| France, Cour administrative d'appel de LYON, 7ème chambre, 05 juin 2025, 24LY03416

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme B... D... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler les titres exécutoires émis à son encontre par le ministre des armées, le 3 octobre 2022, pour des montants de 1 318,49 euros, 2 294,90 euros et 3 444,60 euros, ainsi que le 2 décembre 2022 pour un montant de 1 916,23 euros, ainsi que de la décharger de l'obligation de payer ces sommes et d'annuler la décision du 13 avril 2023 rejetant son recours administratif contre ces titres.

Par un jugement n° 2305358, 2305359, 2305360, 2305362 du 8 octobre 2024, le tribunal a annulé les deux titres de perception émis le 3 octobre 2022 par le ministre des armées pour des montants de 2 294, 90 euros et de 3 444,60 euros et a rejeté le surplus des demandes.

Procédure devant la cour

I. - Par une requête n° 24LY03416 enregistrée le 8 décembre 2024, Mme D..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :

1°) de surseoir à statuer jusqu'à l'obtention d'un arrêt concernant la licéité des décisions fondant le titre de perception ;

2°) d'annuler le jugement du 8 octobre 2024 en ce qu'il annulé le titre de perception du 3 octobre 2022 de 2 294,90 euros sur un moyen de légalité externe ;

3°) d'annuler le titre de perception du 3 octobre 2022 pour un montant de 2 294,90 euros, ensemble la décision du 13 avril 2023, sur un moyen de légalité interne et, à titre subsidiaire, de les annuler ;

4°) de prononcer la décharge totale de la somme mise à sa charge ;

5°) d'assortir l'injonction précitée d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges n'ont pas respecté le principe de hiérarchisation des moyens ;

- sa demande était recevable ;

- le titre de perception en litige ne comporte pas la signature de son auteur ;

- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de la décision du 13 avril 2023 rejetant son recours administratif ;

- le titre de perception ne comporte pas l'indication des bases de liquidation et n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;

- le titre de perception et la décision du 13 avril 2023 sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'elle n'est redevable d'aucune somme puisqu'ils ont été pris en application d'une sanction elle-même dépourvue de base légale ;

- il y a violation de son droit à une vie privée et familiale au sens de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire enregistré le 7 mai 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens de légalité interne ont bien été examinés par le tribunal ;

- le moyen tiré, par la voie de l'exception, de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas fondé ;

- pour le surplus il s'en rapporte à ses écritures de première instance.

II. - Par une requête n° 24LY03417 enregistrée le 8 décembre 2024, Mme D..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :

1°) de surseoir à statuer jusqu'à l'obtention d'un jugement concernant la licéité des décisions fondant le titre de perception ;

2°) d'annuler le jugement du 8 octobre 2024 en ce qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation du titre de perception du 3 octobre 2022 pour un montant de 1 318,49 euros, ensemble la décision du 13 avril 2023 ;

3°) d'annuler le titre de perception du 3 octobre 2022 pour un montant de 1 318,49 euros, ensemble la décision du 13 avril 2023, sur un moyen de légalité interne et, à titre subsidiaire, de les annuler ;

4°) de prononcer la décharge totale de la somme mise à sa charge ;

5°) d'assortir l'injonction précitée d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception en litige ne comporte pas la signature de son auteur ;

- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de la décision du 13 avril 2023 rejetant son recours administratif ;

- le titre de perception ne comporte pas l'indication des bases de liquidation et n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;

- le titre de perception retient une prise d'effet antérieure à la notification de la décision du 11 novembre 2021, en méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

- le titre de perception et la décision du 13 avril 2023 sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'elle n'est redevable d'aucune somme puisqu'ils ont été pris en application d'une sanction elle-même dépourvue de base légale ;

- il y a violation de son droit à une vie privée et familiale au sens de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire enregistré le 7 mai 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens tirés d'erreurs de droit commis par les premiers juges sont inopérants ;

- le titre de perception détaille les éléments de calcul de la créance et fait référence à la lettre du 15 juin 2022 ; il est suffisamment motivé ;

- les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ne prévoient pas l'organisation d'une procédure contradictoire préalable à l'émission d'un titre de perception ; en tout état de cause Mme D... a été informée au préalable du détail des créances et des modalités de leur calcul ;

- le moyen tiré, par la voie de l'exception, de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas fondé ;

- pour le surplus il s'en rapporte à ses écritures de première instance.

