Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La société civile agricole immobilière (SCAI) du Domaine d'Ordon a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la décision du 14 avril 2022 par laquelle le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté lui a refusé l'autorisation d'exploiter sollicitée au titre de la législation sur le contrôle des structures agricoles, d'ordonner la communication de l'ensemble des éléments relatifs au dossier déposé par l'EARL des Malots et M. D... et tous documents s'y rattachant y compris les correspondances, ou d'enjoindre au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté d'y procéder.
Par un jugement n° 2201940 du 3 octobre 2023, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 1er décembre 2023, et trois mémoires, enregistrés les 10 juillet 2024, 21 octobre 2024, et 18 novembre 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SCAI du Domaine d'Ordon, représentée par Me Soyer, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon ;
2°) d'annuler l'arrêté du 14 avril 2022 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté ;
3°) d'enjoindre avant-dire-droit à l'EARL des Malots et à M. A... D... de produire le registre d'élevage des bovins, le registre parcellaire graphique et la liste précise des surfaces en nature de prairie des années 2020 à 2024 de l'EARL des Malots ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l'arrêté est insuffisamment motivé dès lors qu'il ne détaille pas le nombre de points attribués aux concurrents ;
- il est entaché d'illégalité en conséquence de l'illégalité de l'article 3 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bourgogne-Franche-Comté dès lors que le rang de priorité n° 5 méconnaît les dispositions de l'article R. 312-1 du code rural et la liberté d'entreprendre ;
- le préfet a commis une erreur de droit en estimant que sa demande était successive ou concurrente de celle de l'EARL des Malots ;
- le préfet a commis une erreur d'appréciation dès lors qu'elle devait relever du rang de priorité n° 2 ;
- l'arrêté méconnaît les dispositions des articles L. 331-1 et L. 312-1 du code rural ;
- l'activité de vaches allaitantes de l'EARL des Malots a été arrêtée au printemps 2024, ce qui démontre une fraude de sa part ;
- le préfet ne pouvait retenir que l'EARL des Malots disposait de 1,7 unité de travail actif ;
- l'atelier des veaux de boucherie de moins d'un an devait être pris en compte pour le calcul de la dimension économique ;
- le refus d'exploiter est de nature à priver M. C... de la possibilité d'exploiter les terres.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 avril 2024, 13 septembre 2024, 18 octobre 2024 et deux mémoires non communiqués, enregistrés les 15 novembre 2024 et 28 février 2025, M. A... D... et l'exploitation agricole à responsabilité limitée des Malots, représentés par Me Heusele, concluent au rejet de la requête à ce que soit mise à la charge de la SCAI du Domaine d'Ordon une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que les moyens invoqués par la SCAI ne sont pas fondés.
Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2024, la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que les moyens invoqués par la SCAI du Domaine d'Ordon ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 28 octobre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 novembre 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 10 mars 2021 du ministre de l'agriculture fixant le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur régional des exploitations agricoles ;
- l'arrêté du 12 octobre 2021 du préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté portant schéma directeur régional des exploitations agricoles pour la région Bourgogne-Franche-Comté ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure,
- les conclusions de Mme Lordonné, rapporteure publique,
- les observations de Me Monnier, représentant la SCAI du Domaine d'Ordon,
- et les observations de Me Heusele, représentant M. A... D... et l'EARL des Malots.
