| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 4ème chambre, 22 juin 2023, 21LY02813

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. D... et Mme E..., épouse D... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la décision du 3 juin 2019 par laquelle la commission permanente de la Métropole de Lyon a autorisé le président de la Métropole de Lyon à saisir le préfet du Rhône afin qu'il prononce le transfert d'office dans le domaine public de l'impasse Kimmerling et de la rue Pététin à Bron, ainsi que l'arrêté du 24 juillet 2019 par lequel le préfet du Rhône a prononcé le transfert d'office, sans indemnité, et le classement dans le domaine public de la Métropole de Lyon de ces deux voies.

Par jugement n° 1908527 du 8 juillet 2021, le tribunal a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 août 2021, 8 juin 2022 et 23 février 2023, M. et Mme D..., représentés par Me Payet-Morice, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 8 juillet 2021 ;

2°) d'annuler la décision du 3 juin 2019 et l'arrêté du 24 juillet 2019 ;

3°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat et de la Métropole de Lyon la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté du 24 juillet 2019 est entaché d'incompétence de son signataire, faute de justification de l'absence ou de l'empêchement du premier délégataire de signature ;

- le dossier soumis à enquête, ainsi que l'enquête publique sont entachées d'irrégularités, lesquelles n'ont pas permis une information suffisante des propriétaires ; l'enquête publique ne pouvait être organisée suivant les prescriptions du code des relations entre le public et les administrations alors que la procédure prévue par l'article R. 318-3 du code de l'urbanisme était seule applicable ; la durée de l'enquête publique a excédé de quinze jours celle prescrite par l'article R. 141-4 du code de la voirie routière ; la publication de l'arrêté organisant l'enquête publique a été publiée en méconnaissance de l'article R. 141-5 du code de la voirie routière ; il n'est pas justifié de la notification du dépôt du dossier d'enquête publique à tous les propriétaires des parcelles comprises dans le projet en violation de l'article R. 141-7 du même code ; enfin, le délai d'un mois entre la clôture et la signature du registre d'enquête par le commissaire enquêteur et sa transmission au président de la Métropole de Lyon prévu par l'article R. 141-9 du même code n'a pas été respecté ;

- les décisions litigieuses méconnaissent l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme, dès lors que les voies transférées ne desservent pas un ensemble d'habitations au sens de ces dispositions et que l'impasse Kimmerling n'est pas ouverte à la circulation du public, les propriétaires ayant manifesté leur l'opposition.

Par mémoire enregistré le 18 mars 2022, la Métropole de Lyon, représentée par la Selas Cabinet Léga-Cité, conclut au rejet de la requête et à ce que les requérants lui versent la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par mémoire enregistré le 20 janvier 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.

Il s'en rapporte aux écritures produites en première instance par le préfet du Rhône et fait valoir que les conditions de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme sont réunies.

La clôture de l'instruction a été fixée au 21 mars 2023, par une ordonnance du même jour en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Christine Psilakis, rapporteure,

- les conclusions de M. Bertrand Savouré, rapporteur public,

- et les observations de Me Payet-Morice pour M. et Mme D..., et celles de Me Le Priol pour la Métropole de Lyon.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D... relèvent appel du jugement n° 1908527 du 8 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 juin 2019 par laquelle la commission permanente de la Métropole de Lyon a autorisé son président à saisir le préfet du Rhône afin que celui-ci prononce le transfert d'office dans le domaine public de l'impasse Kimmerling et de la rue Pététin à Bron, ainsi que l'arrêté du 24 juillet 2019 par lequel le préfet du Rhône a prononcé le transfert d'office, sans indemnité, et le classement dans le domaine public métropolitain de ces deux voies.

Sur la décision du 3 juin 2019 de la commission permanente de la Métropole de Lyon :

2. Le tribunal a, au motif que la décision du 3 juin 2019 constitue une mesure préparatoire à la décision de transfert et est insusceptible de recours pour excès de pouvoir, rejeté ces conclusions comme irrecevables. Les requérants ne critiquant pas ce motif en appel, les conclusions dirigées contre cette décision doivent être rejetées.