III. - Par une requête n 24LY03418 enregistrée le 8 décembre 2024, Mme D..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :

1°) de surseoir à statuer jusqu'à l'obtention d'un jugement concernant la licéité des décisions fondant le titre de perception ;

2°) d'annuler le jugement du 8 octobre 2024 en ce qu'il a rejeté ses conclusions aux fins d'annulation du titre de perception du 2 décembre 2022 pour un montant de 1 916,23 euros, ensemble la décision du 13 avril 2023 ;

3°) d'annuler le titre de perception du 2 décembre 2022 pour un montant de 1 916,23 euros et la décision du 13 avril 2023 sur un moyen de légalité interne et, à titre subsidiaire, de les annuler ;

4°) de prononcer la décharge totale de la somme mise à sa charge ;

5°) d'assortir l'injonction précitée d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception en litige ne comporte pas la signature de son auteur ;

- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de la décision du 13 avril 2023 rejetant son recours administratif ;

- le titre de perception ne comporte pas l'indication des bases de liquidation et n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;

- le titre de perception et la décision du 13 avril 2023 sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'elle n'est redevable d'aucune somme puisqu'ils ont été pris en application d'une sanction elle-même dépourvue de base légale ;

- il y a violation de son droit à une vie privée et familiale au sens de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire enregistré le 7 mai 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le titre de perception détaille les éléments de calcul de la créance et fait référence à la lettre du 15 juin 2022 ; il est suffisamment motivé ;

- les articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 ne prévoient pas l'organisation d'une procédure contradictoire préalable à l'émission d'un titre de perception ; en tout état de cause D... a été informée au préalable du détail des créances et des modalités de leur calcul ;

- le moyen tiré, par la voie de l'exception, de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas fondé ;

- pour le surplus il s'en rapporte à ses écritures de première instance.

IV. - Par une requête n° 24LY03419 enregistrée le 8 décembre 2024, Mme D..., représentée par Me Guyon, demande à la cour :

1°) de surseoir à statuer jusqu'à l'obtention d'un jugement concernant la licéité des décisions fondant le titre de perception ;

2°) d'annuler le jugement du 8 octobre 2024 en ce qu'il a annulé le titre de perception du 3 octobre 2022 pour un montant de 3 440,60 euros, ensemble la décision du 13 avril 2023, pour un motif de légalité externe ;

3°) d'annuler le titre de perception du 3 octobre 2022 pour un montant de 3 440,60 euros et la décision du 13 avril 2023 sur un moyen de légalité interne et, à titre subsidiaire, de les annuler ;

4°) de prononcer la décharge totale de la somme mise à sa charge ;

5°) d'assortir l'injonction précitée d'une astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier en ce que les premiers juges n'ont pas respecté le principe de hiérarchisation des moyens ;

- sa demande était recevable ;

- le titre de perception en litige ne comporte pas la signature de son auteur ;

- il n'est pas justifié de la compétence de la signataire de la décision du 13 avril 2023 rejetant son recours administratif ;

- le titre de perception ne comporte pas l'indication des bases de liquidation et n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable ;

- le titre de perception et la décision du 13 avril 2023 sont entachés d'une erreur de fait dès lors qu'elle n'est redevable d'aucune somme puisqu'ils ont été pris en application d'une sanction elle-même dépourvue de base légale ;

- il y a violation de son droit à une vie privée et familiale au sens de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire enregistré le 7 mai 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens de légalité interne ont bien été examinés par le tribunal ;

- le moyen tiré, par la voie de l'exception, de la méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas fondé ;

- pour le surplus il s'en rapporte à ses écritures de première instance.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de la défense ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boffy, première conseillère ;

- et les conclusions de M. Rivière, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Mme B... D... a été suspendue de ses fonctions sans maintien de rémunération du 6 octobre 2021 au 3 mars 2022 pour non-respect de l'obligation vaccinale prévue par les articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021. Le ministre des armées a émis à son encontre, les 3 octobre et 2 décembre 2022, quatre titres exécutoires de 1 318,49 euros, 1 916,23 euros, 2 294,90 euros et 3 444,60 euros, correspondant à la rémunération versée à tort pendant sa période de suspension. Mme D... a demandé au tribunal administratif de Lyon l'annulation de ces titres de perception, la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes et l'annulation de la décision du 13 avril 2023 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif. Par le jugement attaqué du 8 octobre 2024, le tribunal a annulé les deux titres de perception émis le 3 octobre 2022 par le ministre des armées pour des montants de 2 294,90 euros et de 3 444,60 euros et a rejeté le surplus des demandes. Par quatre requêtes, Mme D... relève appel de ce jugement.

2. Les instances visées plus haut sont dirigées contre le même jugement, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul arrêt.

Sur le bien-fondé :

3. En premier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter les moyens tirés de l'absence de signature des titres exécutoires des 3 octobre et 2 décembre 2022 pour des montants de 1 318,49 euros et 1 916,23 euros, de l'incompétence de la signataire de la décision du 13 avril 2023 par laquelle le directeur de l'établissement national de la solde a rejeté la réclamation préalable présentée par Mme D..., et de l'absence d'indication des bases de liquidation des titres de perception en litige.

