Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. E... D...et Mme C... F...-D... ont demandé au tribunal administratif de Nice de condamner la commune du Revest-les-Eaux à prendre en charge les travaux permettant de restaurer la circulation sur la voie menant à leur propriété ou, à défaut, au versement de la somme de 300 000 euros correspondant au coût de ces travaux et, en toute hypothèse, de condamner la commune du Revest-les-eaux à leur verser la somme de 42 000 euros.
Par un jugement n° 0304157 du 6 mars 2007, le tribunal administratif de Nice a condamné la commune du Revest-les-Eaux à verser à M. D... et Mme F... -D... la somme de 5 000 euros et rejeté comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître leurs conclusions tendant à ce que la commune prenne en charge et réalise les travaux demandés.
Par un arrêt n° 07MA01574 du 18 décembre 2008, la cour administrative d'appel de Marseille a, sur appel de M. D... et Mme F... -D..., condamné la commune du Revest-les-Eaux à leur verser une somme de 8 000 euros et rejeté le surplus de leurs conclusions.
M. D... et Mme F... -D... ont présenté devant le tribunal de grande instance de Toulon la même demande. Par un jugement n° 07/04441 du 17 mars 2009, le tribunal a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 2010/477 du 6 décembre 2010, la cour d'appel d'Aix-en-Provence a fait droit à l'appel formé par M. D... et Mme F... -D... contre ce jugement, et ordonné à la commune du Revest-les-Eaux de procéder aux travaux demandés.
Par un arrêt avant dire droit n° 510 F-D du 4 mai 2012, la Cour de cassation a saisi le Tribunal des conflits.
Par une décision du 17 décembre 2012, le Tribunal des conflits a déclaré la juridiction administrative compétente pour connaître du litige opposant M. et Mme D... à la commune du Revest-les-Eaux en ce qui concerne le refus du maire de faire procéder à la destruction du portal et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale ainsi qu'à la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de la voirie supprimée, a déclaré nul et non avenu l'arrêt n° 07MA01574 du 18 décembre 2008 de la cour administrative d'appel de Marseille en tant qu'il a décliné la compétence de la juridiction administrative pour connaître de ce litige et a renvoyé les parties devant la cour administrative d'appel de Marseille.
Par un arrêt n° 13MA04649 du 6 mai 2014, la cour administrative d'appel de Marseille, après renvoi du Tribunal des conflits, a rejeté les conclusions présentées par M. D... et Mme F... -D....
Par une décision n° 382241 du 16 mars 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a, sur pourvoi de M. D... et Mme F... -D..., annulé l'arrêt n° 13MA04649 du 6 mai 2014 de la cour administrative d'appel de Marseille et renvoyé l'affaire devant la Cour.
Procédure devant la Cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 4 mai 2007, le 14 novembre 2008, le 24 février 2014, le 1er avril 2014 et le 4 mai 2016, Mme F... -D... et M. D..., représentés par Me B..., demandent à la Cour, dans le dernier état de leurs dernières écritures :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice n° 0304157 du 6 mars 2007 ;
2°) d'annuler la décision de rejet implicite opposée par le maire de la commune du Revest-les-Eaux à leur demande du 7 mai 2003 ;
3°) d'enjoindre au maire de la commune du Revest-les-Eaux d'engager toute procédure portant sur la destruction du portail et de la clôture réalisée sur le domaine public ainsi que la reconstitution de la portion de la voie supprimée ;
4°) de condamner la commune du Revest-les-Eaux à prendre en charge et à faire réaliser les travaux préconisés par l'expert dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de cent euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir, ou, à défaut, à leur verser la somme de 300 000 euros correspondant au coût des travaux ;
5°) de mettre à la charge de la commune du Revest-les-Eaux la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la commune du Revest-les-Eaux a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en laissant une propriété privée empiéter sur le domaine public routier et en autorisant expressément l'exécution de ces ouvrages par la délivrance de deux permis de construire sans que n'ait été engagée, au préalable, une procédure de déclassement ;
- il appartenait à la commune, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, de prendre les mesures nécessaires pour maintenir sur le chemin de Fontanieu, qui dessert leur propriété, la circulation publique ;
- la commune doit remettre le chemin public en son état antérieur.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 février et 18 novembre 2008, le 18 février 2014 et le 11 mai 2016, la commune du Revest-les-Eaux, représentée par Me A..., conclut, dans le dernier état de ses dernières écritures, au rejet de la requête et à la mise à la charge des consorts D...de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le juge administratif est incompétent pour statuer sur la demande de désenclavement des consortsD... ;
- le juge administratif ne peut, sur le fondement des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-4 du code de justice administrative, condamner une commune à exécuter des travaux publics mêmes préconisés par un expert ;
- les conclusions des consorts D...tendant à la destruction du portail et de la clôture sont nouvelles en appel.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code civil ;
- le code de la voirie routière ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Massé-Degois
- les conclusions de M. Roux, rapporteur public,
- et les observations de Me B... représentant les consorts D...et de Me A... représentant la commune du Revest-les-Eaux.
