| France, Cour administrative d'appel de LYON, 3ème chambre, 26 juin 2024, 22LY02399

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'une part, d'annuler l'arrêté du 17 juillet 2020, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a fixé le montant de l'estimation du cheptel bovin abattu sur ordre de l'administration et lui appartenant, d'autre part de condamner l'État à lui verser la somme de 1 038 986,90 euros en réparation du préjudice issu de l'abattage de son cheptel bovin.

Par un jugement n° 2002623 du 31 mai 2022, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, enregistrée le 1er août 2022, un mémoire ampliatif, enregistré le 17 juillet 2023 et deux mémoires en réplique, enregistrés les 4 décembre 2023 et 4 juin 2024, M. B..., représenté par Me Costa Ramos, demande à la cour :

1°) d'ordonner une médiation ;

2°) d'annuler ce jugement du 31 mai 2022 du tribunal administratif de Dijon ;

3°) d'annuler l'arrêté du 17 juillet 2020, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a fixé le montant de l'estimation du cheptel bovin abattu sur ordre de l'administration et lui appartenant ;

4°) de condamner l'État à lui verser la somme de 1 038 986,90 euros en réparation du préjudice issu de l'abattage de son cheptel bovin, augmentée des intérêts au taux légal à compter de la requête introductive d'instance devant le tribunal, et de la capitalisation des intérêts ;

5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de réexaminer sa situation dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ;

6°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le préfet aurait dû interroger les experts sur leur rapport et ne pas se borner à consulter le directeur général de l'alimentation ;

- le préfet a fondé son estimation sur la valeur d'achat des bêtes alors que l'arrêté du 30 mars 2001 prévoit qu'elle procède de la valeur de remplacement ; la valeur de remplacement est supérieure à leur valeur d'achat ;

- contrairement à ce que le préfet a retenu, il ne travaille pas en circuit court ;

- s'agissant de la race Parthenaise, il n'existe pas de grille de cotation spécifique, et les experts ont retenu son adhésion à l'organisme de sélection parthenaise et ont estimé qu'il apportait des éléments sur le système d'élevage et l'estimation de certaines catégories ;

- s'agissant des bêtes de race Aubrac, les premiers juges écartent la méthode " Race de France " en comparant des mesures de poids en fonction de coefficients de rendement de carcasses dans des situations qui ne paraissent pas identiques.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet 2023 et 5 juin 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de Me Costa-Ramos, représentant M. B....

Considérant ce qui suit :

1. M. A... B..., qui exerce une activité d'élevage bovin, détenait un troupeau allaitant constitué de 354 bovins de race Parthenaise, 85 bovins de race Aubrac et 6 bovins de race Limousine. Son cheptel a été infecté en 2008 et 2016 par la tuberculose bovine. A l'issue des opérations de dépistage annuel obligatoire de la tuberculose bovine effectuées en février 2020, son cheptel a été déclaré infecté, par un arrêté préfectoral en date du 8 avril 2020, et a fait l'objet d'un abattage total. Le 21 avril 2020, les experts désignés par M. B... ont procédé à l'estimation du cheptel et ont conclu à une valeur de remplacement des animaux d'un montant total de 1 038 986,90 euros. Le préfet de la Côte-d'Or a sollicité l'avis du directeur général de l'alimentation qui, après échanges avec M. B... et les services de la direction départementale de la protection des populations, a estimé la valeur de remplacement du cheptel à 888 576,29 euros. Par un arrêté du 17 juillet 2020, le préfet de la Côte-d'Or a notamment fixé le montant de l'estimation maximale, en cas d'abattage et de remplacement de tous les bovins du cheptel de l'exploitation de M. B..., à 888 576,29 euros. M. B... doit être regardé comme interjetant appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'annulation de cette décision en tant que le montant de l'estimation était limité à la somme précitée, et de condamnation de l'État à lui verser la différence entre la somme déterminée par les experts au titre de l'indemnisation de l'abattage de son cheptel bovin et celle résultant de l'arrêté.

Sur la demande de médiation :

2. Aux termes de l'article L. 213-1 du code de justice administrative : " La médiation régie par le présent chapitre s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction. ". Selon l'article L. 213-7 du même code : " Lorsqu'un tribunal administratif (...) est saisi d'un litige, le président de la formation de jugement peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci. ". Enfin, l'article R. 213-6 de ce code prévoit que : " (...) la décision qui ordonne une médiation mentionne l'accord des parties. (...) ".

3. La demande de médiation formée par M. B... dans son mémoire du 4 juin 2024 a été communiquée au ministre de l'agriculture qui n'a pas apporté de réponse. Aussi, en l'absence d'accord de ce dernier, la médiation sollicitée n'a pu être ordonnée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

4. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. Toute infraction aux dispositions du présent titre et aux règlements pris pour leur application, qui a contribué à la situation à l'origine de l'abattage des animaux, peut entraîner la perte de tout ou partie de l'indemnité. La décision appartient au ministre chargé de l'agriculture, sauf recours à la juridiction administrative. ".