4. En deuxième lieu, M. C... A..., dont les titres exécutoires des 3 octobre et 2 décembre 2022 pour des montants de 1 318,49 euros et 1 916,23 euros mentionnent les nom, prénom et qualité, et qui a signé l'état récapitulatif des créances pour mise en recouvrement, a été nommé directeur de l'établissement de la solde par décision du 21 juillet 2022, auquel une délégation de pouvoirs d'ordonnateur du ministre de la défense a été attribuée par arrêté du 23 avril 2015, et accrédité ordonnateur par décision du 9 septembre 2022. Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de ces titres de perception manque en fait.

5. En troisième lieu, Mme D... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article 76B du livre des procédures fiscales, qui ne trouvent pas à s'appliquer à un trop-perçu de rémunération. Si la requérante se prévaut de l'article 118 du décret du 7 novembre 2012, ce dernier porte sur la réclamation après émission d'un titre de perception, et n'instaure aucunement une procédure contradictoire préalable. Au demeurant, il ne résulte d'aucun texte que l'émission par l'ordonnateur secondaire d'un titre de perception doit être précédée d'une telle procédure. Le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

6. En quatrième lieu, l'article 14 de la loi du 5 août 2021, qui soumet notamment les agents qu'elle vise à l'article 12 à l'obligation de vaccination contre la Covid-19, détermine les conséquences de la méconnaissance de cette obligation, en prévoyant leur suspension. Lorsque l'autorité administrative suspend un agent public de ses fonctions ou de son contrat de travail en application de ces dispositions et interrompt, en conséquence, le versement de sa rémunération, elle se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité sans prononcer de sanction dès lors qu'elle n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif qu'il aurait commis. Cette mesure, qui ne révèle aucune intention répressive, ne saurait, dès lors, être regardée comme une sanction. Dès lors, Mme D... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 4137-2 du code de la défense, pour soutenir que les titres en litige seraient dépourvus de base légale, par voie d'exception des décisions de suspension dont ils découlent. Alors que faute d'être vaccinée et de justifier d'une contre-indication médicalement valable en ce sens, les conditions légales pour exercer son activité n'étaient plus remplies, avec pour conséquence d'entraîner l'interruption du versement de sa rémunération, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle n'aurait été redevable d'aucune somme et que les titres de perception en litige auraient reposé sur des faits erronés.

7. En cinquième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale (..). / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales (...) ". Les circonstances invoquées par Mme D..., selon lesquelles un trop perçu a été mis à sa charge, pour une somme importante, avant que le tribunal administratif n'ait rendu une décision quant à la légalité des décisions servant de base légale aux titres de perceptions, et l'affirmation selon laquelle l'instauration de cette procédure financière aurait " totalement " méconnu ses droits, ne permettent pas de regarder comme constituée une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale au sens des stipulations précitées, le moyen tiré de leur méconnaissance ne pouvant qu'être écarté.

8. En dernier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter les moyens tirés d'une erreur commise de bonne foi et d'une erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le moyen invoqué dans la seule requête n° 24LY03417 :

9. Il y a lieu, par adoption des motifs retenus par les premiers juges, d'écarter le moyen tiré d'une rétroactivité illégale en ce que la décision du 13 avril 2023 aurait privé la requérante de rémunération à partir du 6 octobre 2021.

Sur les conclusions aux fins de décharge et d'astreinte :

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation des titres de perception émis par le ministre des armées les 3 octobre et 2 décembre 2022, pour des montants de 1 318,49 euros et 1 916,23 euros, ne peuvent qu'être rejetées.

11. Par ailleurs, aucun autre motif que celui retenu par les premiers juges, tiré de ce que les deux titres de perception émis le 3 octobre 2022 pour des montants de 2 294,90 euros et de 3 444,60 euros, qui portent les nom, prénom et qualité d'une personne différente de celle ayant signé les états revêtus de la formule exécutoire, n'est de nature à fonder leur annulation. Une telle annulation, compte tenu de la possibilité de régulariser les titres concernés, n'implique pas nécessairement l'extinction de la créance litigieuse, qui demeure recouvrable. Dès lors, les conclusions de Mme D... aux fins de décharge et d'astreinte doivent être rejetées.

12. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer, que les requêtes doivent être rejetées en toutes leurs conclusions.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes n° 24LY03416, 24LY03417, 24LY03418, 24LY03419 de Mme D... sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... D... et au ministre des armées.

Délibéré après l'audience du 22 mai 2025 à laquelle siégeaient :

M. Picard, président de chambre ;

Mme Duguit-Larcher, présidente assesseure ;

Mme Boffy, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2025.

La rapporteure,

I. Boffy

Le président,

V-M. Picard

La greffière,

A. Le Colleter

La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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N° 24LY03416, 24LY03417, 24LY03418, 24LY03419

kc