Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Le département de la Drôme a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler les cinq titres de perception émis par le directeur régional de finances publiques Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, respectivement, le 20 novembre 2018 pour un montant de 4 180,33 euros et le 16 avril 2019 pour des montant de 33 696,20 euros, 308 337,43 euros, 50 083,27 euros et 26 580,99 euros, correspondant à des indus de taxe d'aménagement pour la période des années 2013 à 2017, d'annuler la décision par laquelle les services comptables de l'État ont procédé, au cours de l'année 2019, à une compensation d'office entre les recettes perçues au bénéfice du département de la Drôme au titre de la taxe d'aménagement et des indus de cette même taxe remboursée par l'État aux redevables et de condamner l'Etat à lui restituer la somme de 876 608,42 euros, assortie des intérêts moratoires, capitalisés, acquittée par le paiement des titres contestés ou par voie de la compensation.
Par jugement n° 2002430-2004952 du 29 septembre 2022, le tribunal a annulé la compensation d'office opérée en 2019 (article 1er), a enjoint au directeur régional des finances publiques Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône de reverser au département de la Drôme, dans le délai de trois mois, la somme de 453 730,20 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 7 janvier 2020, capitalisés au 7 janvier 2021 (article 2), et a rejeté le surplus des conclusions de la requête (article 4).
Procédure devant la cour
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 29 novembre 2022, le 4 janvier 2023, le 23 janvier 2024 et le 24 avril 2024, le département de la Drôme, représenté par Me Jourdan, demande à la cour :
1°) d'annuler l'article 4 de ce jugement ;
2°) d'annuler les titres de perception ;
3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 422 878,22 euros ou, à titre subsidiaire, de lui rembourser les montants prescrits, assortis des intérêts moratoires à compter du 19 décembre 2019, capitalisés ;
4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- les titres de recettes, qui ne permettent pas de connaître les bases de liquidation et les éléments de calcul des sommes réclamées, sont insuffisamment motivés au regard de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 ;
- les indus de taxe d'aménagement résultent d'erreurs fautives de l'Etat dans sa mission de recouvrement de la taxe ; la perte de recettes importante qu'il a subie, alors qu'il avait décidé d'augmenter le taux de la taxe, résulte nécessairement d'une défaillance de l'Etat ;
- les titres d'annulation ne justifient pas des motifs des abattements et exonérations opérés ;
- à titre subsidiaire, la créance de l'Etat était prescrite quand il a notifié les titres en litige ; cette créance est née, non à la date d'émission des titres d'annulation mais à celle d'émission des titres initiaux ; par ailleurs, les titres de recettes ne lui ont été communiqués que le 19 novembre 2019, aucune notification antérieure via Chorus Pro n'étant justifiée, et les titres d'annulation le 25 mars 2021.
La requête a été communiquée le 11 janvier 2023 au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et au ministre de l'écologie, lesquels n'ont pas produit de mémoire en défense.
Par mémoires enregistrés le 8 décembre 2023 et le 5 avril 2024, le directeur régional de finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône conclut au rejet de la requête.
Il soutient que :
- la demande d'annulation du département est tardive, dès lors qu'elle a été enregistrée plus de deux mois après la notification des titres en litige, le 28 novembre 2018 pour le titre RALP-18-2900009760, et le 25 avril 2019 pour les titres RALP-19-2900003035, RALP-19-2900003036, RALP-19-2900003037 et RALP-19-2900003038 ;
- les titres de perception, qui comportent en page 3 la mention du motif de la demande de remboursement de la somme versée, sont suffisamment motivés ;
- en se bornant à faire état de manques à gagner de recettes de taxe d'aménagement, le département ne démontre pas l'existence d'une faute des services de l'Etat de nature à remettre en cause le bien-fondé des titres ;
- les créances en litige n'étaient pas prescrites quand ont été notifiés les titres de perception au département via l'application Chorus Pro ;
- en tout état de cause, le titre de perception n° 007 605 026 463421 2018 0022201 (RALP-18-2900009760) d'un montant de 4 180,33 euros n'ayant pas été réglé, le département ne peut demander la restitution de la somme correspondante ;
- la demande indemnitaire n'est pas chiffrée.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le livre des procédures fiscales ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 ;
- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme A...,
- les conclusions de Mme Psilakis, rapporteure publique,
- et les observations de Me Florent pour le département de la Drôme.
