| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 17 janvier 2019, 18MA03003-18MA03004

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... D...a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté du 17 octobre 2013 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré cessible la parcelle cadastrée section NH n° 138, dite villa La Luna, sise 265 promenade des Anglais et 195 avenue de la Californie à Nice.

Par un jugement n° 1400441 du 18 novembre 2014, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté au motif que la délibération du 29 mars 2012 par laquelle le conseil municipal de Nice a demandé l'ouverture d'une enquête publique et d'une enquête parcellaire a méconnu l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales relatif à la convocation des conseillers municipaux.

Par un arrêt n° 15MA00411-15MA02339 du 28 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par le ministre de l'intérieur et la commune de Nice au motif que la formalité de notification prévue par l'article R. 11-19 du code de l'expropriation avait été méconnue.

Par une décision 407310, du 18 juin 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 28 novembre 2016, au motif que la Cour avait commis une erreur de droit en jugeant que l'affichage en mairie du dossier d'expropriation n'avait pu se substituer régulièrement à la formalité de notification prévue par l'article R. 11-19 du code de l'expropriation, et a renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Marseille.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête, enregistrée le 6 février 2015, et un mémoire complémentaire enregistrés le 8 juin 2016, le ministre de l'intérieur demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 18 novembre 2014 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de rejeter la demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif de Nice ;

Il soutient que la convocation des conseillers municipaux au conseil municipal du 29 mars 2012 n'a pas méconnu l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

Par un mémoire enregistré le 20 septembre 2018, Mme D..., représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- le signataire de l'arrêté de cessibilité ne justifie pas d'une délégation de signature régulièrement publiée.

- Mme D... n'a pas reçu valablement notification de l'arrêté de cessibilité ;

- les conseillers municipaux qui ont adopté la délibération du 29 mars 2012 n'ont pas été destinataires d'une note de synthèse dans les conditions prévues par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- le dépôt du dossier d'enquête parcellaire n'a pas fait l'objet d'une notification individuelle, en méconnaissance de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le commissaire enquêteur n'a pas suffisamment motivé son avis au regard des dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- l'opération justifiant l'expropriation ne présente pas de caractère d'utilité publique.

II. Par une requête, enregistrée le 29 janvier 2015, et un mémoire complémentaire enregistré le 3 septembre 2018, la commune de Nice, représentée par la SELARL d'avocats Abeille et Associés, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 18 novembre 2014 du tribunal administratif de Nice ;

2°) de rejeter la demande présentée par Mme D... devant le tribunal administratif de Nice ;

3°) de mettre à la charge de Mme D... la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la convocation des conseillers municipaux au conseil municipal du 29 mars 2012 n'a pas méconnu l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

Par un mémoire enregistré le 20 septembre 2018, Mme D..., représentée par Me A..., conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'Etat de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le signataire de l'arrêté de cessibilité ne justifie pas d'une délégation de signature régulièrement publiée ;

- Mme D... n'a pas reçu valablement notification de l'arrêté de cessibilité ;

- les conseillers municipaux qui ont adopté la délibération du 29 mars 2012 n'ont pas été destinataires d'une note de synthèse dans les conditions prévues par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- le dépôt du dossier d'enquête parcellaire n'a pas fait l'objet d'une notification individuelle, en méconnaissance de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le commissaire enquêteur n'a pas suffisamment motivé son avis au regard des dispositions de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- l'opération justifiant l'expropriation ne présente pas de caractère d'utilité publique.