1. Considérant que M. D... et Mme F... -D... sont propriétaires de plusieurs parcelles sur le territoire de la commune du Revest-les-Eaux ; que se plaignant de ne plus pouvoir emprunter le chemin de Fontanieu, lequel fait partie de la voirie communale, et constituant le seul accès à leurs parcelles, du fait de l'incorporation d'une partie de la voirie publique dans une propriété privée par la construction d'une clôture et d'un portail, et en raison de l'envahissement de l'autre partie de la voie par la végétation, les consorts D...ont, par lettre du 7 mai 2003, demandé au maire de la commune du Revest-les-Eaux de prendre les mesures nécessaires à la suppression des obstacles érigés par des tiers sur le chemin de Fontanieu et à la réalisation des travaux de remise en état de ce dernier, et, à défaut, de leur verser la somme de 300 000 euros correspondant au coût des travaux à entreprendre ; que cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet ; que, par jugement du 6 mars 2007, le tribunal administratif de Nice a, d'une part, retenu la responsabilité de la commune du Revest-les-Eaux et l'a condamnée à verser aux requérants la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice résultant de la privation d'accès à leur propriété et a, d'autre part, rejeté leur conclusions tendant à la condamnation de la commune à faire réaliser les travaux nécessaires comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaître ; que, sur appel des consortsD..., la cour administrative d'appel de Marseille a, par arrêt du 18 décembre 2008, d'une part, confirmé la responsabilité de la commune et porté à 8 000 euros la réparation du préjudice subi et, d'autre part, confirmé le rejet du surplus des conclusions de M. D... et de Mme F... -D... pour incompétence de la juridiction administrative ; que, l'autorité judiciaire ayant été saisie, la cour d'appel d'Aix-en-Provence, par arrêt du 6 décembre 2010, a fait droit à la demande des consorts D...relative au rétablissement du chemin de Fontanieu ; que, par une décision du 17 décembre 2012, le Tribunal des conflits, statuant sur renvoi de la Cour de cassation a, d'une part, déclaré nul et non avenu l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 18 décembre 2008 en tant qu'il a décliné la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige en ce qui concerne le refus du maire de faire procéder à la destruction d'un portail et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale, ainsi qu'à la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée, et, d'autre part, a renvoyé, dans cette mesure, les parties devant cette cour ; que, par arrêt du 6 mai 2014, cette dernière a jugé irrecevables, d'une part, les conclusions des consorts D...tendant à l'annulation de la décision de rejet implicite opposée par le maire de la commune à leur demande tendant à la réalisation des travaux en cause au motif qu'elles excédaient les termes du renvoi du Tribunal des conflits et qu'elles étaient, en outre, nouvelles en appel et, d'autre part, leurs conclusions tendant à la condamnation de la commune à la prise en charge et à la réalisation des travaux au motif qu'elles ne relevaient pas de l'office du juge saisi d'une action en responsabilité ; que, par une décision du 16 mars 2016, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt du 6 mai 2014 aux motifs que la présente Cour s'est méprise sur la portée des écritures des consorts D...et a méconnu l'autorité de la chose jugée par le Tribunal des conflits et a renvoyé l'affaire à la Cour ; que M. D... et Mme F... -D..., en demandant dans le dernier état de leurs écritures à la Cour, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 6 mars 2007, d'annuler la décision de rejet du maire de la commune du Revest-les-Eaux à leur demande du 7 mai 2003, d'enjoindre au maire de la commune d'engager toute procédure portant destruction du portail et de la clôture réalisée sur le domaine public ainsi que la reconstitution de la portion de voirie supprimée et de condamner la commune à prendre en charge et à faire réaliser les travaux préconisés par l'expert dans le délai d'un mois sous astreinte de cent euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ou, à défaut, au versement de la somme de 300 000 euros correspondant au coût des travaux, doivent être regardés comme demandant l'annulation du jugement du tribunal administratif de Nice du 6 mars 2007 en tant seulement qu'il a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de la décision de rejet implicite opposée par le maire de la commune du Revest-les-Eaux à leur demande du 7 mai 2003 et à l'annulation de la décision de rejet implicite opposée par le maire de la commune du Revest-les-Eaux à leur demande du 7 mai 2003 ;
Sur l'exception d'incompétence de la juridiction administrative opposée par la commune du Revest-les -Eaux :
2. Considérant qu'il résulte de la décision du Tribunal des Conflits du 17 décembre 2012 que la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l'action engagée par Mme F... -D... et M. D... à l'encontre de la commune du Revest-les-Eaux en vue d'obtenir la destruction d'un portail et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale, l'annulation du refus implicite du maire de cette collectivité d'y procéder ainsi que la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée ; que, par suite, la commune du Revest-les-Eaux n'est pas fondée à soutenir que l'action des requérants constituerait une action en désenclavement formée sur le fondement de l'article 682 du code civil ne relevant pas de la compétence de la juridiction administrative ; que, dès lors, l'exception d'incompétence invoquée ne peut qu'être écartée ;
