Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le préfet des Pyrénées-Orientales a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler l'arrêté du 28 juin 2017 par lequel le maire de Saint-Laurent-de-La-Salanque a délivré la société Pôle Aménagement un permis d'aménagement en vue de la réalisation d'un lotissement.
Par un jugement n° 1704979 du 2 mai 2018, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l'arrêté du 28 juin 2017 du maire de Saint-Laurent-de-La-Salanque.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juin 2018 et le 23 janvier 2019, la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque, représentée par la SCP HG et C avocats, demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 2 mai 2018 ;
2°) de rejeter la requête du préfet des Pyrénées-Orientales devant le tribunal administratif de Montpellier ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les cartes et études réalisées dans le cadre de l'élaboration du plan de gestion des risques d'inondation permettent de fixer des objectifs en matière de gestion des risques et non de régir directement l'utilisation des sols et les prescriptions de ce plan ne sont pas directement opposables aux autorisations d'urbanisme ;
- eu égard à leur échelle, ces cartes ne permettent pas un relevé parcellaire ;
- la cartographie n'a pas vocation à actualiser le plan de prévention des risques d'inondation, les cartes élaborées n'ayant pas pour objet de se substituer aux cartes d'aléa de ce plan ;
- les résultats obtenus par la méthodologie retenue sont incertains ;
- l'Etat n'a pas prescrit la révision du plan de prévention des risques d'inondation et au cours de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, ses services associés à cette procédure, n'ont pas formulé d'observation ;
- eu égard aux dispositions du plan de prévention des risques d'inondation, applicables à son territoire et aux mesures restrictives envisagées par l'aménageur, le projet autorisé ne méconnait pas l'article de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2018, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par la commune de Saint Laurent de la Salanque ne sont pas fondés.
La présidente de la Cour a désigné par décision du 16 janvier 2020, Mme B..., présidente assesseure, pour assurer les fonctions de présidente par intérim la 9ème chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme E...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me D... substituant Me A..., pour la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque.
Considérant ce qui suit :
1. Par arrêté du 28 juin 2017, le maire de Saint-Laurent-de-La-Salanque a délivré à la société Pôle Aménagement un permis d'aménagement en vue de la réalisation d'un lotissement. Par un jugement du 2 mai 2018 dont relève appel la commune, le tribunal administratif de Montpellier a, à la demande du préfet des Pyrénées-Orientales, annulé l'arrêté du 28 juin 2017 du maire.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
2. Pour annuler l'arrêté du 28 juin 2017 par lequel le maire a autorisé la société Pôle Aménagement à réaliser un lotissement de 28 lots dont un macro lot de 7 logements locatifs sociaux sur un terrain situé au lieu-dit La Figuera Molla, les premiers juges ont estimé que, eu égard à la réévaluation du risque d'inondation résultant des études élaborées postérieurement au document d'urbanisme et au plan de prévention des risques d'inondation auxquels est soumis le territoire de la commune, et nonobstant les mesures envisagées par l'aménageur dans le cadre de son projet immobilier, en délivrant le permis d'aménager ce lotissement, le maire avait entaché l'arrêté contesté d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
3. D'une part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de l'autorisation d'urbanisme sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent, et pour l'application de cet article en matière de risque de submersion marine, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, en l'état des données scientifiques disponibles, ce risque de submersion en prenant en compte notamment le niveau marin de la zone du projet, le cas échéant, sa situation à l'arrière d'un ouvrage de défense ainsi qu'en pareil cas, la probabilité de rupture ou de submersion de cet ouvrage au regard de son état, de sa solidité et des précédents connus de rupture ou de submersion.
4. D'autre part, les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques d'inondation et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme peut aussi, si elle estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation d'aménager un lotissement est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, que les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique le justifient, refuser, sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de délivrer un permis d'aménager, alors même que le plan n'aurait pas classé le terrain d'assiette du projet en zone à risques, ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables.
5. Enfin, aux termes de l'article L. 566-7 du code de l'environnement : " L'autorité administrative arrête, avant le 22 décembre 2015, à l'échelon de chaque bassin ou groupement de bassins, un plan de gestion des risques d'inondation pour les territoires définis à l'article L. 566-5. Ce plan fixe les objectifs en matière de gestion des risques d'inondation concernant le bassin ou groupement de bassins et les objectifs appropriés aux territoires mentionnés au même article L. 566-5 ". L'article L. 566-6 du même code énonce que l'autorité administrative arrête pour les territoires mentionnés à l'article L. 566-5, dans lesquels il existe un risque d'inondation important ayant des conséquences de portée nationale, les cartes des surfaces inondables et les cartes des risques d'inondation.