Considérant ce qui suit :
1. Le directeur régional de finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, qui, en application de l'article L. 331-26 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur, a recouvré le produit de la taxe d'aménagement auprès des bénéficiaires d'autorisations d'urbanisme et reversé les recettes correspondantes, pour la part lui incombant, au département de la Drôme, a, à la suite d'annulations, de modifications ou de transferts d'autorisations d'urbanisme, remboursé les redevables de la taxe des sommes qui leur avaient été à tort réclamées. Pour obtenir le remboursement du produit de la taxe qu'il a versé à tort au département de la Drôme en 2013 et 2014, le directeur régional a émis, le 20 novembre 2018 et le 16 avril 2019, cinq titres de perception constituant le département de la Drôme débiteur de la somme de 422 878,22 euros. Le département a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler ces titres de perception ainsi que la décision par laquelle les services comptables de l'État ont apuré d'office une partie de la dette par voie de compensation entre le produit de la taxe collectée en 2019 et l'indu mis en recouvrement par voie de titre de perception. Par jugement du 29 septembre 2022, le tribunal a annulé cette compensation (article 1er), enjoint au directeur régional des finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône de reverser au département de la Drôme la somme ainsi prélevée, soit 453 730,20 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 7 janvier 2020, capitalisés au 7 janvier 2021 (article 2) et a rejeté le surplus des conclusions de la demande (article 4). Le département de la Drôme relève appel de ce jugement, en tant qu'il n'a pas fait entièrement droit à sa demande.
Sur les conclusions à fin d'annulation des titres de perception :
2. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " (...) Toute créance liquidée faisant l'objet (...) d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (...) ". En vertu de ces dispositions, la mise en recouvrement d'une créance doit comporter, soit dans le titre de perception lui-même, soit par la référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul ayant servi à déterminer le montant de la créance.
3. Il résulte de l'instruction que les titres de perception adressés par le directeur régional des finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône au département de la Drôme indiquent, dans la partie consacrée à la situation du redevable, en première page, outre le montant total de la somme à payer, le motif de la demande de restitution et précisent la référence de chaque titre de perception de taxe initial ainsi que le nom du redevable de la taxe. Par ailleurs, ils exposent, dans la partie consacrée au détail de la somme à payer, en page 3, que le département de la Drôme a perçu une part de la taxe d'aménagement, que cette taxe a fait l'objet de titres d'annulation et que la demande de remboursement se fonde sur l'article L. 331-26 du code de l'urbanisme. Le département de la Drôme ne conteste d'ailleurs pas qu'en tant que collectivité bénéficiaire de la taxe d'aménagement, il avait été informé du montant annuel de cette dernière, des surfaces imposables et du montant des taxes liquidées, conformément aux dispositions des articles L. 331-34 et R. 331-16 du code de l'urbanisme alors en vigueur, et avait été rendu destinataire des situations mensuelles l'informant, par autorisation d'urbanisme, des dégrèvements accordés suite à la modification ou l'annulation des autorisations d'urbanisme. Enfin, les titres de perception ont uniquement pour objet de demander, sans nouveau calcul, la restitution de sommes que le département a perçues à tort. Dans ces conditions, les titres en litige, qui font précisément référence aux titres de perception initiaux, lesquels sont identifiables par leur numéro et le nom du redevable de la taxe, permettent de connaître les bases et éléments de calcul de la somme réclamée en conséquence de l'annulation partielle de cette taxe. Il suit de là que le moyen tiré de ce que les titres de perception en litige seraient entachés d'irrégularité au regard de l'exigence fixée par l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 doit être écarté.