Sur l'arrêté du 24 juillet 2019 :

En ce qui concerne la compétence de l'auteur de l'acte :

3. Par arrêté du 12 juin 2019 régulièrement publié au recueil des actes administratifs du 14 juin 2019, M. C... A..., sous-préfet chargé de mission auprès du préfet du Rhône, a reçu délégation aux fins de signer, en cas d'absence ou d'empêchement du secrétaire général de la préfecture, tous actes et décisions relevant des attributions de l'État dans le département du Rhône, à l'exception d'actes limitativement énumérés, dont ne relève pas l'arrêté attaqué. La signature de l'arrêté litigieux par M. A... matérialise nécessairement l'empêchement ou l'absence de l'autorité délégante. Par conséquent, le moyen tiré de l'incompétence du signataire doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :

4. Les requérants font valoir que l'enquête publique organisée par la Métropole de Lyon est entachée de plusieurs irrégularités trouvant notamment leur cause dans l'erreur commise par celle-ci dans la mise en œuvre des textes régissant l'enquête publique préalable au transfert de voies privées dans le domaine public.

5. D'une part, aux termes de l'article L. 134-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sans préjudice de dispositions particulières figurant dans d'autres textes, le présent chapitre régit les enquêtes publiques qui doivent être organisées par l'administration et qui ne relèvent ni du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ni du code de l'environnement ". Aux termes de l'article L. 134-2 du même code : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration d'une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l'enquête sont prises en considération par l'administration compétente avant la prise de décision ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme, rendu applicable à la métropole de Lyon par le 1b de l'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales : " La propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d'habitations et dans des zones d'activités ou commerciales peut, après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale (...) et réalisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration, être transférée d'office sans indemnité dans le domaine public de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. / La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. / Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune (...) ".

7. Enfin, aux termes de l'article R. 318-10 du code de l'urbanisme, les compétences attribuées au maire étant de plein droit exercées par le président de la métropole de Lyon en vertu du 1b de l'article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales : " L'enquête prévue à l'article L. 318-3 (...) est ouverte à la mairie de la commune sur le territoire de laquelle ces voies sont situées. / Le maire ouvre cette enquête, après délibération du conseil municipal, le cas échéant à la demande des propriétaires intéressés. / Le dossier soumis à l'enquête comprend obligatoirement : 1. La nomenclature des voies et des équipements annexes dont le transfert à la commune est envisagé ; 2. Une note indiquant les caractéristiques techniques de l'état d'entretien de chaque voie ; 3. Un plan de situation ; 4. Un état parcellaire. / Le conseil municipal doit donner son avis sur ce projet dans un délai de quatre mois. / Avis du dépôt du dossier à la mairie est notifié dans les conditions prévues par l'article R. 141-7 du code de la voirie routière aux personnes privées ou publiques propriétaires des voies dont le transfert est envisagé. / L'enquête a lieu conformément aux dispositions des articles R. 141-4, R. 141-5 et R. 141-7 à R. 141-9 du code de la voirie routière (...) ".

8. Il ressort de l'ensemble de ces dispositions que si l'article L. 318-3 du code de l'urbanisme renvoie au code des relations entre le public et l'administration pour la mise en œuvre de l'enquête publique, l'article R. 318-10 du même code constitue une disposition particulière qui prévoit que l'enquête publique préalable au transfert de voies privées dans le domaine public a lieu conformément aux dispositions des articles R. 141-4 et suivants du code de la voirie routière. Par ailleurs, l'enquête publique ayant pour objet, ainsi que l'énonce l'article L. 134-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'information, la participation du public et la prise en compte des intérêts de tiers susceptibles d'être lésés par le transfert, seules les irrégularités de nature à priver le public d'une garantie ou à exercer une influence sur les résultats de la concertation sont susceptibles de vicier la procédure et d'entraîner l'annulation de la décision de transfert.

9. En premier lieu, les requérants réitèrent en appel sans y ajouter de nouveau développement leur moyen tiré de la violation de l'article R. 141-7 du code de la voirie routière. Il convient de l'écarter par adoption des motifs, au demeurant non contestés, retenus à bon droit par le tribunal au point 7 du jugement.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 141-4 du code de la voirie routière : " (...) Un arrêté du maire désigne un commissaire enquêteur et précise l'objet de l'enquête, la date à laquelle celle-ci sera ouverte et les heures et le lieu où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations. / La durée de l'enquête est fixée à quinze jours ". Il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 17 octobre 2018, le président de la Métropole a nommé le commissaire enquêteur, défini les modalités de mise en œuvre de l'enquête publique en cause en prévoyant notamment la mise à disposition du public du dossier d'enquête pendant trente jours consécutifs, du 19 novembre au 19 décembre 2018 inclus. La durée de l'enquête publique, supérieure aux quinze jours mentionnés à l'article R. 141-4 précité, n'a pu avoir pour conséquence de priver le public d'une garantie ni exercer une influence sur les résultats de la concertation.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 141-5 du code de la voirie routière : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, l'arrêté du maire est publié par voie d'affiche et éventuellement par tout autre procédé ". Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur, que l'arrêté du président de la Métropole a été publié huit jours avant l'ouverture de l'enquête publique, en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, en l'espèce, cette circonstance n'a pas été de nature à priver le public d'une garantie ou à exercer une influence sur les résultats de la concertation, dès lors que la durée de l'enquête publique a permis de compenser la tardiveté de la publication, le commissaire enquêteur ayant relevé, outre trente-six observations consignées au registre, une participation satisfaisante du public lors de ses permanences.

12. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 141-9 du code de la voirie routière : " A l'expiration du délai d'enquête, le registre d'enquête est clos et signé par le commissaire enquêteur qui dans le délai d'un mois transmet au maire le dossier et le registre accompagnés de ses conclusions motivées ". Il ressort des pièces du dossier que le président de la métropole a fixé au commissaire enquêteur un délai franc d'un mois à compter du 19 décembre 2018 pour transmettre le dossier et le registre d'enquête accompagnés de ses conclusions motivées, alors que seul un délai d'un mois de date à date était exigé en application des dispositions précitées. Toutefois, il n'est ni soutenu ni même démontré que le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur n'aient pas été remis le 21 janvier 2019 au plus tard comme cela avait été prévu par l'arrêté du 17 octobre 2018, ni qu'à cette date, les documents n'aient pas été disponibles pour consultation en mairie dans leur intégralité.

13. Par les motifs des points 4 à 12, le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne la légalité interne :

14. Il résulte de l'article L. 318-3 précité du code de l'urbanisme que le transfert sans indemnité d'une voie privée dans le domaine public est conditionnée à l'ouverture de cette voie à la circulation publique et à la desserte d'ensembles d'habitations, expression qui, faute de définition donnée par les textes, doit être comprise comme désignant tout regroupement de constructions à vocation résidentielle. En outre, cette disposition ayant pour finalité d'unifier en une trame cohérente des sections de voies hétérogènes, son champ d'application ne saurait se limiter aux dessertes aménagées en exécution d'autorisations de lotir, de permis valant autorisation de diviser après construction ou d'opérations visées par le livre III du code de l'urbanisme.

15. D'une part, il ressort des pièces du dossier que l'impasse Kimmerling et la rue Pététin, qui desservent un parcellaire constitué de vingt-neuf maisons individuelles et de deux immeubles collectifs, se raccordent l'une à l'autre et forment un itinéraire de liaison entre la rue Gaston Maurin au sud et les rues de l'économie et de Verdun à l'ouest, qui sont des voies métropolitaines. Elles desservent ainsi un ensemble d'habitations au sens des dispositions précitées, sans égard au régime des autorisations qui ont permis l'implantation de ces constructions.

16. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que ces voies présentent une largeur de 11,80 mètres, sont constituées d'une chaussée carrossable à double sens, d'un trottoir recouvert d'enrobé sur une largeur de 1,80 m, d'un éclairage public et que des panneaux y matérialisent l'exercice par le maire puis le président de la Métropole de la police de la circulation. Par ailleurs, les panneaux " Voie privée " ou " Voie privée - Accès formellement interdit sauf riverains et services communaux ", apposés tardivement et pour les besoins de la cause par certains riverains de l'impasse Kimmerling, manifestent uniquement la volonté des intéressés de restreindre l'usage de la voie, non de l'interdire à tout public. Enfin, si les requérants ont placé des bacs à plantes reliés entre eux par des chaînes pour faire obstacle au stationnement de véhicules au droit de leur fonds, cette circonstance ne suffit pas à matérialiser une opposition des copropriétaires à l'ouverture des voies en cause à toute circulation publique notamment piétonne ou cyclable. Par suite, la condition relative à l'ouverture à la circulation du public doit être regardée comme remplie et le préfet du Rhône n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 318-3 précité du code de l'urbanisme en prononçant le transfert d'office dans le domaine public métropolitain de l'impasse Kimmerling et de la rue Pététin.

17. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme D... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande. Leur requête doit donc être rejetée en toutes ses conclusions.

18. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. et Mme D... la somme demandée par la Métropole de Lyon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme D... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la Métropole de Lyon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D... et Mme E..., épouse D..., à la Métropole de Lyon et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 1er juin 2023 à laquelle siégeaient :

M. Philippe Arbaretaz, président,

Mme Aline Evrard, présidente assesseure,

Mme Christine Psilakis, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juin 2023.

La rapporteure,

Christine Psilakis

Le président,

E... Arbarétaz

La greffière,

Marie-Thérèse Pillet

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

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N° 21LY02813