| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 19 octobre 2023, 22LY02383

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société à responsabilité limitée (SARL) Le Parc de Chavaray, également dénommée société A... Côte d'Azur, a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés du 28 mars 2017 et du 25 avril 2018 par lesquels le maire de Saint-Péray a refusé de lui délivrer un permis d'aménager.

Par un jugement n° 1707078-1807697 du 9 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes.

Par un arrêt n° 19LY02641 du 23 février 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par la société Le Parc de Chavaray contre ce jugement.

Par décision n° 451788 du 27 juillet 2022, le Conseil d'État statuant au contentieux a annulé cet arrêt et a renvoyé à la cour le jugement de l'affaire, désormais enregistrée sous le n° 22LY02383.

Procédure devant la cour

Par une requête sommaire enregistrée le 10 juillet 2019, un mémoire ampliatif enregistré le 9 septembre 2019et des mémoires complémentaires enregistrés les 20 février 2020 et 6 octobre 2020, la SARL le Parc de Chavaray, également dénommée société A... Côte d'Azur, représentée par la cabinet Colin-Stoclet, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 9 mai 2019 ;

2°) d'annuler ces arrêtés des 28 mars 2017 et 25 avril 2018 ;

3°) d'enjoindre au maire de Saint-Péray de lui délivrer les permis sollicités, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Péray la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance, comme la requête d'appel, doit être regardée comme ayant été présentée par la SARL Le parc de Chavaray, dénommée société A... Côte d'Azur dans ses relations avec les tiers ;

- le tribunal a insuffisamment répondu au moyen tiré de ce que le maire avait l'obligation d'instruire sa demande au regard du plan local d'urbanisme approuvé le 29 juin 2016 ;

- le maire de Saint-Péray ne pouvait apprécier la possibilité d'opposer un sursis à statuer à la date de prorogation du certificat d'urbanisme, mais seulement à la date de l'édiction du certificat d'urbanisme initial ; en tout état de cause, la demande de prorogation du certificat d'urbanisme ayant été faite le 4 avril 2016, cette condition devait être appréciée à la date de naissance de la décision implicite d'acceptation de la prorogation ;

- à la date du certificat d'urbanisme initial, ou à la date de la décision implicite de prorogation, le 4 juin 2016, l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme ne justifiait pas qu'un sursis à statuer puisse être opposé à sa demande ;

- à la date du 24 novembre 2016, l'état d'avancement du projet de plan local d'urbanisme n'était pas suffisant pour que puisse être opposé un sursis à statuer ;

- l'arrêté du 28 mars 2017, qui doit être regardé comme retirant l'arrêté tacite qui lui a été délivré le 1er mars 2017, a été pris sans procédure contradictoire préalable ;

- le maire de Saint-Péray ne pouvait se fonder sur les dispositions du plan local d'urbanisme approuvé le 23 mars 2017 pour retirer le permis d'aménager qui lui avait tacitement été accordé le 1er mars 2017.

Par des mémoires enregistrés les 12 décembre 2019, 19 juin 2020 et 21 octobre 2020, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Saint-Péray, représentée par la SELARL Retex Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête d'appel est irrecevable comme tardive en tant qu'elle a été engagée par la SARL Le Parc de Chavaray, comme présentée par une société dépourvue de qualité pour faire appel, en tant qu'elle a été présentée par la société A... Côte d'Azur ;

- la requête est irrecevable, aucun moyen assorti de précisions suffisantes n'ayant été soulevé dans les délais de recours contentieux ;

- la demande de première instance dirigée contre l'arrêté du 28 mars 2017 était tardive et, par suite, irrecevable ;

- la demande de première instance dirigée contre l'arrêté du 25 avril 2018 était tardive et, par suite, irrecevable, dès lors qu'aucun recours gracieux formé auprès de la commune n'a été susceptible d'interrompre les délais de recours contentieux ;

- la décision du 25 avril 2018 étant purement confirmative, la société A... Côte d'Azur n'est pas recevable à en demander l'annulation ;

- aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé ;

- la société A... Côte d'Azur ne peut, en tout état de cause, revendiquer le bénéfice d'un certificat d'urbanisme délivré à une autre personne ;

- à la date du certificat d'urbanisme initial, un sursis à statuer pouvait être opposé à la demande de la société A... Côte d'Azur.

Par un mémoire enregistré, le 14 octobre 2022, la commune de Saint-Péray conclut en outre à ce que la somme devant être mise à la charge de la requérante au titre de chacun des articles L. 761-1 et R 761-1 du code de justice administrative soit portée à 4 500 euros.

