Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme D... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier, d'une part, d'annuler la décision du 25 mars 2016 par laquelle le président de la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault a prononcé son licenciement pour inaptitude professionnelle et, d'autre part, d'enjoindre à la communauté de reconstituer sa carrière, subsidiairement, de procéder au calcul de l'indemnité de licenciement au titre d'une rupture pour défaut de poste à proposer en retour d'arrêt maladie avec une ancienneté à compter du 2 janvier 2016.
Par un jugement n° 1604334 du 29 juin 2018, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 mars 2019, 20 juin 2019 et 13 septembre 2019, Mme A..., représentée par Me B..., demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 29 juin 2018 ;
2°) d'annuler la décision du président de la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault du 25 mars 2016 ;
3°) d'enjoindre à la communauté de reconstituer sa carrière et, subsidiairement, de procéder au calcul de l'indemnité de licenciement au titre d'une rupture pour défaut de poste à proposer en retour d'arrêt maladie avec une ancienneté à compter du 2 janvier 2016.
4°) de mettre à la charge de la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les premiers juges ont porté une appréciation erronée sur la motivation de la décision en litige ;
- les faits reprochés ne sont fondés sur aucune pièce ;
- la décision en cause n'est pas motivée par l'exposé de circonstances de fait et ne comporte pas la mention du fondement juridique ;
- la commission administrative paritaire n'a pas été consultée en violation de l'article 136 alinéa 4 de la loi du 26 janvier 1984 ;
- dès lors que les attestations versées aux débats par l'administration, au surplus non signées, ne figuraient pas dans son dossier personnel, que les pièces liées à une plainte qui ont été produits présentent un caractère diffamatoire, les garanties procédurales liées aux droits de la défense et à la composition du dossier administratif ainsi que le respect de la loyauté de la preuve ont été méconnues ;
- l'insuffisance professionnelle est entachée d'erreurs de fait ;
- la décision en litige est entachée d'une erreur d'appréciation et de détournement de pouvoir et procédure.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mai 2019 et 22 juillet 2019, la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault, représentée par l'AARPI MB avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.
La demande d'aide juridictionnelle de Mme D... A... a été rejetée par une décision du bureau d'aide juridictionnelle près du tribunal de grande instance de Marseille du 9 janvier 2019.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;
- le décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 ;
- le code de justice administrative.
La présidente de la Cour a désigné par décision du 16 janvier 2020, Mme C..., présidente assesseure, pour assurer les fonctions de présidente par intérim la 9ème chambre, en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme G...,
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me B..., représentant Mme A..., et de Me E..., représentant la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault.
Considérant ce qui suit :
1. Recrutée en 2002 par la commune de Saint André de Sangonis pour développer la politique de la petite enfance, Mme A... a été mise à disposition de l'association gestionnaire multi-accueil de petite enfance " Chrysalides et Papillons " à Saint André de Sangonis puis recrutée, dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, par cette structure en qualité de directrice de crèche en 2007. Titulaire de la compétence relative à la création, l'animation et la gestion des équipements d'accueil du jeune enfant, la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault comprenant la commune de Saint André de Sangonis a repris en régie notamment la crèche " Chrysalides et Papillons " à compter du 1er mars 2012. Le 4 octobre 2012, Mme A... a été recrutée, dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, en qualité de directrice de la crèche. Par une décision du 10 mars 2016, le président de la communauté de commune de la Vallée de l'Hérault (CCHV) l'a licenciée pour insuffisance professionnelle. Par jugement du 29 juin 2018, le TA de Montpellier a rejeté sa demande d'annulation de cette décision.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation :
2. En premier lieu, Mme A... invoque " l'irrecevabilité des pièces n° 8, 9, 10 et 12 " produites par la CCHV qui n'aurait pas respecté l'obligation d'inventaire détaillé, conformément aux articles R. 412-2 et R. 414-3 du code de justice administrative.
3. A supposer que la requérante ait entendu demander à la Cour d'écarter les pièces citées au point précédent des débats, ces dernières ont été communiquées en première instance. Et les dispositions des articles R. 412-2 et R. 414-3 du code de justice administrative n'ont pas pour objet, ni pour effet d'imposer les exigences requises de l'auteur d'une requête de procéder à un inventaire détaillé des pièces par une présentation exhaustive de celles-ci grâce à un intitulé comprenant, pour chacune d'elles, un numéro dans un ordre continu et croissant ainsi qu'un libellé suffisamment explicite, au défendeur. Ainsi, Mme A... n'est pas, en tout état de cause, fondée à soulever " l'irrecevabilité des pièces " énumérées, ni à les voir écarter des débats.
