| France, Cour administrative d'appel de LYON, 1ère chambre, 08 avril 2025, 22LY01606

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 15 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Craintilleux s'est opposé à sa déclaration préalable, déposée le 4 août 2020, en vue de la division de la parcelle cadastrée ... en quatre lots à bâtir.

Par un jugement n° 2009160 du 24 mars 2022, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 24 mai 2022, Mme A..., représentée par Me Bertrand-Hebrard, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 24 mars 2022 ;

2°) d'annuler la décision du 15 octobre 2020 par laquelle le maire de la commune de Craintilleux s'est opposé à sa déclaration préalable, déposée le 4 août 2020, en vue de la division de la parcelle cadastrée section A n° 152 en quatre lots à bâtir ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Craintilleux, à titre principal, de lui délivrer l'arrêté de non opposition à déclaration préalable, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Craintilleux le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, au regard des exigences de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, en l'absence de tout élément circonstancié ; au surplus, en admettant, en première instance, la substitution de motifs, le tribunal administratif a implicitement mais nécessairement reconnu que la décision contestée était insuffisamment motivée, puisqu'elle ne comportait pas, par essence, le motif proposé ensuite dans le cadre contentieux ;

- l'avis du service " cycle de l'eau " de la communauté d'agglomération Loire-Forez, bien que non exigé par les dispositions du code d'urbanisme ou le plan local d'urbanisme de la commune de Craintilleux, a été irrégulièrement émis au regard d'informations erronées sur le projet ; que cet avis a exercé une influence déterminante sur l'arrêté en litige ;

- la consultation, facultative, du service " cycle de l'eau " de la communauté d'agglomération Loire-Forez a justifié à tort la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée le 21 août 2020 ; illégale, cette demande de pièces complémentaires n'a pu proroger le délai d'instruction et une décision tacite de non-opposition en est née ; l'arrêté a tacitement mais nécessairement retiré cette décision tacite de non-opposition ; ce retrait est illégal ;

- c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu, en l'absence d'équipements communs s'agissant du raccordement au réseau d'eaux usées, que les dispositions de l'article R. 421-19 du code de l'urbanisme étaient méconnues ;

- c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu que les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme étaient méconnues ;

- c'est à tort que les premiers juges ont substitué aux motifs illégaux celui tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions du point 3 de l'article Uc 2 du règlement du plan local d'urbanisme ; la substitution de motif ainsi sollicitée conduit à la priver d'une garantie ; le tribunal a considéré, à tort, que l'utilisation rationnelle exigée à l'article Uc 2 supposait nécessairement une mutualisation des accès au projet ;

- la commune ne pouvait pas plus s'opposer au projet au motif substitué tiré de la méconnaissance de l'article 7 des dispositions générales du plan local d'urbanisme, la sécurité de l'accès étant assurée et celui-ci ne prévoyant aucun portail.

Par un mémoire enregistré le 24 octobre 2022, la commune de Craintillieux, représentée par Me Gautier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme A... le versement de la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés ;

- le maire aurait également pu, pour s'opposer au projet, se fonder sur le motif tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions des articles R. 421-19 et R. 421-23 du code de l'urbanisme au regard de l'entrée bateau projetée, laquelle constitue un accès commun.

Par ordonnance du 5 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 octobre 2023.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mauclair, première conseillère ;

- les conclusions de Mme Djebiri, rapporteure publique ;

- les observations de Me Hakes, représentant Mme A... et de Me Rourret, représentant la commune de Craintillieux.

Une note en délibéré présentée pour Mme A... a été enregistrée le 18 mars 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., propriétaire indivis d'une parcelle d'une superficie de 5 178 m², cadastrée ..., sur le territoire de la commune de Craintilleux (Loire), a déposé une déclaration préalable portant sur " une division en vue de construire " sur cette parcelle. Le 15 octobre 2020, le maire de la commune de Craintilleux s'est opposé à cette déclaration préalable aux motifs de la méconnaissance par le projet, d'une part, des dispositions de l'article R. 111-2 du code d'urbanisme, les quatre accès groupés ne présentant pas de bonnes conditions de sécurité du fait de l'ouverture importante sur la RD 101 qui pourrait constituer une zone propice au stationnement sauvage et impliquer des conflits d'usage et, d'autre part, des dispositions de l'article R. 421-19 du code d'urbanisme, le fait de créer un seul point de branchement sur le réseau public d'eaux usées conduisant à réaliser un équipement commun. Mme A... relève appel du jugement du 24 mars 2022 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté.