5. Aux termes de l'article premier de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration : " Lorsque : / - un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; / les animaux abattus (...) faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux (...) / La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré (...) et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté pour les espèces bovine, ovines et caprines (...) ". Selon l'article 1 bis de cet arrêté, la valeur marchande objective de chaque animal prend en compte notamment l'âge, le sexe, la vocation économique, la valeur génétique et les performances zootechniques des animaux. Aux termes des deuxième à quatrième alinéas de l'article 5 du même arrêté : " Lorsque la valeur de remplacement estimée par les experts à la suite de l'expertise visée à l'article 4 est supérieure au montant de base tel que défini en annexe II en moyenne par catégorie d'animaux des espèces visées, le rapport doit détailler les raisons de cette majoration, notamment au regard des caractéristiques et des performances du troupeau. / Lorsque la valeur de remplacement estimée par les experts dépasse à titre exceptionnel, pour les espèces visées, les montants majorés tels que définis en annexe II en moyenne par catégorie d'animaux, elle est calculée en fonction d'indices génétiques ou de performances ou de tout autre critère objectif selon les modalités prévues à l'article 1er bis et les justificatifs relatifs à ces indices ou critères sont joints au rapport d'expertise. / La valeur de remplacement des animaux appartenant à une catégorie non visée par les instructions prévues à l'article 1er bis doit être étayée par tous éléments justificatifs utiles. ". Enfin, aux termes des deux premiers alinéas de l'article 6 de cet arrêté : " Le ou les rapports d'expertise sont instruits par le préfet, qui peut solliciter la production de tout élément complémentaire d'appréciation de la valeur commerciale des denrées et produits ou de la valeur de remplacement des animaux et l'avis du directeur général de l'alimentation, notamment dans les cas définis au quatrième alinéa de l'article 5. / Le préfet arrête ensuite le montant définitif de l'indemnisation et le notifie au propriétaire des animaux, des denrées ou des produits. ".

6. L'estimation de la valeur de remplacement du cheptel réalisée conformément aux prescriptions de l'arrêté du 30 mars 2001 précédemment mentionné permet d'assurer une appréciation globale du préjudice subi tenant compte de la valeur marchande du bien et des frais de toute nature liés au renouvellement du troupeau et de garantir ainsi le versement d'une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du cheptel.

7. En premier lieu, contrairement à ce que le requérant soutient, il ne résulte pas des dispositions de l'article 6 de l'arrêté du 30 mars 2001, qui se borne à prévoir l'instruction par le préfet des rapports d'expertise et la possibilité pour celui-ci de solliciter des éléments complémentaires d'appréciation de la valeur des animaux, ainsi que l'avis du directeur général de l'alimentation, que le préfet était tenu d'interroger les experts sur leur rapport. Le moyen tiré du vice de procédure, à le supposer invoqué, doit donc être écarté en tout état de cause comme manquant en droit. Au surplus, il résulte de l'arrêté attaqué et il n'est pas contesté par M. B... que le préfet a pris en compte l'estimation des experts ainsi que les observations émises par le requérant au cours des entretiens des 11 et 26 juin 2020 avec la direction départementale de la protection des populations, et les avis de la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture et de l'alimentation (DGAL) des 29 mai 2020 puis 8 juillet 2020 annulant le précédent.

8. En deuxième lieu, s'agissant de l'estimation de la valeur de remplacement du troupeau, il ressort du jugement attaqué qu'après avoir rappelé aux points 8 à 10 la méthode utilisée par l'expert pour l'estimation de la valeur des animaux reproducteurs dénommée " Races de France ", qui s'appuie sur des circuits longs, celle résultant de l'avis du directeur général de l'alimentation s'écartant de la précédente pour plusieurs motifs que le tribunal a détaillés, puis celle adoptée par le préfet au regard notamment de la jeunesse du cheptel, de la vente des bêtes en circuit court ou semi-court et de la qualité du troupeau, le tribunal a relevé que le préfet de la Côte-d'Or n'avait pas déterminé la valeur du cheptel à partir de la seule valeur d'achat, mais s'était fondé sur des valeurs issues de la méthode " Races de France ", corrigée des biais initiaux dont elle était entachée. Le tribunal a également relevé que le préfet n'a utilisé les valeurs d'achat que pour s'assurer que, dans tous les cas, la valeur de remplacement déterminée n'était pas inférieure à cette valeur d'achat, et a également appliqué des plus-values relatives à l'état de gestation et à la valeur de qualification des vaches. Par suite, contrairement à ce que le requérant soutient, le préfet n'a pas procédé à l'estimation de la valeur de remplacement de ses bêtes en se fondant sur leur seule valeur d'achat et n'a, par conséquent, pas commis l'erreur d'appréciation invoquée. En rappelant la méthodologie des experts ayant conduit à l'estimation de la valeur marchande objective des animaux et leur valeur de remplacement, la nécessaire prise en compte de l'âge, du poids, de l'état général, de l'évolution physique des animaux entre les dates d'achat et celle de l'expertise, ainsi que les dépenses engagées, et en soulignant le potentiel de ses animaux du fait notamment de son recours à un nutritionniste, M. B... n'apporte pas de précision suffisante au soutien de son moyen ni de critique utile du jugement attaqué. S'il soutient encore que, contrairement à ce que le préfet a retenu, il ne travaillait pas en circuit court de nature à lui donner accès à un marché de niche plus onéreux, il ne produit aucun élément pour en justifier.