4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Lorsqu'à l'issue de l'entretien prévu à l'article 42 et de la consultation de la commission consultative paritaire prévue à l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, le licenciement ne peut intervenir qu'à l'issue d'un entretien préalable. La décision de licenciement est notifiée à l'intéressé par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette lettre précise le ou les motifs du licenciement et la date à laquelle celui-ci doit intervenir compte tenu des droits à congés annuels restant à courir et de la durée du préavis. ".
5. Il ressort des mentions mêmes de la décision en litige énonce les circonstances de fait qui la fondent, à savoir " transgression des horaires de travail, difficultés relationnelles avec la hiérarchie et les collègues : attitude vindicative, voire agressive générant des tensions au sein de l'équipe, incapacité à manager son équipe et à travailler en équipe, refus d'effectuer certaines tâches figurant sur sa fiche de poste, non- respect des recommandations et des procédures réglementaires exigées par les partenaires institutionnels et gestion en fonction de ses convictions personnelles ", conformément aux exigences des dispositions de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988 précité. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision contestée doit être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes de l'article 136 du décret du 15 février 1988 dans sa version en vigueur à la date de la décision contestée : " Ce décret fixe également les conditions dans lesquelles des commissions consultatives paritaires, organisées par catégorie et placées auprès des collectivités, établissements ou des centres de gestion dans les conditions fixées à l'article 28 connaissent des questions individuelles résultant de l'application des alinéas précédents, des décisions de mutation interne à la collectivité ou l'établissement, de sanction et de licenciement des agents non titulaires recrutés en application de l'article 3-3. ".
7. Mme A... soutient que la commission administrative paritaire n'a pas été saisie en méconnaissance des dispositions de l'article 42-1 du décret du 15 février 1988. Or, les règles prévues par l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984, relatives à la composition, aux modalités d'élection et de désignation des membres des commissions consultatives paritaires, à l'organisation, aux compétences et aux règles de fonctionnement de ces commissions n'ont été fixées que par le décret du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires et aux conseils de discipline de recours des agents contractuels de la fonction publique territoriale, postérieurement à la mesure de licenciement contestée du 25 mars 2016. Ainsi, le moyen tiré du défaut de consultation de la commission administrative paritaire manque en droit.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article 39-2 du décret du 15 février 1988 précédemment cité : " L'agent doit préalablement être mis à même de demander la communication de l'intégralité de toute pièce figurant dans son dossier individuel, dans un délai suffisant permettant à l'intéressé d'en prendre connaissance. Le droit à communication concerne également toute pièce sur laquelle l'autorité territoriale entend fonder sa décision, même si elle ne figure pas au dossier individuel. "
9. D'une part, à supposer que Mme A... ait entendu alléguer que son dossier administratif ne répondait pas à l'exigence de numération des pièces le composant sans discontinuité, elle ne précise pas, en tout état de cause, en quoi le non-respect de cette exigence aurait porté atteinte aux droits de sa défense. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le bordereau d'enregistrement des pièces de son dossier, pièces dont il est constant qu'elle a eu connaissance, aurait été établi " pour les besoin de la cause ". Il ressort du procès-verbal de communication des pièces, signé notamment par ses soins, que nonobstant le défaut de signature de l'auteur mentionné, la note intitulée " Point Sophie A... " du 12 mars 2013 figurait dans son dossier administratif. La circonstance alléguée par la requérante que la teneur de cette pièce serait en contradiction avec son évaluation professionnelle 2013 est sans incidence sur le respect des droits à la communication de son dossier et des droits de la défense. Contrairement à ce que la requérante affirme, eu égard à leur nature, les notes internes à l'administration intitulées " Points de la coordinatrice Petite Enfance/Sophie A... Période à compter du 1er septembre 2014 au mois de mai 2015 " et " Point Sophie A... " du 3 mars 2016 n'avaient pas à être incluses à son dossier administratif.
