| France, Cour administrative d'appel de LYON, 4ème chambre, 30 janvier 2025, 23LY01073

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

L'association Emmaüs Allier a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté de la préfète de l'Allier du 25 novembre 2019 déclarant d'utilité publique le projet de réalisation des accès au Pont de fer et de réaménagement urbain sur le territoire des communes de Bressolles et Moulins, portant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de ces communes et déclarant cessibles les parcelles nécessaires à sa réalisation.

Par jugement n° 2000110 du 3 février 2023, le tribunal a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par requête enregistrée le 28 mars 2023 et mémoires enregistrés le 10 septembre 2024 et le 10 octobre 2024, l'association Emmaüs Allier, représentée par la SELARL DMMJB avocats, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement et cette décision ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n'a pas répondu au moyen tiré du détournement de pouvoir, de sorte que le jugement est irrégulier ;

- le projet ne relève pas de la compétence de la communauté d'agglomération Moulins communauté ;

- les membres du conseil municipal n'ont pas eu une information suffisante préalablement à la délibération du 14 octobre 2018 ;

- la décision est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- la délibération du 25 octobre 2019 valant déclaration de projet est illégale dès lors que M. Périssol, président de la collectivité, l'a présidée et y a participé alors qu'il faisait l'objet d'un arrêté de déport du 1er mars 2019 ;

- l'estimation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique est insuffisante ;

- en méconnaissance de l'article R. 112-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'arrêté n'a pas été précédé d'une délibération motivée à la suite de l'avis défavorable du commissaire-enquêteur ;

- le projet est dépourvu d'utilité publique ;

Par mémoire enregistré le 10 août 2023, le ministre de l'intérieur, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'association Emmaüs Allier la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par mémoires enregistrés le 10 septembre 2024 et le 8 novembre 2024, la communauté d'agglomération Moulins communauté, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de l'association Emmaüs Allier la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle expose que les moyens soulevés ne sont pas fondés

Par ordonnance du 11 octobre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 novembre 2024 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des transports ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bertrand Savouré ;

- les conclusions de Mme Christine Psilakis ;

- et les observations de Me Martins Da Silva pour l'association Emmaüs Allier et celles de Me Louis pour la communauté d'agglomération Moulins communauté.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Emmaüs Allier relève appel du jugement du 3 février 2023 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté de la préfète de l'Allier du 25 novembre 2019 déclarant d'utilité publique le projet de réalisation des accès au Pont de fer et de réaménagement urbain sur le territoire des communes de Bressolles et Moulins, portant mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme de ces communes et déclarant cessibles les parcelles nécessaires à sa réalisation.

Sur la régularité du jugement :

2. Contrairement à ce que soutient l'association Emmaüs Allier, le tribunal a répondu au moyen soulevé devant lui tiré du détournement de pouvoir. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait entaché d'omission à statuer doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par l'article L. 5211-1 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (...) ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code, également applicable aux établissements publics de coopération intercommunale : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. "

4. Il ressort des pièces du dossier que la convocation adressée le 7 décembre 2018 préalablement à la réunion du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Moulins communauté du 14 décembre 2018 comportait un rapport de présentation du projet permettant suffisamment aux membres d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Si la déclaration faite par le rapporteur en cours de séance, mentionnant que les locaux de l'association ne seraient pas concernés par le projet, peut être regardée comme ambiguë, cette déclaration a été faite en réponse à une question d'un conseiller communautaire elle-même confuse, alors qu'il ressortait clairement des pièces du dossier que les locaux dont dispose l'association ne sont pas compris dans le périmètre du projet, lequel inclut en revanche la parcelle BC 420 sur laquelle elle avait étendu son activité et dont elle souhaitait faire l'acquisition. Ainsi, les conseillers communautaires n'ont pas été privés d'une information suffisante préalablement à la délibération.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales : " I. La communauté d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes : 1° En matière de développement économique : (...) création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité (...) touristique (...), promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme, sans préjudice de l'animation touristique qui est une compétence partagée, au sens de l'article L. 1111-4, avec les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; / 3° En matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; (...) réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat (...) ". Aux termes de l'article 1231-1-1 du code des transports : " I.- Sur son ressort territorial, chacune des autorités organisatrices de la mobilité mentionnées au I de l'article L. 1231-1 (...) est compétente pour : (...) / 4° Organiser des services relatifs aux mobilités actives définies à l'article L. 1271-1 ou contribuer au développement de ces mobilités (...) ". Aux termes de l'article L. 1271-1 du même code : " Les mobilités actives, notamment la marche à pied et le vélo, sont l'ensemble des modes de déplacement pour lesquels la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée. Elles contribuent à la mise en œuvre de l'objectif assigné à l'organisation des mobilités définie à l'article L. 1111-1 et à la préservation de la santé publique. "

6. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du dossier d'enquête publique que le projet a pour objet la création d'une réserve foncière, dans le cadre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, en vue de développer des programmes mixtes habitat/tertiaire en renouvellement urbain et la création d'un parcours à destination des piétons et des vélos. Le développement des modes doux, créant un lien fonctionnel entre les deux rives et ayant pour objet de connecter les espaces urbains avec les espaces naturels, s'inscrit dans les axes du schéma de développement touristique de la communauté d'agglomération, consistant à renforcer l'attractivité touristique du territoire, notamment par la valorisation et la mise en scène du pont de fer. Contrairement à ce que soutient l'association Emmaüs Allier, le projet de valorisation et de développement du pont de fer et de ses abords, qui a pour objet la création et l'aménagement d'une zone d'aménagement touristique au sens des dispositions précitées, relève ainsi de la compétence de la communauté d'agglomération en matière de promotion du tourisme. Par ailleurs, si l'association Emmaüs Allier fait valoir que la part de la réserve foncière cédée à la commune de Moulins pour la production de logement n'aura pas une vocation sociale, comme le montre notamment une délibération ultérieure du conseil municipal de Moulins du 29 mars 2024 prise à l'occasion de l'avis donné au projet de programme local de l'habitat, il ressort de cette dernière délibération que la commune de Moulins dépasse nettement ses obligations en matière de taux de logement social et que le rééquilibrage social de l'habitat dans le contexte de cette commune implique au contraire la production de logements privés. Enfin, il résulte des dispositions précitées des articles L. 1231-1-1 et L. 1271-1 du code des transports que, contrairement à ce qu'affirme l'association requérante, il relève de la compétence de la communauté d'agglomération de contribuer au développement des mobilités actives, notamment la marche à pied ou le vélo. Par suite, l'association Emmaüs Allier n'est pas fondée à soutenir que le projet aurait été déclaré d'utilité publique au profit d'une collectivité n'ayant pas la compétence pour le mener à bien.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'association Emmaüs Allier a signé un compromis de vente pour l'acquisition de la parcelle BC 420 le 5 décembre 2017, à l'issue duquel une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée à la commune de Moulins, bénéficiaire du droit de préemption. Celui-ci a été exercé par décision du bureau de Moulins habitat du 26 mars 2018. L'association a contesté cette délibération devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand qui l'a annulée par jugement du 20 novembre 2019 au motif que la délibération délégant le droit de préemption à cet organisme n'avait pas encore eu lieu. Si l'association Emmaüs Allier, qui estime que la procédure de déclaration d'utilité publique avait pour objet de poursuivre ce projet, fait valoir que le président de la communauté d'agglomération est un membre fondateur de la Holding Arcade, qui détient la société Evolea qui a regroupé les bailleurs sociaux Moulins Habitat, la société France Loire et l'OPAC de Commentry, ce qui l'a d'ailleurs conduit à prendre un arrêté de déport du 1er mars 2019 concernant les décisions se rapportant à la société Evolea, la seule circonstance que l'arrêté de déclaration d'utilité publique ait été pris après l'annulation de l'exercice du droit de préemption sur une des parcelles concernées ne suffit pas à établir l'existence d'un détournement de pouvoir, alors au demeurant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet immobilier faisant suite à la déclaration d'utilité publique ait vocation à être confié à cette société.