Sur la légalité de l'arrêté du 15 octobre 2020 :

En ce qui concerne la nature de la décision en litige :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (...) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (...) ". Selon l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (...) ". Aux termes de l'article R. 423-19 dudit code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-38 du code de l'urbanisme prévoit également que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". L'article R. 423-14 du même code précise que : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49 ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de déclaration préalable est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, une décision de non-opposition à déclaration préalable est tacitement accordée. Le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. Une demande tendant à compléter le dossier ne peut ainsi interrompre le délai d'instruction que si elle porte sur une pièce absente du dossier alors qu'elle est exigible en application du a) de l'article R. 431-4 du code ou sur une pièce complémentaire ou une information apparemment exigible, compte tenu de la nature et/ou de la consistance du projet, en application du b) et du c) de cet article, ou sur une pièce qui, bien que présente, ne comporte pas l'ensemble des informations requises par les dispositions réglementaires de ce même livre ou dont le contenu est entaché d'insuffisances ou d'incohérences telles qu'elle ne peut être regardée comme ayant été produite par le pétitionnaire.

4. D'autre part, aux termes de l'article R. 441-10 du code d'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; / c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés à l'article R. 441-4-1, au a de l'article R. 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21 ". L'article R. 441-10-1 du même code prévoit que : " Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le 4 août 2020, Mme A... a déposé une déclaration préalable en vue de la division de la parcelle cadastrée ... située sur le territoire de la commune de Craintilleux. Par un courrier du 21 août 2020, le maire de la commune a informé Mme A... de l'incomplétude de sa déclaration et lui a demandé de modifier le plan de division afin de permettre au service " cycle de l'eau " de pouvoir rendre un avis sur la gestion des eaux pluviales et de compléter ce plan avec le tracé des réseaux existants du lot A avant travaux et le tracé des réseaux du lot A après travaux et de le compléter avec les débits de fuite de chaque lot. Ainsi que le soutient l'appelante, ces informations relatives à la gestion des eaux pluviales ne sont pas au nombre des pièces devant être produites pour une déclaration préalable, en application des dispositions de l'article R. 441-10 du code de l'urbanisme. Dès lors, le délai d'instruction n'a été ni interrompu, ni modifié par cette demande et une décision de non-opposition à déclaration préalable est née à l'expiration du délai d'un mois d'instruction, soit en l'espèce, le 5 septembre 2020. Dans ces conditions, Mme A... est donc fondée à soutenir que le délai d'instruction de sa déclaration préalable n'a pu être prorogé par la demande de pièces complémentaires du 21 août 2020 et qu'elle était titulaire, à compter du 5 septembre 2020, d'une décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable déposée le 4 août 2020. Par suite, l'arrêté du 15 octobre 2020 doit être regardé comme constituant une décision portant retrait de cette décision tacite de non-opposition. Par suite, les moyens soulevés par Mme A... doivent être regardés comme dirigés à l'encontre de cette décision de retrait d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable.

En ce qui concerne l'insuffisance de motivation :

6. En l'espèce, l'arrêté en litige mentionne les textes dont il est fait application et indique précisément les motifs ayant conduit à son adoption. Par ailleurs, la circonstance selon laquelle la commune a sollicité, en première instance, une substitution de motif ne révèle aucune insuffisance de motivation qui entacherait la décision en litige. Par suite, alors que Mme A... ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme eu égard à ce qui a été exposé au point 5, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'insuffisance de motivation en toutes ses branches.