Considérant ce qui suit :
1. La société civile agricole et immobilière (SCAI) du Domaine d'Ordon et M. et Mme de F... ont donné à bail rural à M. B... D... et son épouse une ferme sise à Saint-Loup-d'Ordon et Saint-Martin-d'Ordon (Yonne) comprenant des parcelles de terres d'une contenance totale de 115 hectares et 42 centiares pour une durée de onze ans à compter du 30 octobre 1992. Ces terres ont fait ensuite l'objet de deux baux de long terme au profit de M. A... D..., associé de l'EARL des Malots, fils de M. B... D..., à compter du 18 mars 2000 et du 1er novembre 2003. La SCAI du Domaine d'Ordon, devenue seule propriétaire des terres à la suite d'un apport du 10 septembre 2004, a donné congé aux fins de reprise par la société de 20 ha 63 a 30 ca de terres avec effet au 1er mars 2018, par un acte du 3 août 2016 qui a été contesté devant le juge judiciaire. Par un autre acte du 17 avril 2020, la SCAI du Domaine d'Ordon a donné congé aux fins de reprise du fonds loué au terme du bail du 13 décembre 2003, avec effet au 1er novembre 2021, au profit de la société, en vue de l'exploitation par M. E... C.... Ce deuxième congé a été contesté devant le tribunal paritaire des baux ruraux de Sens qui a sursis à statuer par un jugement du 10 janvier 2023. La SCAI du Domaine d'Ordon a déposé le 2 août 2021 une demande d'autorisation d'exploiter une partie des terres faisant l'objet des congés. Par un arrêté du 14 avril 2022, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a refusé de lui accorder l'autorisation d'exploiter ces parcelles. La SCAI relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation de cet arrêté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
Sur la légalité externe de l'arrêté du 14 avril 2022 :
2. Aux termes du I de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; / 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place (...) ". Selon l'alinéa 2 de l'article L. 331-3 de ce code, l'autorité administrative vérifie si les conditions de l'opération permettent de délivrer l'autorisation et se prononce sur la demande d'autorisation par une décision motivée. Aux termes du II de l'article R. 331-6 du même code : " La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3-1 (...) ". En application de ces dispositions, il appartient au préfet, lorsque les projets de deux candidats relèvent du même type d'opérations parmi ceux qu'elles définissent pour fixer l'ordre des priorités, de déterminer au regard des critères qu'elles prévoient si l'un d'eux peut néanmoins être regardé comme prioritaire. Si le préfet doit, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, tenir compte, pour procéder à ce départage, de l'ensemble des critères prévus à cet effet par le schéma directeur, il n'est pas tenu, dans la motivation de sa décision, de se prononcer sur chacun de ces critères mais peut se borner à mentionner ceux qu'il estime pertinents et les éléments de fait correspondants.
3. Il convient d'écarter le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué, qui n'est assorti d'aucun élément nouveau en appel, par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges au point 4 de leur jugement.
Sur la légalité interne de l'arrêté du 14 avril 2022 :
En ce qui concerne l'exception d'illégalité du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bourgogne-Franche-Comté :
4. En premier lieu, aux termes du III de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération (...). Les critères d'appréciation de l'intérêt économique et environnemental d'une opération, en fonction desquels est établi l'ordre des priorités, sont les suivants :/ (...) 4° Le degré de participation du demandeur ou, lorsque le demandeur est une personne morale, de ses associés à l'exploitation directe des biens objets de la demande au sens du premier alinéa de l'article L. 411-59 ; / (...) / Le schéma directeur régional des exploitations agricoles peut déterminer l'ordre des priorités en affectant une pondération aux différents éléments pris en compte ". L'article 3 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bourgogne-Franche-Comté, tel qu'arrêté le 12 octobre 2021, fixe cinq rangs de priorité et prévoit que sont de priorité 5 les opérations envisagées par une personne morale ne disposant pas d'associé exploitant majoritaire, à l'exception des sociétés coopératives ouvrières de production et de certaines associations contribuant à l'installation d'agriculteurs.