Un mémoire a été enregistré le 15 novembre 2018, présenté par la commune de Nice, et non communiqué en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Portail,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteur public,

- les observations de Me C..., représentant la commune de Nice, et de Me A..., représentant Mme D.connu d'après les renseignements qu'il a pu recueillir auprès du service du cadastre ou du conservateur des hypothèques ou par tout autre moyen

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 octobre 2013, le préfet des Alpes-Maritimes a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un équipement public municipal sur une parcelle cadastrée section NH n° 138, située 265 promenade des anglais et 195 avenue de la Californie, sur le territoire de la commune de Nice, propriété de Mme D..., et a déclaré cessible immédiatement cet immeuble. Mme D... a demandé au tribunal administratif de Nice d'annuler l'arrêté de cessibilité. Par un jugement du 18 novembre 2014, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté au motif que les conseillers municipaux avaient été irrégulièrement convoqués à la séance du conseil municipal de Nice du 29 mars 2012, au cours de laquelle la commune a demandé au préfet des Alpes-Maritimes l'ouverture des enquêtes conjointes d'utilité publique et parcellaire préalables à la déclaration d'utilité publique. Par un arrêt du 28 novembre 2016, la cour administrative d'appel de Marseille a confirmé l'annulation de l'arrêté de cessibilité, mais pour un motif différent de celui retenu par le tribunal, et tiré de la méconnaissance des articles R. 11-19 et R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par une décision du 18 juin 2018, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt au motif qu'en l'absence de retour de l'accusé de réception postal dans le délai normal d'acheminement du courrier, l'affichage en mairie avait pu se substituer régulièrement à la formalité de la notification individuelle du dossier d'expropriation et a renvoyé le dossier à la Cour.

Sur la jonction :

2. Les requêtes du ministre de l'intérieur et de la commune de Nice sont dirigées contre un même arrêt et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un même arrêt.

Sur la légalité de l'arrêté de cessibilité du 17 octobre 2013 :

3. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 29 mars 2012 : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions posées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3.500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (...) / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (...) ".

4. D'une part, la commune de Nice a produit un relevé comportant la signature des conseillers municipaux d'où il résulte que les intéressés ont reçu le 23 mars 2012, soit dans le délai de cinq jours francs, l'ordre du jour du conseil municipal du 29 mars 2012. Ils doivent être regardés comme ayant ainsi accusé réception de la convocation à cette séance. La circonstance que certains conseillers municipaux ont pu signer ce document aux lieu et place d'un collègue n'est pas, à elle seule, de nature à établir que cette convocation n'a pas été adressée à l'ensemble des conseillers municipaux dans le délai prévu par l'article L. 2121-12 précité. Au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers municipaux auraient contesté les modalités de la convocation à la séance du 29 mars 2012.

5. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du 29 mars 2012 mentionne qu'" y est joint l'ordre jour contenant l'ensemble des projets de délibérations, lequel constituera la note de synthèse". Le projet de délibération concernant l'expropriation de la villa Luna mentionne les raisons de la mise en oeuvre de cette procédure, les caractéristiques de la propriété et les conditions dans laquelle est envisagée l'expropriation. Ce document, dont la requérante ne conteste l'envoi effectif aux conseillers municipaux par aucun élément suffisamment étayé, doit être regardé comme la note explicative, jointe aux convocations, conformément aux prévisions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

6. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur et la commune de Nice sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté de cessibilité attaqué au motif de la méconnaissance des dispositions du code général des collectivités territoriales.

7. Toutefois, il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme D..., tant en première instance qu'en appel.

8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 8 juillet 2013, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture des Alpes-Maritimes, M. Gavory, secrétaire général de la préfecture des Alpes-Maritimes et signataire de la décision attaquée, a reçu délégation pour signer notamment les arrêtés de cessibilité.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 11-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable et désormais repris à l'article R. 131-3 du même code : " L'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à enquête parcellaire dans chacune des communes où sont situés les immeubles à exproprier : (...) / 2° La liste des propriétaires établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le conservateur des hypothèques au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens ". L'article R. 11-22 du même code, alors applicable et désormais repris à l'article R. 131-6 de ce code, dispose que : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception aux propriétaires figurant sur la liste établie en application de l'article R. 11-19 lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant (...) ; en cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et preneurs à bail rural ".

