant vierges de toute construction, elles sont donc dépourvues d'enjeux et que le fond des parcelles a été exclu de la zone constructible parce qu'il est hors de la zone urbanisée existante. Ainsi, le tribunal a estimé, à tort, qu'il ressortait des écritures mêmes du préfet du Var que les parcelles en cause, qui sont comprises dans le lotissement du Séguret, sont incluses dans une " zone urbaine à faible densité ", ce qui est corroboré par la carte figurant en annexe 1 de la note de présentation intitulée " carte des enjeux planche 2 " et en déduire que le préfet avait commis, nonobstant la double circonstance qu'elles ne sont pas bâties et jouxtent une zone boisée, une erreur de droit au regard de la méthodologie de classement qu'il avait lui-même définie pour procéder à l'élaboration du zonage du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt (PPRIF) de la commune des Adrets-de-l'Estérel.
4. Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif de Toulon s'est fondé sur ce motif pour annuler, à l'article 1er du jugement attaqué, l'arrêté du 30 janvier 2015 en tant qu'il procède au classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294.
5. Toutefois, il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par la société Côte d'Azur Méditerranée devant le tribunal administratif de Toulon et devant la Cour.
Sur les autres moyens invoqués par la SI Côte d'Azur Méditerranée :
En ce qui concerne l'absence d'association de la communauté d'agglomération Val Estérel Méditerranée au projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles :
6. Aux termes de l'article L. 562-3 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : " Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles. / Sont associés à l'élaboration de ce projet les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. / (...)". Conformément à l'article L. 562-7 du même code, ces dispositions ont fait l'objet de mesures d'application prises à l'article 2 du décret du 4 janvier 2005 modifiant le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles. Toutefois, le décret prévoit à son article 10 que les dispositions de cet article 2 ne sont applicables qu'aux plans de prévention des risques naturels prévisibles dont l'établissement a été prescrit par un arrêté pris postérieurement au dernier jour du mois suivant sa publication, laquelle est intervenue au Journal officiel de la République française du 5 janvier 2005.
7. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Var a pris l'arrêté prescrivant l'élaboration du plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt sur le territoire de la commune des Adrets-de-L'Estérel le 13 octobre 2003. Son établissement ayant ainsi été prescrit antérieurement au 1er mars 2005, l'élaboration de son projet n'avait pas à associer les établissements publics de coopération intercommunale concernés en application de l'article L. 562-3 du code de l'environnement. Dès lors, par application de l'article 10 du décret du 4 janvier 2005 et faute pour les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement d'être sur ce point suffisamment précises pour être directement applicables, c'est sans méconnaître ces dispositions que la communauté d'agglomération Val Estérel Méditerranée (CAVEM) n'a pas été associée à l'élaboration du plan contesté, y compris à compter de sa création par arrêté du 13 décembre 2012. En tout état de cause, le préfet du Var a saisi pour avis cet établissement par courrier du 15 janvier 2014, en application de l'article R. 562-7 du code de l'environnement. Son avis n'ayant pas été rendu dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande, il était réputé favorable en vertu de ces mêmes dispositions.
En ce qui concerne l'absence de concertation avec la chambre d'agriculture :
8. Ni les dispositions de l'article L. 562-3 du code de l'environnement mentionnées au point 6 ni l'article 3 de l'arrêté du 13 octobre 2003 prescrivant la réalisation d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt sur la commune des Adrets-de-L'Estérel, qui dispose que : " Les services déconcentrés de l'Etat chargé d'instruire le projet en liaison avec le SDIS (service départemental d'incendie et de secours) le feront en concertation avec la commune, le conseil général du Var et le conseil régional PACA (Provence-Alpes-Côte d'Azur) ", ne prescrivent une concertation avec la chambre d'agriculture. Dès lors l'arrêté précité n'avait pas à organiser une concertation avec cet organisme ni prévoir de consulter les professionnels de l'agriculture. La circonstance que la consultation de la chambre d'agriculture a eu lieu postérieurement à la clôture de l'enquête publique et deux jours seulement avant le dépôt du rapport du commissaire enquêteur est sans incidence.
En ce qui concerne l'avis motivé du commissaire enquêteur :
9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur (...) établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies [et] consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) ". Si le commissaire enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations formulées durant l'enquête publique, ces dispositions lui imposent d'indiquer, au moins sommairement, en tenant compte des principales observations et en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions.
10. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de plan en cause, assorti de sept réserves. Le rapport précédant cet avis a suffisamment examiné les nombreuses observations du public, dont neuf observations orales, six observations écrites consignées sur le registre et quatre-vingt-sept autres formulées par envoi de courriers ou de courriels, ainsi que celles du maire de la commune concernée, retranscrites dans trente-sept pages de ce rapport. A cet égard, il répond de manière précise et circonstanciée aux principales d'entre elles, secteur par secteur, sans que le commissaire enquêteur soit tenu de répondre à la totalité de ces observations. Le fait que cet avis renvoie pour certains points d'observations aux arguments du responsable du projet ou à la teneur du dossier de concertation ne signifie pas que le commissaire enquêteur aurait été lui-même dans l'impossibilité de donner son avis sur l'ensemble du projet. L'avis du commissaire enquêteur doit ainsi être regardé comme étant personnel et suffisamment motivé.
11. En second lieu, le préfet du Var n'était tenu ni de suivre les recommandations du commissaire enquêteur, ni de faire suite aux réserves qu'il avait émises. Par suite, la société Côte d'Azur Méditerranée ne peut utilement soutenir que cet avis favorable devait être requalifié en avis défavorable.
En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan en litige :
12. Le moyen tiré de ce qu'il " est patent que de nombreuses modifications ont été apportées au projet de PPRIF suite à l'enquête publique et que le préfet n'apporte pas la preuve que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet ", n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et doit, par suite, être écarté.
En ce qui concerne le classement des parcelles appartenant à la société requérante :
13. Aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I. - L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II. - Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. (...) ".
14. Il résulte de ces dispositions que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, des contraintes d'urbanisme importantes.
S'agissant de l'erreur de droit concernant l'application de la méthodologie :
15. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie des parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294 appartenant à la SI Côte d'Azur Méditerrané situées en bordure du domaine de Séguret est non bâtie, en contact direct avec le massif forestier et se trouve dès lors dans une zone ne présentant pas d'enjeux particuliers au sens du règlement de la zone rouge du PPRIF ou dans des espaces naturels comprenant éventuellement des constructions isolées selon le tableau de croisement aléa / enjeu / équipements de défense de la note de présentation. La circonstance que l'enveloppe bâtie du domaine de Séguret soit qualifiée d'espace urbanisé diffus selon la planche 2 de la carte des enjeux de la note de présentation du PPRIF en litige est sans incidence dès lors que le préfet du Var n'est pas tenu par les limites du zonage parcellaire mais doit prendre compte les caractéristiques physiques des terrains concernés pour déterminer la nature et de l'intensité du risque encouru. Il s'en suit, que le préfet du Var n'a pas méconnu la méthodologie qu'il s'était fixé en classant en zone rouge les parties précitées des parcelles en litige alors même qu'elles seraient localisées dans le domaine de Séguret.
S'agissant du caractère erroné de la méthode d'évaluation de l'aléa :
16. Il ressort de la note de présentation que la méthode de qualification des aléas se fonde sur le type de combustible, la pente du terrain, la vitesse et la direction du vent, qui permettent de déterminer l'intensité du phénomène et ensuite l'aléa après la prise en compte de l'occurrence du phénomène. Elle est également basée sur la formule de Byram qui détermine la puissance du front de feu en fonction de la charge de combustible consommé, de la chaleur de combustion des végétaux et de la vitesse de propagation du feu, étant précisé que les facteurs les plus influents sur les conditions de propagation de l'incendie sont la combustibilité de la végétation, la pente du terrain, le vent et l'ensoleillement. Cette note précise aussi que la carte de l'aléa est fondée sur une description actuelle de la végétation avec des hypothèses d'évolution pour anticiper son évolution naturelle à court terme, notamment dans les secteurs brûlés récemment.
17. En premier lieu, si la société Côte d'Azur Méditerranée reproche à cette méthode d'exclure des hypothèses d'évolution telles que notamment le débroussaillement par les particuliers et les défrichements alors que l'ASLG du domaine de Séguret a fait réalisé un débroussaillement annuel, des coupes et des abattages d'arbres, ce type de critères n'était toutefois pas suffisamment prévisible au moment de l'élaboration du PPRIF en cause. En revanche, le caractère défendable de la zone est pris en compte par le préfet au niveau de la détermination du zonage avec l'aléa et les enjeux urbanistiques. Par suite, la société Côte d'Azur Méditerranée ne peut utilement soutenir qu'en raison de ces travaux, la charge de combustion des végétaux prise en compte dans la formule de Byram ne correspond plus à celle qui a pu être retenue lors de l'élaboration du PPRIF.