Par un mémoire enregistré le 29 septembre 2023, la SARL le Parc de Chavaray conclut aux mêmes fins.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ;

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

- les observations de Me Matras, , représentant la commune de Saint-Péray ;

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Parc de Chavaray, également dénommée société A... Côte d'Azur, s'est vu délivrer, le 3 juillet 2015, par le maire de Saint-Péray, un certificat d'urbanisme portant sur la réalisation d'un lotissement de dix-neuf lots. Par un arrêté du 24 novembre 2016, le maire de Saint-Péray a prorogé d'un an, à la demande de la société, la validité de ce certificat d'urbanisme, à compter du 3 janvier 2017. La société Le Parc de Chavaray a déposé le 1er décembre 2016 une demande de permis d'aménager un lotissement composé de quarante lots à bâtir. Par un arrêté du 28 mars 2017, le maire de Saint-Péray a refusé de lui délivrer le permis d'aménager sollicité au motif que le projet était situé en zone N depuis l'adoption du plan local d'urbanisme le 23 mars 2017. Par un arrêté du 25 avril 2018, le maire de Saint-Péray a de nouveau refusé de délivrer à la société un permis d'aménager portant sur la création d'un lotissement de quarante lots sur les mêmes parcelles. Par un jugement du 9 mai 2019, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les demandes de la société tendant à l'annulation de ces arrêtés. Par un arrêt du 23 février 2021, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté son appel dirigé contre ce jugement. Par une décision du 27 juillet 2022, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour pour qu'elle y statue de nouveau.

Sur la recevabilité de la requête d'appel :

2. En premier lieu, si la requête d'appel, tout comme la demande de première instance, ont été présentées par la société " A... Côte d'Azur ", il ressort des pièces du dossier que la dénomination " A... Côte d'Azur " correspond à la société immatriculée au registre du commerce et des sociétés de Cannes, sous la dénomination sociale " Le Parc de Chavaray " et sous le numéro SIREN 448 411 462, cette société ayant pour représentant M. A.... Dans ces conditions, la requête doit être regardée comme ayant été présentée par la société Le Parc de Chavaray qui, contrairement à ce que soutient la commune en défense, a introduit cette requête dans les délais de recours contentieux, et justifiait de sa qualité à faire appel du jugement contesté.

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La requête (...) contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ".

4. Si dans sa requête sommaire d'appel en date du 10 juillet 2019, la société Le Parc de Chavaray, a annoncé qu'un mémoire ampliatif serait prochainement produit, elle indiquait, certes sommairement, mais suffisamment clairement que le tribunal avait insuffisamment répondu au moyen tiré de ce que le maire avait l'obligation d'instruire sa demande au regard du plan local d'urbanisme approuvé le 29 juin 2006, qu'il avait entaché sa décision d'une erreur de droit, en faisant application des dispositions issues du nouveau plan et que cette décision était également entachée d'erreur d'appréciation des faits, en ce qu'elle a considéré qu'à la date du 24 novembre 2016, le projet de plan local d'urbanisme était suffisamment avancé pour que soit opposé un sursis à statuer aux demandes de permis d'aménager en litige. Ainsi, contrairement à ce que soutient la commune, cette requête, effectuée dans le délai d'appel, contenait l'exposé des faits et moyens exigé, à peine d'irrecevabilité, par les dispositions de l'article R. 411-1 du code de justice administrative.

Sur la recevabilité des demandes de première instance :

En ce qui concerne la demande d'annulation de l'arrêté du 28 mars 2017 :

5. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. (...) ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 112-3 du code des relations ente le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. " et aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 22 mai 2017, qui a été adressé en recommandé avec accusé de réception et qui a été reçu en mairie, le 23 mai 2017, la société Le Parc de Chavaray a formé un recours gracieux à l'encontre du refus d'aménager du 28 mars 2017. Il est constant qu'aucune réponse n'a été apportée à la société et il n'est pas sérieusement contesté qu'aucun accusé de réception ne lui a été adressé. La société n'a donc pas été informée des voies et délais de recours. Dans ces conditions, sa demande contentieuse, enregistrée au tribunal administratif de Lyon, le 25 septembre 2017, n'était pas tardive. Par suite, la commune de Saint-Péray n'est pas fondée à soutenir, comme elle le faisait en première instance, que cette demande était irrecevable.

En ce qui concerne la demande d'annulation de l'arrêté du 25 avril 2018 :

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 23 juin 2018, la société Le Parc de Chavaray a formé un recours gracieux à l'encontre du refus d'aménager du 25 avril 2018, qu'elle a adressé au préfet de l'Ardèche, au lieu de l'adresser au maire de Saint-Péray. Toutefois, conformément aux dispositions de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration, ce recours gracieux doit être regardé comme ayant été transmis à l'autorité compétente qui l'a implicitement rejeté. Il n'est pas sérieusement contesté qu'aucun accusé de réception de ce recours n'a été adressé à la requérante. Dans ces conditions, sa demande contentieuse, enregistrée au tribunal administratif de Lyon, le 22 octobre 2018, n'était pas tardive. Par suite, la commune de Saint-Péray n'est pas fondée à soutenir que cette demande était irrecevable.

8. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis d'aménager déposée par la société Le Parc de Chavaray et qui a donné lieu à l'arrêté du 25 avril 2018 n'était pas strictement identique à celle déposée, le 1er décembre 2016, qui a donné lieu à l'arrêté du 28 mars 2017. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par la commune de Saint-Péray et tirée du caractère confirmatif de la décision du 25 avril 2018 doit être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement :

9. D'une part, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. (...) ". Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande d'autorisation d'urbanisme, déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Parmi ces règles figure la possibilité, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, la condition mentionnée à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, applicable à la date de délivrance du certificat d'urbanisme en litige dans la présente espèce et figurant désormais à l'article L. 153-11 du même code, d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande d'autorisation concernant un projet qui serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan.

10. D'autre part, l'article R. 410-17 du même code dispose que : " Le certificat d'urbanisme peut être prorogé par périodes d'une année sur demande présentée deux mois au moins avant l'expiration du délai de validité, si les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres et le régime des taxes et participations d'urbanisme applicables au terrain n'ont pas changé. (...) ". En vertu de ces dispositions, l'autorité administrative, saisie dans le délai réglementaire d'une demande de prorogation d'un certificat d'urbanisme par une personne ayant qualité pour la présenter, ne peut refuser de prolonger d'une année la durée de cette garantie que si les prescriptions d'urbanisme, les servitudes administratives de tous ordres ou le régime des taxes et participations d'urbanisme qui étaient applicables au terrain à la date du certificat ont changé depuis cette date. Constitue en principe un tel changement l'adoption, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme couvrant le territoire dans lequel se situe le terrain, à moins, pour la révision ou la modification de ce plan, qu'elle ne porte que sur une partie du territoire couvert par ce document dans laquelle ne se situe pas le terrain.

11. Il résulte de l'ensemble des dispositions précitées que la prorogation du certificat d'urbanisme conserve le droit de la personne titulaire de ce certificat à ce que sa demande d'autorisation soit examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date du certificat initial. La possibilité d'opposer un sursis doit dès lors exister dès la date de la délivrance de ce certificat.

12. Il est constant que la société Le Parc de Chavaray disposait d'un certificat d'urbanisme opérationnel, portant notamment sur l'opération projetée dans le cadre du permis d'aménager, depuis le 3 juillet 2015, ce certificat ayant fait l'objet d'une prorogation à compter du 3 janvier 2017 pour une durée d'un an qui n'était pas expirée à la date du dépôt de la demande de permis d'aménager litigieuse. La commune de Saint-Péray fait valoir que la révision de son plan local d'urbanisme a été prescrite par délibération du 17 juillet 2014 et qu'il ressort des éléments présentés au comité consultatif de la commune réuni le 30 juin 2015, que les parcelles en litige n'étaient pas identifiées en vue d'une ouverture à l'urbanisation, mais qu'il était envisagé à l'inverse, de les classer en zone naturelle, afin de mettre fin à l'urbanisation du massif du Crussol. Toutefois ces éléments ne permettent pas d'établir que le projet de plan local d'urbanisme, lequel n'a été arrêté que le 7 juillet 2016, était suffisamment avancé à la date de la délivrance du certificat d'urbanisme dont la requérante était titulaire depuis le 3 juillet 2015, pour que le maire puisse lui opposer les dispositions du plan local d'urbanisme qui avait été approuvé par délibération du conseil municipal du 23 mars 2017, lesquelles faisaient obstacle à la délivrance des permis d'aménager sollicités. Dans ces conditions, le maire de la commune ne pouvait légalement refuser à la requérante la délivrance des autorisations d'aménager sollicitées au motif que le projet était situé en zone N depuis l'adoption du plan local d'urbanisme le 23 mars 2017.

13. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la société Le Parc de Chavaray n'est susceptible de fonder l'annulation des décisions en litige.

14. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il besoin de se prononcer sur la régularité du jugement, la société Le Parc de Chavaray est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l'annulation des arrêtés du 28 mars 2017 et du 25 avril 2018 par lesquels le maire de Saint-Péray a refusé de lui délivrer un permis d'aménager. Ces arrêtés et le jugement du tribunal administratif de Lyon du 9 mai 2019 doivent donc être annulés.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

16. Il y a donc lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Péray de délivrer à la société Le Parc de Chavaray les permis d'aménager sollicités dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Le Parc de Chavaray, qui n'est pas, dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que la commune de Saint-Péray demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Saint-Péray une somme de 2 000 euros à verser à la société Le Parc de Chavaray sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 1707078-1807697 du 9 mai 2019 du tribunal administratif de Lyon est annulé.

Article 2 : Les arrêtés du 28 mars 2017 et du 25 avril 2018 du maire de la commune de Saint-Péray sont annulés.

Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Péray de délivrer à la société Le Parc de Chavaray les permis d'aménager sollicités dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : La commune de Saint-Péray versera à la société Le Parc de Chavaray une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Péray et à la société Le Parc de Chavaray.

Copie en sera adressée au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Privas.

Délibéré après l'audience du 5 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente-assesseure,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023.

La rapporteure,

P. Dèche

Le président,

F. Bourrachot,

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 22LY02383

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