En ce qui concerne l'irrégularité de la procédure de consultation de Loire Forez Cycle de l'eau :

7. En l'espèce, il ressort des termes de l'avis du service " cycle de l'eau " de la communauté d'agglomération Loire Forez émis le 15 octobre 2020, qui porte le même numéro d'enregistrement que la déclaration préalable de Mme A..., que ce service s'est bien prononcé sur le projet de division en litige dont il rappelle les caractéristiques. Cependant, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de consultation du service " cycle de l'eau " de la communauté d'agglomération Loire Forez est inopérant à l'encontre de la décision en litige, qui procède au retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de Mme A... et ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne les motifs opposés par l'arrêté du 15 octobre 2020 :

8. D'une part, aux termes des dispositions de l'article R. 421-19 du code d'urbanisme : " Doivent être précédés de la délivrance d'un permis d'aménager : / a) Les lotissements : -qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur (...) ".

9. Il ressort du plan de division joint au dossier de demande préalable que le projet en litige prévoit quatre branchements aux différents réseaux, notamment au réseau public d'eaux usées, dont la consistance n'a pu être modifiée par la seule préconisation du service " cycle de l'eau " de la communauté d'agglomération Loire Forez lequel a, par son avis, émis le 15 octobre 2020, sollicité la réalisation d'un seul point de raccordement. Dans ces conditions, le maire ne pouvait légalement estimer que le projet prévoyait un équipement commun et devait faire l'objet d'un permis d'aménager.

10. D'autre part, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

11. Si le maire de la commune de Craintilleux a estimé que le projet méconnaissait les dispositions précitées du code d'urbanisme, dès lors que les quatre accès groupés au terrain d'assiette du projet, depuis la RD 101, s'effectuent au moyen d'une entrée d'une longueur importante, ne présentant pas de bonnes conditions de sécurité et qui pourrait constituer une zone propice au stationnement sauvage et impliquer des conflits d'usage, il ressort, toutefois, des pièces du dossier que la réalité du risque allégué n'est pas établie, d'autant que la vitesse est limitée à 30 km/h sur la voie, en sens unique, dont la fréquentation est estimée à environ seulement 3 500 véhicules par jour. Par suite, le maire ne pouvait, pour ce motif, s'opposer à la demande de Mme A....

En ce qui concerne la substitution de motif sollicitée par la commune en première instance :

12. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve, toutefois, qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Une décision prononçant le retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, qui est une décision soumise à une procédure contradictoire préalable en vertu des dispositions des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration n'est pas, de ce seul fait, exclue du champ de la substitution de motifs dès lors que, dans le cadre de la procédure juridictionnelle, le requérant est mis à même de présenter ses observations sur le motif substitué et n'est donc pas privé, quant au contradictoire, d'une garantie de procédure liée au motif substitué.

13. La commune de Craintillieux s'est prévalue, en première instance, de ce que le projet en litige était susceptible d'être fondé sur la méconnaissance des dispositions du point 3 de l'article Uc 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Craintilleux qui prévoit que : " La division parcellaire ou la construction de plusieurs bâtiments sur une même parcelle est autorisée à condition de garantir l'utilisation rationnelle de l'espace à urbaniser, notamment la mutualisation des accès ". En l'espèce, le projet qui prévoit la division de la parcelle existante en cinq lots s'accompagne de la réalisation de quatre accès, distincts et contigus, les lots A et E disposant d'un accès commun, le premier étant grevé d'une servitude de passage au profit du second, débouchant au droit de la rue des Chênes. Dans ces conditions, le projet de Mme A... ne répond pas à l'objectif de mutualisation des accès, fixé par les dispositions précitées de l'article Uc 2 du règlement du plan local d'urbanisme. Il résulte, par ailleurs, de l'instruction que le maire aurait pris la même décision s'il s'était initialement fondé sur ce motif, lequel suffisait à justifier légalement la décision en litige. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges ont fait droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune, laquelle n'a pour effet de priver le pétitionnaire d'aucune garantie procédurale.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres demandes de substitution de motif formulées par la commune de Craintillieux en appel, que Mme A..., par les moyens qu'elle invoque, n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.

Sur les frais du litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Craintillieux, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme demandée par la commune de Craintillieux, au même titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Craintillieux tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Craintilleux.

Délibéré après l'audience du 18 mars 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Anne-Gaëlle Mauclair, présidente de la formation de jugement,

M. Jean-Simon Laval, premier conseiller,

Mme Claire Burnichon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025.

La présidente- rapporteure,

A.-G. Mauclair L'assesseur le plus ancien,

J.-S. Laval

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au préfèt de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N° 22LY01606 2