18. En deuxième lieu, il ressort des cartes de zonage produites au dossier que les parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294 se situent dans la continuité du couvert végétal de l'espace naturel boisé et à proximité d'une zone d'aléa très élevé. Ainsi, les circonstances que sept constructions se situeraient au sud-est de la parcelle n° 1622, que le couvert de la parcelle n° 2025 serait entièrement discontinu et que la route de Séguret serait proche sont sans incidence. Par ailleurs, le préfet du Var fait valoir que les feux passés ont démontré la forte inflammabilité et combustibilité du maquis y compris dans les secteurs où le débroussaillement était correctement effectué. Il en va de même du fait que les deux parcelles appartenant à la société Côte d'Azur Méditerranée ne constitueraient pas un col ou une crête mais seraient planes ou de faible pente.
19. En troisième lieu, il ressort d'une note établie par l'office national des forêt le 15 novembre 2016 que le vent de référence pris en compte pour le calcul de l'aléa dans le cadre du PPRIF en litige est un vent moyen synoptique d'ouest de type mistral dès lors que les feux ayant fait le plus de dégâts sur ce massif se sont déroulés dans ces conditions et que selon les données statistiques relevées par Météo-France à la station de Fréjus, si le vent souffle le plus souvent en provenance du sud-sud-est, il est beaucoup plus fort et sec quand il vient de l'ouest, ce qui amène des conditions favorables au développement des grands feux. Par ailleurs, le préfet du Var fait valoir sans être contesté que les sinistres majeurs ayant touché la commune des Adrets-de-L'esterel se sont développés par des vents d'ouest-sud-ouest en 1986 et d'ouest-nord-ouest en 1990. En outre, le domaine de Séguret étant implanté à l'est du quartier de la Verrerie, il serait dans la continuité d'un feu poussé par un vent d'ouest. La société Côte d'Azur Méditerranée ne peut dès lors soutenir que le risque d'occurrence d'un feu en provenance de l'autoroute est désormais circonscrit et qu'un seul incendie a touché le domaine de Séguret en 1986, qui constituerait un phénomène exceptionnel en raison de vents d'ouest.
20. En quatrième lieu, si l'association syndicale libre générale du domaine de Séguret a fait réaliser des voies assurant la desserte de la zone, ainsi que l'implantation de 16 poteaux d'incendie et un débroussaillage annuel depuis l'année 2003, ces aménagements et équipements, pour utiles qu'ils soient, ne peuvent constituer que des moyens d'appoint d'une efficacité limitée dans la lutte contre les incendies. Il en va de même du fait que les parcelles n° 1622 et 1294 seraient proches de la caserne des pompiers. Ces circonstances sont ainsi sans incidence sur le classement opéré au regard des objectifs poursuivis par le plan qui vise à prévenir les risques naturels d'incendies de forêt.
S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation quant au classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées C n° 1622 et 1294 :
21. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 13 à 20, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet du Var aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en classant en zone rouge une partie des parcelles n° 1622 et 1294.
En ce qui concerne la violation du principe d'égalité :
22. Il est de la nature des plans de prévention des risques naturels de distinguer et de délimiter, en fonction des degrés d'exposition à ces risques, des zones à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et des zones ne nécessitant pas l'application de telles contraintes. Dès lors que le classement en zone rouge des parcelles appartenant à la SI Côte d'Azur Méditerranée ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, comme il a été dit au point 18, l'intéressée ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe d'égalité des citoyens devant la loi. Par ailleurs, elle ne démontre pas que certains propriétaires auraient bénéficié d'une actualisation de la formule de Byram et la seule photographie aérienne des parcelles n° 1715, 1716, 1718, 1719 et 1720 n'est pas de nature à établir que ces dernières seraient dans la même situation que les parcelles lui appartenant.
23. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement attaqué, que la ministre de la transition écologique et solidaire est fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'article 1er du jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé l'arrêté du 30 janvier 2015 en tant qu'il procède au classement partiel en zone rouge des parcelles cadastrées section C n° 1622 et 1294.
Sur les frais liés au litige :
24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Côte d'Azur Méditerranée au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : L'article 1er du jugement du tribunal administratif de Toulon du 9 avril 2018 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la société Côte d'Azur Méditerranée devant le tribunal administratif de Toulon et le surplus de ses conclusions sont rejetés.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique et solidaire et à la SI Côte d'Azur Méditerranée.
Délibéré après l'audience du 19 juin 2020, où siégeaient :
- M. Pocheron, président de chambre,
- M. Guidal, président assesseur,
- Mme C..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 3 juillet 2020.
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N° 18MA02707
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