| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre, 13 septembre 2023, 21LY00328

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la décision du 8 juin 2018 par laquelle le maire de la commune de Bourg-lès-Valence a refusé de régulariser son traitement.

Par un jugement n°1805014 du 1er décembre 2020, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 2 février 2021, Mme A..., représentée par Me Matras, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 1er décembre 2020 ;

2°) d'annuler la décision du 8 juin 2018 par laquelle le maire de la commune de Bourg-lès-Valence a refusé de régulariser son traitement ;

3°) d'enjoindre à la commune de procéder à la régularisation de son régime indemnitaire et de son traitement à compter du 31 mai 2014 et pour l'avenir, dans un délai d'un mois suivant l'arrêt à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bourg-lès-Valence une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Mme A... soutient que :

- le tribunal n'a pas tiré les conséquences légales de ses constatations ni de sa propre décision en date du 14 novembre 2017, dès lors que l'annulation de la décision du 6 juin 2014 a pour conséquence de la placer dans la situation où elle se trouvait avant la décision annulée et donc sous l'empire de l'arrêté du 30 avril 2014, qu'elle n'a pas exercé ses fonctions sur la base du régime indemnitaire auquel elle prétend, du fait de cette décision illégale du 6 juin 2014, qui modifiait unilatéralement, et sans avis de la commission administrative paritaire, son affectation, qu'elle a été placée en congé de longue maladie depuis le 27 mai 2014, que le défaut de réintégration dans ses anciennes fonctions ne doit pas faire obstacle au rétablissement du régime indemnitaire antérieur à la sanction annulée, dont le versement est indépendant d'un quelconque service fait, que l'arrêté du 16 juin 2014, bien que définitif, serait illégal et ne pourrait lui être opposé, en application de la théorie des opérations complexes ;

- il n'existe aucun arrêté du 31 mai 2014 modifiant son régime indemnitaire ;

- pour la période du 31 mai 2014 au 1er janvier 2017, elle aurait dû percevoir la somme de 254,56 euros bruts mensuels, correspondant à un demi-traitement sur la base du régime indemnitaire qui aurait dû être appliqué par la commune de Bourg-lès-Valence en application du jugement attaqué ;

- pour la période à compter du 1er janvier 2017, l'arrêté du 12 décembre 2016, qui constitue une simple mesure d'application du nouveau régime indemnitaire issu de la délibération du 22 novembre 2016, ne saurait donc faire obstacle aux conséquences de l'annulation de la décision du 6 juin 2014.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 juillet et 29 septembre 2022, la commune de Bourg-lès-Valence, représentée par Me Bonicatto, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, les moyens présentés par la requérante ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, la demande de première instance est irrecevable.

Par une ordonnance du 23 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 septembre 2022.

Par un courrier du 20 juin 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de se fonder sur le moyen, relevé d'office, tiré de la situation de compétence liée du maire de la commune de Bourg-lès-Valence en l'absence de service fait de la part de Mme A....

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Felmy, présidente-assesseure,