8. En quatrième lieu, aux termes du troisième alinéa de l'article L. 122-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque l'opération est déclarée d'utilité publique, la légalité de la déclaration de projet ne peut être contestée que par voie d'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre la déclaration d'utilité publique. Les vices qui affecteraient la légalité externe de cette déclaration sont sans incidence sur la légalité de la déclaration d'utilité publique. "

9. Si l'association Emmaüs Allier soutient que la délibération du 25 octobre 2019 portant déclaration de projet est irrégulière dès lors que le président de la communauté d'agglomération y a participé en dépit de l'arrêté de déport dont il faisait l'objet pour les affaires concernant la société Evolea, il résulte des dispositions précitées que ce moyen de légalité externe ne peut utilement être invoqué, par voie d'exception, pour contester la déclaration d'utilité publique.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : (...) / 5° L'appréciation sommaire des dépenses (...). ".

11. Il ressort du dossier d'enquête publique que l'appréciation sommaire des dépenses fait état du montant des acquisitions s'élevant à 800 000 euros et de travaux s'élevant à 6,3 millions d'euros. Si l'association requérante fait valoir que l'estimation des travaux n'inclut pas ceux qui doivent être réalisés pour la construction de logements sur la parcelle BC 420, la déclaration d'utilité publique ne portait, en tant qu'elle concernait cette parcelle, que sur la constitution d'une réserve foncière. Les dépenses relatives aux ouvrages ultérieurement construits dans le périmètre de la zone n'avaient ainsi pas à y être incluses.

12. En sixième lieu, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 112-3 et R. 112-22 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique par adoption des motifs des premiers juges.

13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, les syndicats mixtes, les établissements publics mentionnés aux articles L. 321-1 et L. 324-1, les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4 (...) sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels (...) ".

14. Il résulte de ces dispositions que les personnes publiques qu'elles mentionnent peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de l'existence d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques de ce projet n'auraient pas encore été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

15. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

16. Il ressort des pièces du dossier et en particulier du dossier d'enquête publique que le projet, qui doit être pris dans son ensemble, consiste en un réaménagement urbain complet du secteur du pont de fer, visant à améliorer son attractivité touristique et à réaliser des logements permettant de maintenir les habitants en cœur de ville tout en constituant une opération de rénovation urbaine, dans un territoire dont la disponibilité foncière est contrainte et qui, dépassant largement ses obligations en terme de part de logement social, doit renforcer son attractivité en vue de maintenir une mixité sociale. Elle présente ainsi les caractéristiques d'une opération d'aménagement conforme à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme et un caractère d'intérêt général. Compte tenu de la situation géographique particulière et du caractère remarquable de l'emplacement qui permet de répondre à ces objectifs, l'opération nécessitait la maîtrise foncière de l'ensemble du secteur et n'aurait pas pu être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Dans ces conditions et alors même qu'un emplacement utilisé par l'association Emmaüs Allier pour son activité à caractère social est concerné par l'opération, les inconvénients d'ordre social ou économique qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Pour les mêmes motifs, l'opération ne porte pas atteinte à l'article 1er du 1er protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

17. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Emmaüs Allier n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la communauté d'agglomération Moulins communauté, qui ne sont pas parties perdantes dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par l'association Emmaüs Allier. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière le paiement des frais exposés par l'Etat et de la communauté d'agglomération Moulins communauté en application de ces mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de l'association Emmaüs Allier est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'Etat et de la communauté d'agglomération Moulins communauté présentées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Emmaüs Allier, au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et à la communauté d'agglomération Moulins communauté.

Délibéré après l'audience du 9 janvier 2025 où siégeaient :

Mme Aline Evrard, présidente,

M. Bertrand Savouré, premier conseiller,

Mme Sophie Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2025.

Le rapporteur,

B. SavouréLa présidente,

A. Evrard

La greffière,

F. Faure

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

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N° 23LY01073