5. Contrairement à ce qu'indique la requérante, et ainsi que les premiers juges l'ont retenu au point 10 du jugement attaqué, le préfet a ainsi pu attribuer, sans erreur de droit et conformément à l'article 3 de l'arrêté du 10 mars 2021 du ministre chargé de l'agriculture fixant le modèle d'arrêté préfectoral portant schéma directeur régional des exploitations agricoles qui fait référence à l'intérêt économique de l'opération, un rang de priorité 5 à une opération portée par une personne morale sans associé majoritaire.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, le schéma directeur régional des exploitations agricoles " détermine, pour répondre à l'ensemble des objectifs mentionnés à l'article L. 331-1, les orientations de la politique régionale d'adaptation des structures d'exploitations agricoles ". Il ne résulte pas de ces dispositions que les orientations des politiques régionales, dont la fixation est laissée à la libre appréciation des préfets, qui sont distinctes des priorités servant à classer les demandes concurrentes, devraient être hiérarchisées. L'article L. 331-1 du code précité rappelle seulement en son deuxième alinéa que l'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, sans qu'il en résulte une priorité dans tous les cas. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le candidat dont l'opération est susceptible de lui faire atteindre le seuil économiquement viable par rapport à un exploitant qui a déjà atteint ce seuil, devrait se voir reconnaitre une priorité absolue ni que l'attribution d'un rang de priorité 5 à toute demande formée par une société qui dispose d'un associé exploitant minoritaire, sans distinction des opérations d'agrandissement ou d'installation, contreviendrait " manifestement aux objectifs du contrôle des structures ".
7. En troisième lieu, la possibilité ouverte à l'autorité administrative par les dispositions précitées du dernier aliéna de l'article L. 313-3 du code rural et de la pêche maritime, lorsqu'elle est saisie de demandes concurrentes pour l'exploitation d'un fonds, de n'accorder qu'une autorisation partielle à l'un ou l'autre des demandeurs ou à plusieurs d'entre eux, en fonction des éléments propres au dossier, au regard de considérations tenant notamment à l'objectif de promouvoir l'installation d'agriculteurs sur des exploitations viables, n'a pas par elle-même pour effet, contrairement à ce que soutient la SCAI du Domaine d'Ordon, d'aggraver la restriction indirecte apportée à la liberté d'entreprendre telle que protégée par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, par l'exercice du contrôle des structures des exploitations agricoles, dont il a été rappelé par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 84-172 du 26 juillet 1984 relative à la constitutionnalité de l'article 2 de la loi du 1er août 1984 relative au contrôle des structures des exploitations agricoles qu'elle n'est pas disproportionnée eu égard aux considérations d'intérêt général qui la fondent. En outre, comme le tribunal l'a retenu au point 12 de son jugement, la priorité 5 assignée aux demandes d'autorisation d'exploiter des personnes morales ne disposant pas d'un associé exploitant majoritaire par le SDREA n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire à ces personnes morales d'exploiter des terres, mais implique seulement d'affecter à leur demande un rang de priorité inférieur à celui d'autres éventuelles demandes.
8. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'exception d'illégalité du SDREA doit être écarté en toutes ses branches.
En ce qui concerne l'erreur d'appréciation commise par le préfet :
9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles. (...) ". Une telle autorisation peut être refusée, en vertu de l'article L. 331-3-1 du même code lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1. Il résulte de ces dispositions que le préfet, saisi d'une demande d'autorisation d'exploiter des terres déjà mises en valeur par un autre agriculteur, doit, pour statuer sur cette demande, d'une part, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur régional des structures agricoles entre la situation du demandeur et celle du preneur en place, alors même que celui-ci n'a déposé aucune demande en ce sens et, d'autre part, le cas échant, mettre en œuvre les critères de départage en cas d'égalité.