Sur la fin de non-recevoir opposée à la requête d'appel par la commune :
3. Considérant que M. D... et Mme F... -D... ont, par lettre du 7 mai 2003, demandé au maire de la commune du Revest-les-Eaux de prendre les mesures nécessaires à la suppression des obstacles érigés sur le chemin de Fontanieu et à la réalisation des travaux de remise en état de ce dernier, et, à défaut, de leur verser la somme de 300 000 euros correspondant au coût des travaux à entreprendre ; que cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet ; que, comme l'a relevé le Conseil d'Etat dans sa décision du 16 mars 2016, Mme F... -D... et M. D... ont demandé à titre principal, dès l'introduction de leur demande devant le tribunal administratif de Nice, la condamnation de la commune du Revest-les-Eaux à prendre en charge et faire réaliser les travaux nécessaires au rétablissement de la circulation sur le chemin, dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir, et ces conclusions devaient être regardées comme tendant nécessairement à l'annulation de la décision implicite de rejet opposée par le maire de la commune à leur demande du 7 mai 2003 ; que, par suite, la commune du Revest-les-eaux n'est pas fondée à soutenir que les conclusions des requérants tendant à la destruction des obstacles érigés par des tiers sur la voie communale seraient nouvelles en appel et, par suite, irrecevables ; que, dès lors, cette fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
4. Considérant qu'aux termes de l'article L. 116-1 du code de la voirie routière : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence administrative " ; que, s'il résulte de l'article L. 116-6 du même code que cette compétence s'étend aux actions en réparation de l'atteinte portée par un tiers au domaine public routier, notamment à celles tendant à l'enlèvement par ce tiers des ouvrages qu'il a irrégulièrement édifiés sur ce domaine, il n'en va pas de même d'une action dirigée contre une commune et tendant à mettre en cause l'exercice, par le maire, de ses pouvoirs en matière de police de la conservation du domaine public routier et à obtenir de cette collectivité publique la réalisation de travaux qui, s'agissant de l'entretien d'une voie publique, ont le caractère de travaux publics ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la juridiction administrative est seule compétente pour connaître de l'action engagée par les consorts D...contre la commune du Revest-les-Eaux en vue d'obtenir la destruction d'un portail et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale, ainsi que la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée ; que, par suite, c'est à tort que les premiers juges ont rejeté, comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, la demande des consorts D...dirigée contre le refus du maire de faire procéder à la destruction d'un portail et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale ainsi qu'à la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée ; que, dès lors, les consorts D...sont fondés à demander l'annulation du jugement attaqué en tant que le tribunal administratif de Nice a rejeté, comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître, leur demande dirigée contre le refus du maire de faire procéder à la destruction d'un portail et d'une clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale ainsi qu'à la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée ;
6. Considérant qu'il y a lieu pour la Cour d'évoquer dans cette mesure, et de statuer, également dans cette mesure sur les conclusions présentées par les consorts D...devant le tribunal administratif de Nice ;
Sur la demande des consorts D...dirigée contre le refus du maire de faire procéder à la destruction d'un portail et d'un clôture réalisés par des tiers sur une voie publique communale ainsi qu'à la réalisation des travaux de reconstitution de la portion de voirie supprimée :
7. Considérant qu'en vertu de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales le maire est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale qui, selon l'article L 2212-2 de ce code : " a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements ( ...) ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage (...) " ;
8. Considérant qu'il résulte du rapport de l'expert, désigné par le président du tribunal administratif de Nice par une ordonnance du 27 janvier 2002, qui s'est rendu sur la propriété des consorts D...le 1er mars 2002 après avoir régulièrement convoqué les parties et leurs conseils, que les terrains composant la propriété des appelants n'ont aucun accès sur le chemin de Fontanieu, alors que selon le plan cadastral, ce chemin, classé dans la voirie communale depuis le 18 juin 1960, " longe et cotoie lesdits terrains dans leur façade nord sur une longueur approximative de 25 mètres " et que l'unique moyen d'accéder à leur propriété est d'utiliser le portail du fonds voisin totalement clôturé ; qu'outre la circonstance qu'une partie du chemin de Fontanieu a été incorporée de fait dans une propriété privée par la construction d'une clôture et d'un portail, il