6. La commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque est dotée d'un plan local d'urbanisme (PLU) approuvé le 30 mars 2017 et son territoire est soumis, compte tenu de sa situation dans le bassin versant de l'Agly, à un plan de prévention des risques inondation (PPRI) approuvé par arrêté préfectoral du 2 novembre 2005, modifié le 23 juillet 2012. Eu égard à cette situation, la commune est, en application de l'article L. 566-6 du code de l'environnement, au nombre du territoire à risque important d'inondation (TRI) de Perpignan-Saint-Cyprien. Eu égard aux nouveaux épisodes d'inondations, notamment les crues du 6 mars 2013 et des 29 et 30 novembre 2014, de nouvelles études ont été menées afin d'élaborer la cartographie des risques inondation, réalisée par le bureau d'études ISL dans le cadre de la Directive Inondation, cartographie approuvée par le préfet coordinateur du bassin le 1er août 2014, transmise à la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque le 19 juin 2015 et portée à sa connaissance en tant que membre du TRI en novembre 2015. Le plan de gestion du risque du bassin Rhône-Méditerranée (PGRI) a été arrêté par le préfet coordinateur de bassin du 7 décembre 2015, régulièrement publié le 22 décembre 2015. Les études font état d'une réévaluation du risque d'inondation notamment sur le territoire de la commune requérante.
7. Situé au Nord-Ouest du territoire communal, le terrain d'assiette du projet d'aménagement en litige, est constitué de trois parcelles nues d'une superficie de 14 074 m², en continuité immédiate, à l'Est, d'un secteur d'urbanisation dense. Il jouxte, à l'Ouest, sur toute sa longueur, l'endiguement de l'Agouille de la Division, ouvrage hydraulique destiné à assurer la protection du territoire communal contre les inondations. Ces parcelles sont classées en zone AUa au PLU, dans le secteur S1 faisant l'objet d'une orientation d'aménagement de programmation " " Entrée de ville Ouest " imposant le respect d'une marge de recul de 20 mètres par rapport à la digue précitée et la réalisation de deux bassins de rétention. En outre, le terrain est inclus dans la zone IIb au PPRI, concernée par une hauteur d'eau inférieure à 0, 50 mètres. Il ressort des pièces du dossier que le projet de lotissement limite respectivement l'emprise des constructions et l'occupation du terrain d'assiette à 0, 20 et 0, 35, conformément aux prescriptions du PPRI, applicables à la zone IIb. De plus, le programme d'aménagement prévoit la hauteur des premiers planchers des constructions à destination d'habitation à 1, 20 mètre au-dessus du terrain naturel. Par ailleurs, il envisage la compensation de l'imperméabilisation des surfaces afin de ne pas augmenter les débits rejetés dans le fossé attenant.
8. En premier lieu, la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque soutient, de nouveau en appel que les cartes et études réalisées dans le cadre du PGRI cité au point 6, en application des articles L. 566-6 et R. 566 du code de l'urbanisme permettant de fixer des objectifs en matière de gestion des risques, n'ont pas pour objet de se substituer aux cartes d'aléa du PPRI et de régir directement l'utilisation des sols, les prescriptions du plan de gestion des risques ne sont pas directement opposables aux autorisations d'urbanisme, l'Etat n'a pas prescrit la révision du PPRI opposable et au cours de la procédure d'élaboration du PLU communal, les services de l'Etat, associés à cette procédure, n'ont pas formulé d'observation sur le plan local. Toutefois, la commune n'apporte aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à ceux développés en première instance. Dans ces conditions, il y a lieu d'écarter les moyens ainsi soulevés par adoption du motif retenu à bon droit par les premiers juges au point 4 du jugement.