4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit (...) des départements (...) toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court (...) ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance (...) ". D'autre part, aux termes de l'article 77 de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 : " I. - Les titres de perception émis par l'Etat à l'encontre des collectivités territoriales (...) sont transmis sous forme électronique. Les collectivités territoriales (...) acceptent les titres de perception déposés sous forme électronique sur le portail de facturation prévu à l'article 2 de l'ordonnance n° 2014-697 du 26 juin 2014 (...) II. - Le I du présent article s'applique aux titres de perception émis à compter du 1er juillet 2018. ".
5. Il résulte de l'instruction que les titres de perception en litige ont été émis par l'Etat afin d'obtenir du département de la Drôme le remboursement de l'excédent de taxe d'aménagement que les services fiscaux, chargés du recouvrement et de la répartition du produit de cette taxe, lui avaient attribuée avant dégrèvements liquidés suite à des réductions, transferts ou annulation d'autorisations d'urbanisme. La créance de l'Etat ayant été acquise l'année au cours de laquelle les bases de liquidation de la taxe originelle ont été réduites par des autorisations d'urbanisme modificatives, le département de la Drôme n'est pas fondé à soutenir que ladite créance serait frappée de prescription au motif que les titres de perception n'ont pas été émis dans les quatre ans qui ont suivi l'année de liquidation de la taxe originelle.
6. En outre, il résulte de l'instruction, et, notamment, des extractions de l'application Chorus Pro, intitulées Suivi de traitement, produites par la direction régionale des finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, que, contrairement à ce que soutient le département de la Drôme, la prescription quadriennale a été interrompue, s'agissant du premier titre, le 30 novembre 2018, et, s'agissant des quatre titres suivants, le 29 avril 2019, dates auxquelles les services du département ont téléchargé sur l'application les titres en cause. Dans ces conditions, et sans égard aux opérations réalisées par ses services postérieurement au téléchargement de ces titres, le département de la Drôme n'est pas fondé à soutenir que la créance de l'Etat était prescrite à son égard.
7. En troisième lieu, et d'une part, une faute commise par l'administration lors de l'exécution d'opérations se rattachant aux procédures d'établissement ou de recouvrement de l'impôt est de nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard d'une collectivité territoriale si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l'administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité des taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. S'il appartient, en principe, à la victime d'un dommage d'établir la réalité du préjudice qu'elle invoque, le juge ne saurait toutefois lui demander des éléments de preuve qu'elle ne peut apporter.
8. D'autre part, aux termes de l'article L. 331-1 du code de l'urbanisme : " (...) les départements (...) perçoivent une taxe d'aménagement ". Aux termes de l'article L. 331-24 de ce code, alors en vigueur : " La taxe d'aménagement (...) sont recouvrées par les comptables publics compétents comme des créances étrangères à l'impôt et au domaine. / Le recouvrement de la taxe fait l'objet de l'émission de deux titres de perception correspondant à deux fractions égales à la moitié de la somme totale à acquitter, ou de l'émission d'un titre unique lorsque le montant n'excède pas 1 500 euros ". Aux termes de l'article L. 255 A du livre des procédures fiscales, dans sa version alors en vigueur : " Les parts communale, départementale et régionale de la taxe d'aménagement (...) sont assis, liquidés et recouvrés en vertu d'un titre de recettes individuel ou collectif délivré par le responsable chargé de l'urbanisme dans le département. (...) ". Aux termes de l'article L. 331-33 du code de l'urbanisme : " La taxe d'aménagement est versée (...) aux collectivités territoriales (...) bénéficiaires (...) / (...) / Les modalités de reversement mensuel de ces sommes (...) aux collectivités territoriales bénéficiaires sont précisées par décret " Aux termes de l'article L. 331-26 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " En cas de transfert total de l'autorisation de construire (...), le redevable de la taxe d'aménagement est le nouveau titulaire du droit à construire (...) Un titre d'annulation est émis au profit du redevable initial. De nouveaux titres de perception sont émis à l'encontre du ou des nouveaux titulaires du droit à construire. / En cas de transfert partiel, un titre d'annulation des sommes correspondant à la surface, à l'aménagement (...) transférés est émis au profit du titulaire initial du droit à construire (...) Un ou des titres de perception sont émis à l'encontre du ou des titulaires du ou des transferts partiels. / En cas de transfert total ou partiel, le ou les titres de perception sont émis dans les trente-six mois suivant l'émission du titre d'annulation. / Lorsque la taxe qui fait l'objet d'un titre d'annulation a été acquittée par le redevable en tout ou partie et répartie entre les collectivités territoriales (...) bénéficiaires, le versement indu fait l'objet d'un remboursement par le comptable et un titre de perception est émis à l'égard des collectivités territoriales (...) bénéficiaires pour les montants indûment reversés ". Enfin, aux termes de l'article L. 331-26 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Le redevable de la taxe peut en obtenir la décharge, la réduction ou la restitution totale ou partielle :
1° S'il justifie qu'il n'a pas donné suite à l'autorisation de construire (...)