10. D'autre part, si la CCHV a produit, au cours des débats en appel, la copie du certificat médical d'un agent de la crèche du 20 janvier 2015 qui mentionne ses allégations de harcèlement moral par la directrice de l'établissement, depuis plusieurs années et de l'arrêt de travail de celui-ci, il ne ressort pas des pièces du dossier que, comme l'affirme la requérante, son dossier individuel aurait comporté des " éléments liés à une plainte de Mme A... pour harcèlement " alors que la plainte a été retirée par son auteur, les pièces précitées n'y figurant pas. De plus, l'insuffisance professionnelle en cause ne portent pas sur des agissements de harcèlement moral sur le personnel. Il n'est pas établi le caractère discriminatoire de tels documents produits aux débats. Ainsi, il n'y a pas lieu de les écarter des débats. Enfin, il n'y a pas davantage lieu d'écarter des débats, les attestations produites par la CCHV, émanant de la directrice du service Petite Enfance Jeunesse de la communauté de communes, du directeur général des services, de la directrice des ressources humaines et de son adjointe, établies, sauf pour l'une d'entre elles, postérieurement à la mesure en cause. Il suit de ce qui précède que les moyens tirés de la violation des droits de la défense et de la règle de la loyauté de la preuve doivent être écartés.
11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 39-2 du décret du 15 février 1988 précédemment cité : " L'agent contractuel peut être licencié pour un motif d'insuffisance professionnelle. "
12. Le licenciement pour inaptitude professionnelle d'un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l'inaptitude de l'agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. Par suite, une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement.
13. D'une part, à l'appui de la mesure en cause adoptée, la CCHV s'est, comme il a été indiqué au point 5, fondé sur le non-respect par Mme A..., des horaires de travail faisant l'objet d'une mention dans sa fiche de poste de directrice de crèche ouverte de " 7 heures 30 à 18 heures 30 au maximum " aux termes de laquelle " les horaires comprennent obligatoirement deux ou trois ouvertures par semaine ainsi que deux ou trois fermetures par semaine (en gras dans le texte) en lien avec les directrices adjointes selon le planning " afin notamment de répondre à la mission de " veiller à être régulièrement présente auprès des enfants avec les équipes " (en gras dans le texte). Il ressort des pièces du dossier que si la reprise en régie de la crèche et de son personnel a pu engendrer une charge de travail, sur le plan administratif, inhérente au transfert notamment pour Mme A... en sa qualité de directrice de la structure, le volume important des heures supplémentaires accomplies, faisant l'objet de récupération ne justifie pas la méconnaissance de cette mission professionnelle pour assurer les liens avec les parents des jeunes enfants accueillis, fait dont la réalité n'est pas sérieusement contestée. Le non-respect, à plusieurs reprises, de cette obligation professionnelle a nui au bon déroulement du service dans sa mission d'accueil des enfants et de leurs parents.
14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier Mme A... a présenté des difficultés relationnelles avec la hiérarchie et les collègues de la structure qui se sont révélées notamment lors des incidents survenus le 6 mars 2015 avec une auxiliaire de puériculture, sur le lieu du service, relativement à la fin du service de celle-ci, dont a eu à connaître le service des ressources humaines de la CCHV et le 13 mai 2015 tant avec la coordinatrice Petite Enfance que le directeur général des services de la communauté de communes. Ces altercations traduisent l'existence de difficultés dans la compréhension des attentes et priorités de la collectivité nécessitant l'ajustement de sa mission, ainsi que l'évaluation professionnelle 2014 de Mme A... le relève. En outre, ses évaluations professionnelles 2012, 2013 et 2014 soulignent la nécessité d'assurer la coordination au sein de l'équipe afin d'apaiser les tensions. De plus, il ressort des pièces du dossier, notamment la note interne intitulée " Points Sophie A... " du 12 mars 2013, des courriels et des attestations produits aux débats que la requérante a rencontré des difficultés pour assurer la gestion du personnel à travers des consignes données qui ne prenaient pas en compte les instructions du service des ressources humaines engendrant des dysfonctionnements par la suite, notamment au sujet d'un accord formulé à un agent sur des heures supplémentaires afin de compenser son congé sans solde, sur la définition du temps de travail, notamment lors de la surveillance de la sieste des enfants et son articulation avec la pause méridienne, l'organisation de nombreuses réunions de personnel tardives, la gestion des plannings, des difficultés de communication avec le personnel générateur de tensions. Si la requérante a pu présenter des aptitudes à diriger la crèche fonctionnant selon un mode associatif et des compétences illustrées notamment par l'obtention du certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale en février 2014, ses évaluations professionnelles font, nonobstant la surcharge de travail liée aux opérations de transfert, cependant état d'une communication difficile avec certains agents, de la nécessité d'assurer la coordination de son équipe, de la nécessité d'ajuster ses fonctions avec les attentes de la collectivité, notamment le service des ressources humaines, que confirment d'autres pièces du dossier. De surcroit, il ne ressort pas de celles-ci que la CCHV aurait connu des difficultés particulières lors de la reprise des structures petite Enfance, notamment au cours du transfert de personnel de la crèche " Chrysalides et Papillons ", favorable à celui-ci à l'unanimité, ni un manque de soutien de la part de collectivité à son égard. Enfin, les absences de Mme A..., qui ne lui sont pas reprochées, notamment liées à la poursuite de la formation en vue d'être titulaire du certificat précité, à laquelle ne s'est pas opposée la CCVH ou à son état de santé, ont été palliées par la présence d'autres agents, notamment grâce à un recrutement pour la période du 1er janvier au 31 juillet 2013, au remplacement par la directrice d'une autre structure ou la coordinatrice Petite Enfance.