10. Il ressort des termes de l'arrêté contesté que le préfet a considéré que la demande de la SCAI du Domaine d'Ordon, déposée le 26 octobre 2021, mentionnant l'EARL des Malots comme exploitante selon ses propres indications, était successive à celle de cette dernière, laquelle maintenait sa candidature sur les surfaces en demande successive qu'elle exploite, et qu'il y avait par suite lieu de comparer la demande de ces deux structures. Si la requérante soutient que le préfet a commis une erreur de droit en estimant que sa demande était successive ou concurrente de celle de l'EARL des Malots, alors exploitante, elle ne donne aucune précision s'agissant des dispositions que le préfet aurait méconnues et ne démontre pas que la situation de la SCAI ne relèverait pas du champ d'application des dispositions précitées, même en l'absence de tout dépôt de demande d'autorisation d'exploiter par cette EARL. Par suite, en se fondant sur les dispositions précitées pour refuser l'autorisation demandée par la SCAI, après avoir comparé les mérites des deux situations par application de la grille d'appréciation fixée à l'annexe 4 du SDREA et ainsi établi le rang de priorité de chacune des demanderesses à l'exploitation au vu de ce schéma directeur régional des structures, le préfet n'a pas commis l'erreur de droit alléguée.
11. En deuxième lieu, d'une part, il résulte de ce qui a été dit aux points 4 et 5, que le critère retenu par le préfet pour classer la demande présentée par la SCAI en rang de priorité 5 n'est entaché d'aucune illégalité. Par suite, la SCAI n'est pas fondée à soutenir qu'elle relèverait d'un rang de priorité 2 pour ce seul motif.
12. D'autre part, il ressort des tableaux de notation versés au dossier de première instance que le préfet a retenu, eu égard au rang de priorité identique que les deux demandes partageaient, que la SCAI devait se voir attribuer un total de 30 points, et l'EARL des Malots 90 points par application de la grille fixée à l'annexe 4 du schéma. Toutefois, par un arrêt n° 23LY03681 lu ce même jour, la Cour a estimé que l'EARL des Malots relève d'un rang de priorité 1, supérieur à la SCAI du Domaine d'Ordon, classée au rang de priorité 5, soit le dernier rang de priorité, de sorte que le préfet pouvait lui opposer un refus sans avoir à comparer les mérites des deux situations par application de la grille d'appréciation. Par voie de conséquence, et dès lors que le refus d'autorisation d'exploiter en litige est fondé sur le 1° de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime au motif que l'EARL des Malots relève d'un rang de priorité supérieur à la SCAI du Domaine d'Ordon, le moyen relatif aux erreurs que le préfet aurait commises dans l'attribution respective des points doit être écarté comme inopérant.
13. Enfin, si la requérante soutient que des circonstances particulières, liées à l'autorisation d'exploiter obtenue par M. C..., justifient la délivrance d'une autorisation d'exploiter à son profit, il est constant que par l'arrêt précédemment mentionné n° 23LY03681, la cour a confirmé l'annulation, prononcée par le tribunal administratif de Dijon, de l'autorisation accordée à M. C....
14. Il résulte des points précédents, et sans qu'il soit besoin de faire droit à sa demande avant-dire-droit présentée en application des dispositions des articles R. 611-10 et R. 611-17 du code de justice administrative, que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation que le préfet aurait commise en refusant l'autorisation demandée par la SCAI d'exploiter 95 ha 72 a 52 ca doit donc être écarté en toutes ses branches.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la SCAI du Domaine d'Ordon n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la SCAI du Domaine d'Ordon demande au titre des frais qu'elle a exposés. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCAI au titre des mêmes dispositions une somme de 1 000 euros au bénéfice de M. A... D... et l'exploitation agricole à responsabilité limitée des Malots.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la SCAI du Domaine d'Ordon est rejetée.
Article 2 : La SCAI du Domaine d'Ordon versera une somme de 1 000 euros à M. D... et l'EARL des Malots en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SCAI du Domaine d'Ordon, à M. A... D..., à l'exploitation agricole à responsabilité limitée des Malots, et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Copie sera adressée au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté.
Délibéré après l'audience du 11 mars 2025 à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,
Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,
Mme Vanessa Rémy-Néris, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2025.
La rapporteure,
Emilie FelmyLe président,
Jean-Yves Tallec
La greffière,
Florence Bossoutrot
La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
2
N° 23LY03682