2° Si, en cas de modification de l'autorisation de construire (...), il est redevable d'un montant inférieur au montant initial (...) 5° Si le contribuable démontre qu'il remplit les conditions pour pouvoir bénéficier d'une exclusion, d'une exonération ou d'un abattement auquel il ne pouvait prétendre au moment du dépôt de la demande (...) ".
9. Il résulte de l'instruction, et, notamment, des mentions des titres de perception en litige ainsi que des titres d'annulation émis au profit des redevables initiaux de la taxe que, par les titres en litige, le directeur régional des finances publiques s'est borné à réclamer au département de la Drôme le produit de la taxe d'aménagement que ce dernier avait perçu à tort, la taxe ayant par la suite été dégrevée et restituée par le comptable aux bénéficiaires des autorisations d'urbanisme qui l'avaient versée à tort. Le département de la Drôme, qui ne conteste ni le bien-fondé des motifs de cette restitution ni les modalités de sa liquidation, soutient en revanche que l'Etat demeure débiteur à son égard pour avoir commis des erreurs dans la collecte de cette taxe. Toutefois, la circonstance que des dégrèvements ont été prononcés à bon droit par les services chargés de l'établissement de la taxe n'est pas, par elle-même, de nature à établir que le comptable aurait, à tort, omis de recouvrer une part de la taxe due sur l'ensemble des autorisations d'urbanisme délivrées. Par ailleurs, si le département fait état de la baisse du produit de la taxe constatée au titre des années 2013 et 2014, il résulte de l'instruction, et, notamment, du montant total du produit de la taxe d'aménagement dont le département fait état, que la baisse de ce produit au titre des années 2013 et 2014 a été compensée au titre des années 2017 et 2018. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l'instruction que l'Etat aurait commis, lors des opérations de recouvrement de la taxe, une faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, et à supposer même qu'une telle compensation puisse être opérée, le département de la Drôme n'est pas fondé à soutenir que la créance de l'Etat à son égard devait être compensée par celle qu'il détient envers lui.
10. En dernier lieu, la circonstance invoquée par le département de la Drôme, tirée de ce que les titres d'annulation procédant à la restitution de la taxe au redevable initial ne mentionneraient pas le motif exact de dégrèvement de la taxe, est par elle-même sans influence sur le bien-fondé des titres en litige.
11. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le directeur régional des finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône, le département de la Drôme n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté le surplus de sa demande. Les conclusions de sa requête doivent être rejetées.
Sur les frais liés à l'instance :
12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département de la Drôme demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
DÉCIDE :
Article 1er : La requête du département de la Drôme est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Drôme et au directeur régional des finances publiques d'Auvergne-Rhône-Alpes et du département du Rhône.
Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :
M. Philippe Arbarétaz, président,
Mme Aline Evrard, présidente-assesseure,
M. Bertrand Savouré, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2024.
La rapporteure,
A. A...Le président,
Ph. Arbarétaz
La greffière,
F. Faure
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
La greffière,
2
N° 22LY03507