15. Enfin, la CCVH s'est fondé sur le refus de Mme A... d'effectuer certaines tâches et le non-respect de recommandations et procédures réglementaires exigées par la caisse d'allocations familiales et par la protection maternelle et infantile, relatives au non-respect du taux d'encadrement et à la limitation de l'accueil des enfants, le mercredi. Mme A... ne conteste pas sérieusement que l'organisation des plannings ne respectait pas le taux de présence du personnel diplômé. En outre, alors qu'il lui appartenait, conformément à sa fiche de poste, d'"optimiser le temps de prestation ", l'intéressée limitait la capacité d'accueil des enfants à 24 au lieu d'atteindre sa capacité maximale de 26 et mettait en oeuvre la contractualisation avec les familles sur la base de dix heures au lieu de onze correspondant aux horaires d'ouverture de l'établissement (7 heures 30 à 18 heures 30) qu'elle ne pouvait pas, en qualité de directrice d'une structure d'accueil de jeunes enfants depuis de nombreuses années, méconnaître.
16. Si Mme A... a produit, au cours des débats, des attestations dont la majorité des auteurs relève ses compétences et capacités professionnelles, ces attestations portent sur la période où elle était directive de la crèche fonctionnant sur un mode associatif, en autonomie et avec une grande souplesse et soulignent l'augmentation de la charge de travail en raison du nombre de réunions ainsi que la réorganisation du service. En dépit de ces pièces qui ne portent pas sur les qualités attendues de la part d'une directrice d'une structure publique, soumise au devoir hiérarchique, les insuffisances reprochées à Mme A..., relatives aux difficultés rencontrées dans ses relations avec le personnel de la crèche et la CCHV, afin d'assurer l'organisation de l'équipe, à sa résistance à accomplir des missions relevant de ses fonctions de directrice de crèche afin d'intégrer les instructions de la collectivité désormais employeur, relevées notamment par ses évaluations professionnelles, qui ne reposent pas sur des erreurs de faits, révèlent son inaptitude à exercer normalement les fonctions pour laquelle a été engagée, de nature à justifier la mesure de licenciement prononcée par le président de la CCHV.
17. En dernier lieu, Mme A... n'établit pas l'existence d'un détournement de procédure et de pouvoir allégué.
18. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
19. Il suit de ce qui a été indiqué, les conclusions de reconstitution de carrière doivent être rejetées.
20. Mme A... demande à titre subsidiaire à ce qu'il soit enjoint à la CCHV de procéder au calcul de son indemnité de licenciement eu égard à sa situation de rupture de contrat pour défaut de poste à proposer en retour d'arrêt maladie, avec une ancienneté à compter du 2 janvier 2006. Toutefois, dès lors que la mesure de licenciement pour insuffisance professionnelle contestée est fondée, ces conclusions ne peuvent qu'être également rejetées.
Sur les frais liés au litige :
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la requérante une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Mme A... versera une somme de 2 000 euros à la communauté de communes de la Vallée de l'Hérault en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... A... et à la communauté de communes de la vallée de l'Hérault.
Délibéré après l'audience du 10 mars 2020, où siégeaient :
- Mme C..., présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative,
- Mme G..., première conseillère,
- Mme F..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 24 mars 2020.
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N° 19MA01160
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