résulte du rapport d'expertise réalisé de manière contradictoire que l'autre partie de ce chemin, délaissée, a été envahie par la végétation ; qu'ainsi, la réalisation du portail et de la clôture de même que la présence d'une végétation envahissante ont entravé la circulation sur le chemin et ont privé, de ce fait, les appelants de tout accès à leur propriété par la voie publique ; que si la commune soutient que la voie en litige, classée depuis le 18 juin 1960 dans la voirie communale, est un chemin muletier, elle ne l'établit par aucune pièce ; qu'en application des dispositions du code général des collectivités territoriales, le maire de la commune du Revest-les-Eaux était tenu de prendre les mesures de police nécessaires pour assurer la commodité du passage sur le chemin de Fontanieu et notamment, sur une partie du chemin, de faire procéder au retrait du portail et de la clôture implantés sur le domaine public routier et, sur l'autre partie du chemin, de procéder au débroussaillage de la végétation envahissante sans que le coût de cette opération puisse être utilement invoqué pour l'exonérer de ses obligations ; que, dès lors, le maire de la commune du Revest-les-Eaux, en rejetant implicitement la demande des consorts D...qui tendait au rétablissement de la circulation publique sur le chemin de Fontanieu desservant leur propriété, a méconnu ces dispositions législatives précitées ; que, les consorts D...sont, dès lors, fondés à demander l'annulation de la décision de rejet implicite opposée par le maire de la commune du Revest-les-Eaux à leur demande du 7 mai 2003 ;
Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :
9. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (...) prennent une mesure dans un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. " ; qu'aux termes de l'article L. 911-3 de ce même code : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 (...) d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. " ;
10. Considérant qu'eu égard au motif d'annulation qui le fonde, le présent arrêt implique nécessairement mais seulement que le maire de la commune du Revest-les-Eaux, qui n'établit pas par la seule copie de la lettre du 8 juin 2016 par laquelle il aurait demandé au propriétaire de la clôture implantée en partie sur le domaine public routier de procéder en son enlèvement que le chemin a été rendu à la libre circulation, fasse usage de ses pouvoirs de police, sous le contrôle du représentant de l'Etat, afin de rétablir la circulation sur le chemin de Fontanieu ; que, par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune du Revest-les-Eaux de prendre les mesures nécessaires à la remise en état de la libre circulation de la voie communale dénommée " chemin de Fontanieu ", et à cette fin d'engager toute procédure ou de réaliser tous travaux permettant, outre la suppression de la végétation envahissante, la destruction du portail et de la clôture réalisés sur ce chemin et la reconstitution de la portion de la voie supprimée, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt ; que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction de l'astreinte demandée de 100 euros par jour de retard passé ce délai ;
Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Considérant qu'aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. " ;
12. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que les consortsD..., lesquels ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, soient condamnés à verser à la commune du Revest-les-Eaux la somme que cette dernière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune du Revest-les-Eaux le versement aux consorts D...d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ;
D É C I D E :
Article 1er : La décision implicite du maire de la commune du Revest-les-Eaux refusant de rétablir la circulation sur le chemin de Fontanieu desservant la propriété des consorts D...est annulée.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune du Revest-les-Eaux de prendre les mesures nécessaires à la remise en état de la libre circulation de la voie communale dénommée " chemin de Fontanieu ", et à cette fin d'engager toute procédure ou de réaliser tous travaux permettant, outre la suppression de la végétation envahissante, la destruction du portail et de la clôture réalisés sur ce chemin et la reconstitution de la portion de la voie supprimée, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt, pour rétablir la libre circulation sur le chemin de Fontanieu, sous astreinte de 100 euros par jour de retard passé ce délai.
Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 6 mars 2007 est annulé en tant qu'il est contraire aux articles 1 et 2 du présent arrêt.
Article 4 : La commune du Revest-les-Eaux versera aux consorts D...une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D... et de Mme F... -D... est rejeté.
Article 6 : Les conclusions présentées par la commune du Revest-les-Eaux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à M. E... D..., à Mme C... F...-D... et à la commune du Revest-les-Eaux.
Copie en sera adressée au préfet du Var
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2016, où siégeaient :
- Mme Buccafurri, présidente,
- M. Portail, président-assesseur,
- Mme Massé-Degois, première conseillère.
Lu en audience publique, le 6 janvier 2017.
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N° 16MA01319