9. En troisième lieu, ainsi qu'il résulte des dispositions de l'article 5 de l'arrêté du 30 mars 2001 rappelées au point 5, lorsque la valeur de remplacement estimée par les experts dépasse à titre exceptionnel, pour les espèces visées, les montants majorés tels que définis en annexe II en moyenne par catégorie d'animaux, elle est calculée en fonction d'indices génétiques ou de performances ou de tout autre critère objectif selon les modalités prévues à l'article 1er bis, et les justificatifs relatifs à ces indices ou critères sont joints au rapport d'expertise.

10. S'agissant des vaches de race Parthenaise, les experts ont appliqué une plus-value de 8 % au titre de leur valeur de remplacement en retenant que M. B... avait adhéré à l'organisme de sélection Parthenais, et que l'état d'engraissement des bovins était exceptionnel. Ils ont également souligné l'investissement génétique, la qualité du troupeau et des différentes valorisations liées à la filière et à l'état sanitaire. Toutefois, le préfet a retenu que les bêtes ayant donné lieu à l'abattage n'étaient pas inscrites dans la base de sélection du livre généalogique, que le cheptel n'était pas davantage inscrit à un organisme de sélection ou de contrôle des performances et que les seules qualifications acquises étaient antérieures de plus de deux ans à la date de la décision d'abattage. Si M. B... conteste son absence d'inscription à l'organisme de sélection Parthenais, il n'apporte, pour démontrer son adhésion à un tel organisme, aucun autre élément que la mention que les experts en ont faite dans le rapport, alors qu'il résulte de l'attestation du 7 avril 2020 du directeur de l'organisation collective de la race Parthenaise produite par le préfet en première instance que M. B... n'est adhérent qu'au " premier niveau éleveur utilisateur ". Pour critiquer ensuite l'absence de qualification génétique retenue, M. B... oppose l'inexistence de grille de cotation de France AgriMer spécifique à la race Parthenaise laquelle est comprise dans la grille dite " blonde d'Aquitaine et Parthenaise ". S'il résulte de l'attestation du 5 février 2021 du directeur de l'organisme " France parthenaise " que cette race ne bénéficie d'aucune cotation spécifique et que le prix de vente des Parthenaises n'influence que très partiellement les montants affichés dans la cotation double " Blonde d'Aquitaine et Parthenaise ", cet élément est insuffisant pour considérer d'une part que, comme le requérant le soutient en s'appuyant sur un graphique très imprécis relatif à l'évolution du tarif de ces deux races, la race Parthenaise n'influerait qu'à moins de 10 % dans la grille. D'autre part, le requérant n'établit pas qu'en janvier 2021, les blondes d'Aquitaine auraient été commercialisées autour de 4,20 €/kg tandis que les Parthenaises l'auraient été en moyenne à 6,30 €/kg et par suite que le troupeau bénéficierait d'une qualification génétique. Ainsi que les premiers juges l'ont estimé, M. B... ne soutient ni même n'allègue que ces deux races disposeraient de caractéristiques et de prix de vente en boucherie suffisamment différents pour faire obstacle à l'utilisation de telles cotations.

11. En quatrième et dernier lieu, s'agissant des vaches de race Aubrac, il résulte de l'instruction que le préfet a écarté l'application de la méthode " Races de France " aux motifs, d'une part, du caractère insuffisamment représentatif de l'échantillon, d'autre part, " des différences en sens contraire " relatives au poids à retenir pour les carcasses des vaches abattues. M. B..., qui se borne à soutenir qu'il aurait été opportun d'interroger les experts et que les premiers juges ont comparé des mesures de poids en fonction de coefficients de rendement de carcasses dans des situations qui, selon lui, ne paraissent pas identiques, sans pour autant expliciter la différence de situation dénoncée, ne conteste pas utilement cette appréciation du préfet.

12. Il résulte de ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande. Il s'ensuit que doivent également être rejetées ses conclusions à fin d'injonction et celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or.

Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,

M. Joël Arnould, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.

La rapporteure,

Emilie FelmyLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 22LY02399