10. Il résulte des dispositions rappelées au point 6 que l'expropriant doit notifier, sous pli recommandé, le dépôt du dossier d'enquête parcellaire aux propriétaires figurant sur la liste mentionnée au 2° de l'article R. 11-19, devenu l'article R. 131-3, et dont le domicile est.connu d'après les renseignements qu'il a pu recueillir auprès du service du cadastre ou du conservateur des hypothèques ou par tout autre moyen Ces dispositions n'imposent pas à l'expropriant de procéder à de nouvelles recherches lorsque l'avis de réception de la notification effectuée au domicile ainsi déterminé ne lui est pas retourné dans le délai normal d'acheminement, l'affichage en mairie se substituant alors régulièrement à la formalité de la notification individuelle. Il ressort des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes a envoyé à l'adresse de Mme D... figurant sur le tableau parcellaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, la notification prévue par les dispositions précitées de l'article R. 11-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable. L'avis de réception de ce courrier recommandé n'étant pas revenu à l'expéditeur dans le délai normal d'acheminement, une copie de la notification a donné lieu à un affichage en mairie principale et en mairies annexes. Cet affichage en mairie a pu se substituer régulièrement à la formalité de la notification individuelle. Le moyen tiré de ce défaut de notification individuelle doit dès lors être écarté.

11. En troisième lieu, la circonstance que Mme D... n'aurait pas reçu valablement notification de l'arrêté de cessibilité est sans influence sur la légalité de celui-ci.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 11-10 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors applicable : " Le commissaire enquêteur ou la commission examine les observations consignées ou annexées aux registres et entend toutes personnes qu'il paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant s'il le demande. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rédige des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération... ".

13. Il ressort des pièces du dossier que dans un rapport d'enquête publique complémentaire daté du 24 avril 2013, le commissaire enquêteur a précisé qu'eu égard aux difficultés croissantes pour circuler dans la commune de Nice et de l'emplacement relativement éloigné des mairies annexes existantes, l'acquisition du bien en cause par la commune de Nice est une nécessité pour améliorer les conditions de vie et d'échanges des habitants du quartier, et a émis un avis très favorable au projet. Il a ainsi suffisamment motivé ses conclusions.

14. En cinquième lieu, une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

15. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le président du comité de quartier Carras-Les-Bosquets-Sainte Hélène a souligné au cours de l'enquête publique l'utilité pour les habitants de ce quartier de disposer d'un lieu où puissent être exercées des activités associatives. Du reste, la Villa Luna accueille aujourd'hui ce type d'activités. D'autre part, si Mme D... soutient que la commune de Nice dispose dans le quartier de locaux susceptibles d'être affectés à l'usage dévolu à la Villa Luna, cette affirmation n'est étayée par aucun élément. En outre, les mairies annexes les plus proches sont situées à plus d'1,5 km du projet. Enfin, le coût financier, consistant dans l'achat pour 1 600 000 euros de la Villa Luna et des travaux de rénovation de la propriété évalués à 2 500 000 euros, n'est pas excessif eu égard à l'intérêt du projet. Celui-ci a pu dans ces conditions être légalement déclaré d'utilité publique.

16. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l'intérieur et la commune de Nice sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a annulé l'arrêté de cessibilité du 17 octobre 2013, et à demander l'annulation de ce jugement et le rejet de la demande de Mme D.connu d'après les renseignements qu'il a pu recueillir auprès du service du cadastre ou du conservateur des hypothèques ou par tout autre moyen

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante au litige, la somme que demande Mme D... sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme D... la somme de 2 000 euros au titre des frais que la commune de Nice a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du 18 novembre 2014 du tribunal administratif de Nice est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par Mme D... devant le tribunal administratif de Nice et la Cour sont rejetées.

Article 3 : Mme D... versera la somme de 2 000 euros à la commune de Nice en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... F...E..., au ministre de l'intérieur et à la commune de Nice.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et au Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nice.

Délibéré après l'audience du 3 janvier 2019, où siégeaient :

- M. Poujade président,

- M. Portail, président assesseur,

- Mme Gougot, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 17 janvier 2019.

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N°18MA03003,18MA03004

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