- les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

- et les observations de Me Nabet représentant Mme A..., et celles de Me Bonicatto, pour la commune de Bourg-lès-Valence.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A..., adjointe administrative de deuxième classe au sein de la commune de Bourg-lès-Valence et exerçant les fonctions d'assistante de direction au sein du cabinet du maire, a bénéficié, par arrêté du 30 avril 2014, d'une augmentation de son régime indemnitaire, composé alors de l'indemnité d'administration et de technicité et de l'indemnité d'exercice des missions de préfecture. Par une décision du 6 juin 2014, le maire de la commune a retiré à Mme A... ses fonctions d'assistante de direction et a, en conséquence, abrogé la revalorisation de son régime indemnitaire à compter du 31 mai 2014. Par un nouvel arrêté du 16 juin 2014, Mme A... a bénéficié d'un nouveau régime indemnitaire à compter du 1er juin 2014. Par un jugement n°1507308 du 14 novembre 2017, devenu définitif, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 6 juin 2014 en raison des irrégularités l'affectant, tenant à l'incompétence de l'auteur de l'acte et à l'absence de consultation de la commission administrative paritaire, a rejeté ses conclusions tendant à ce qu'elle soit réintégrée dans ses précédentes fonctions ainsi que les conclusions indemnitaires tendant à la réparation de son préjudice financier. Il a en revanche condamné la commune à verser à la requérante une somme de 1 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence qu'elle a subis. Estimant que ce jugement impliquait nécessairement que la commune lui verse les primes au taux arrêté par la décision du 30 avril 2014 " pour l'avenir ", Mme A... a présenté une demande en ce sens à la commune le 13 avril 2018, qui a été rejetée par une décision du 8 juin 2018 du maire de la commune de Bourg-lès-Valence. Mme A... fait appel du jugement du 1er décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision du 8 juin 2018.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires désormais repris à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire (...) ". Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale désormais repris à l'article L. 822-6 du code général de la fonction publique : " Le fonctionnaire en activité a droit (...) 3° A des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans dans les cas où il est constaté que la maladie met l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions, rend nécessaire un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée. Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement pendant un an ; le traitement est réduit de moitié pendant les deux années qui suivent. L'intéressé conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...) ". Il résulte de ces dispositions que les fonctionnaires territoriaux placés en congé de longue maladie n'ont pas droit au maintien des indemnités attachées à l'exercice effectif des fonctions.

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme A... a été placée en congé pour longue maladie du 27 mai 2014 au 26 février 2017 et n'a pas exercé les fonctions d'assistante de direction au cabinet du maire de la commune de Bourg-lès-Valence à l'issue de ce congé. Par suite, en l'absence de service fait, la commune, qui était en situation de compétence liée, ne pouvait attribuer à Mme A... les indemnités dont celle-ci demande le versement sur le fondement de l'arrêté du 30 avril 2014. Elle n'est donc pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû percevoir, pour la période du 31 mai 2014 au 1er janvier 2017, un demi-traitement sur la base du régime indemnitaire qui aurait dû être appliqué par la commune en conséquence de l'annulation de l'arrêté du 6 juin 2014 par le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 14 novembre 2017. Pour le même motif, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse lui refusant la régularisation de son traitement pour la période postérieure au 1er janvier 2017 serait entachée d'illégalité, alors par ailleurs que son régime indemnitaire a été fixé, à compter de cette date, par un arrêté du 12 décembre 2016 pris en application de la délibération du conseil municipal de la commune de Bourg-lès-Valence du 22 novembre 2016, la faisant bénéficier de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise.

4. En deuxième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

5. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 16 juin 2014, qui a fixé, à compter du 1er juin 2014, le nouveau régime indemnitaire de Mme A..., ne revêt pas de caractère règlementaire et est devenu définitif en conséquence de sa notification à cette dernière le 9 juillet 2014. En outre, contrairement à ce que Mme A... soutient, l'arrêté du 16 juin 2014 et la décision en litige ne constituent pas les éléments d'une même opération complexe " de sanction déguisée ". Par suite, et à supposer ce moyen opérant, Mme A... n'est, en tout état de cause, pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 16 juin 2014 qui priverait la décision du 8 juin 2018 de base légale.

6. En troisième et dernier lieu, la circonstance que, en conséquence d'une erreur de plume, la décision en litige mentionne à tort qu'à la suite de l'annulation de la décision du 6 juin 2014, " l'arrêté du 31 mai 2014 modifiant le régime indemnitaire de Mme A... a continué à s'appliquer ", est sans incidence sur sa légalité.

7. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

8. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation du jugement du tribunal administratif de Grenoble, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par Mme A....

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bourg-lès-Valence, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que Mme A... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A... une somme au titre des conclusions de la commune présentées sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Bourg-lès-Valence présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Bourg-lès-Valence.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

Mme Emilie Felmy, présidente-assesseure,

Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 septembre 2023.

La rapporteure,

Emilie FelmyLe président,

Jean-Yves Tallec

La greffière,

Sandra Bertrand

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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