9. En deuxième lieu, il ressort de la carte des surfaces inondables correspondant au secteur 14, au nombre de celles composant la cartographie dressée dans le cadre de l'élaboration du PGRI, carte retenue sur la base notamment d'un scenario moyen que dans le secteur où est situé le terrain d'assiette du projet de lotissement, clairement identifié en raison de sa localisation à proximité immédiate, à l'Est, de l'endiguement de l'Agouille de la Division matérialisé par une ligne noire et, à l'Ouest, par un secteur d'urbanisation dense également figuré, les niveaux d'eau peuvent atteindre des hauteurs comprises entre 1 mètre et 2 mètres, correspondant ainsi, à un niveau d'aléa fort. Ainsi, nonobstant l'échelle 1/25 000ème retenue et l'absence de représentation parcellaire, cette carte est suffisamment précise pour identifier le secteur en cause. En outre, les phénomènes d'inondation, identifiés comme préoccupants concernent notamment les derniers débordements qui ont affecté le fleuve Agly les 5 et 6 mars 2013. Les cartes sont les résultats des enseignements tirés d'études hydrologiques et hydrauliques, notamment, pour les plus récentes, l'étude " diagnostic initial de sûreté des digues de l'Agly maritime " de 2010-2011, la révision de l'étude hydrologique des crues de février 2014 ainsi que l'étude d'inondabilité sur le bassin de l'Agly de juin 2013 et du complément d'études de février 2014, grâce aux modélisations effectuées. A cet égard, la recommandation générale propre à toutes les études scientifiques, posée par les auteurs de l'annexe II relative à la méthodologie de la cartographie d'expliquer " l'incertitude relative aux résultats obtenus dans les documents d'accompagnement en précisant à quels paramètres elle se rapporte et en distinguant ce qui relève des incertitudes sur les hypothèses, du choix éventuel de la référence historique, de la méthode calcul, de la modélisation, ... " n'est pas de nature à remettre en cause, contrairement à ce qu'allègue la commune, la pertinence des études, ni leur validité. En outre, si l'annexe II relative aux compléments méthodologiques de la cartographie alerte sur les limites de l'outil Cartino PC, d'une part, cet outil destiné à réaliser des modélisations 1D simplifiées permet d'élaborer des cartographies de surfaces inondables à partir des données hydrologiques issues de la base de données Shyreg et des données topographiques non contestées. D'autre part, ce dispositif ne porte que sur la réalisation des simulations d'inondation. Enfin, l'exploitation des données obtenues grâce à l'outil Cartino PC a fait l'objet d'une analyse hydraulique complémentaire. Sur ce point, les auteurs du rapport explicatif de la cartographie des surfaces précisent que l'incertitude des caractéristiques des inondations liées à une connaissance imparfaite de l'Agly a été levée par la révision de l'étude hydrologique des crues de février 2014. Ainsi, la commune n'est pas fondée à soutenir que l'évaluation des risques d'inondation par la cartographie élaborée dans le cadre de l'élaboration du PGRI, eu égard à sa méthodologie, serait inexacte.
10. En outre, la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque n'apporte aucun élément de nature à infirmer les données scientifiques issues des études précitées faisant état de l'aléa fort auquel le secteur où est situé le terrain d'assiette du projet, dans le champ d'expansion de la crue, est soumis. De plus, il n'est pas contesté que cet aléa est majoré par le risque de rupture de la digue de l'Agouille de la Division et le respect par les constructions envisagées d'une distance de recul de 20 mètres de cet ouvrage, telle prévue par le PPRI serait insuffisant à neutraliser. Il ressort des pièces du dossier que, eu égard à la probabilité de réalisation des risques d'inondation, à la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent, à la localisation des parcelles à proximité immédiate de la digue de l'Agouille de la Division et à l'importance de l'aménagement envisagé, le projet de lotissement est de nature à porter atteinte à la sécurité publique tant pour les occupants des constructions à venir que pour les tiers. Enfin, il ne ressort pas de ces pièces que l'observation de prescriptions spéciales susceptibles d'assortir une autorisation serait suffisante pour pallier aux risques. Dès lors, en délivrant le permis d'aménager à la société Pôle Aménagement, le maire de Saint-Laurent-de-La-Salanque a entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.
11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Laurent-de-La-Salanque n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de la commune de Saint-Laurent de la Salanque est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint Laurent de la Salanque et au préfet des Pyrénées-Orientales.
Délibéré après l'audience du 26 mai 2020, où siégeaient :
- Mme B..., présidente assesseure, présidente de la formation de jugement, en application de l'article R. 222 26 du code de justice administrative,
- Mme E..., première conseillère,
- Mme C..., première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 juin 2020.
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N° 18MA02972
