| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 27 avril 2023, 21LY04087

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler :

- l'arrêté n° 2019-79912 du 12 juillet 2019 par lequel le président du département de l'Isère a fixé le montant de son régime indemnitaire, ensemble la décision du 17 octobre 2019 rejetant son recours gracieux ;

- la décision du 15 juillet 2019 lui octroyant une prime de maintien de salaire dégressive.

Par un jugement n° 1908135 du 26 octobre 2021, le tribunal administratif de Grenoble après avoir annulé l'arrêté du 12 juillet 2019, la décision du 15 juillet 2019 et la décision du 17 octobre 2019, a enjoint au président du conseil départemental de verser à M. B... la différence entre les sommes qu'il a effectivement perçues et celles qu'il aurait dû percevoir en l'absence des décisions attaquées, jusqu'à la date de lecture de sa décision, dans la limite de 866,90 euros au titre de l'année 2019 et de 4 857,12 euros au titre de l'année 2020, dans un délai de trois mois à compter de la notification de sa décision.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires enregistrés le 14 décembre 2021, les 30 mai et 10 octobre 2022, le département de l'Isère, représenté par Me Dalle-Crode, demande à la cour d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Grenoble du 26 octobre 2021 et de rejeter la demande présentée par M. B... devant le tribunal.

Il soutient que :

- c'est à tort que le tribunal administratif a écarté la fin de non-recevoir qu'il avait opposée ;

- le tribunal ne pouvait annuler la " décision du 15 juillet 2019 " qui ne constitue en réalité qu'un simple courrier d'accompagnement de l'arrêté en date du 12 juillet 2019 et qui ne comporte aucun caractère décisoire ;

- en tout état de cause, le tribunal a statué ultra petita en annulant cette " décision ", alors que l'intéressé ne l'avait pas demandé ;

- contrairement à ce qu'a considéré le tribunal, le président du conseil départemental ne peut être regardé comme ayant soumis l'emploi de l'intéressé au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) ; ainsi les dispositions de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 n'ont pas été méconnues ;

- l'arrêté contesté qui a été pris par une autorité compétente est suffisamment motivé ;

- en fixant une indemnité mensuelle de 730 euros bruts au titre du régime indemnitaire, cette décision n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation, ni d'aucune erreur de fait ;

- cette décision n'est pas dépourvue de base légale.

Par des mémoires enregistrés les 16 mars, 12 juillet et 25 octobre 2022, M. B..., représenté par Me Breslau-Bertoncini, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge du département de l'Isère en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les sommes dont il a sollicité le versement devant le tribunal ne constituent pas une demande indemnitaire soumise à une réclamation préalable ;

- il n'a effectivement pas contesté l'arrêté n° 2019-50068 en date du 21 septembre 2020 qui ne lui a jamais été notifié ;

- le courrier du 15 juillet 2019 qui fait corps avec l'arrêté du 12 juillet 2019 constitue une décision qui les premiers pouvaient annuler ;

- le département ne pouvait lui appliquer le RIFSEEP.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'0201tat ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ;

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Dalle-Crode, représentant le département de l'Isère ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 21 juin 2019, le conseil départemental du département de l'Isère a adopté pour ses agents, un nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), en s'inspirant de celui institué, pour les agents de l'État, par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création de ce régime, et composé d'une part, d'une indemnité de fonctions et de sujétions (IFSE) et d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel. Par un arrêté du 12 juillet 2019, le président du département de l'Isère a fixé le montant du régime indemnitaire de M. B..., ingénieur principal, à un montant de 730 euros brut par mois. Le 9 septembre 2019, M. B... a formé un recours gracieux à l'encontre de cet arrêté qui a été rejeté par une décision du 17 octobre 2019. Par un jugement du 26 octobre 2021, le tribunal administratif de Grenoble après avoir annulé l'arrêté du 12 juillet 2019, une décision du 15 juillet 2019 et la décision du 17 octobre 2019, a enjoint au président du conseil départemental de verser à M. B... la différence entre les sommes qu'il a effectivement perçues et celles qu'il aurait dû percevoir en l'absence des décisions attaquées, jusqu'à la date de lecture de sa décision, dans la limite de 866,90 euros au titre de l'année 2019 et de 4 857,12 euros au titre de l'année 2020, dans un délai de trois mois à compter de la notification de sa décision. Le département de l'Isère relève appel de ce jugement.

Sur la recevabilité des conclusions de première instance tendant à la régularisation de la situation financière de M. B... :

2. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. "

3. Il ressort des pièces du dossier que les conclusions de M. B... tendant à ce qu'il soit ordonné à l'administration de lui verser la différence entre les sommes qu'il a effectivement perçues et celles qu'il aurait dû percevoir en l'absence des décisions attaquées ne présentent pas le caractère de conclusions indemnitaires mais celui de conclusions accessoires, présentées sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, tendant à ce que le tribunal tire les conséquences de l'annulation des décisions, ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges. Par suite, le département de l'Isère n'est pas fondé à soutenir que ces conclusions revêtaient un caractère indemnitaire et auraient dû être précédées d'une demande préalable liant le contentieux.

Sur la recevabilité des conclusions de première instance tendant à l'annulation du courrier du 15 juillet 2019 :

4. D'une part, il ressort des pièces du dossier de première instance que, dans sa requête introductive d'instance, M. B... a demandé " l'annulation de la décision contestée qui parle d'une indemnité compensatrice dégressive ", en produisant notamment, l'arrêté du 12 juillet 2019, le courrier du 15 juillet 2019 ainsi que le rejet de son recours gracieux du 17 octobre 2019. Dans son mémoire en réplique enregistré au greffe du tribunal, le 20 septembre 2020, il indique expressément qu'il avait sollicité dans son recours contentieux, non seulement l'annulation de l'arrêté du 12 juillet 2019, mais également " l'annulation de la dégressivité de l'indemnité de maintien de salaire ". Dès lors qu'il est constant que la question de la dégressivité de l'indemnité de maintien de salaire n'apparaît que dans le courrier du 15 juillet 2019, c'est à juste titre que les premiers juges ont considéré que l'intéressé demandait également l'annulation de ce courrier.

5. D'autre part, il résulte des termes clairs de ce courrier qu'il revêt un caractère décisoire, en posant le principe de l'octroi d'une indemnité de maintien de salaire accordée à l'intéressé, ayant vocation à diminuer en fonction de l'évolution de sa rémunération. Si le département de l'Isère fait valoir que la décision d'accorder à l'intéressé une indemnité de maintien de son salaire n'a été prise que par un arrêté du 21 septembre 2020, une telle décision se borne à confirmer le versement de cette indemnité et à en déterminer la date effective ainsi que le montant. Par suite, la fin de non-recevoir opposée, tirée de ce que le courrier du 15 juillet 2019 n'aurait pas de caractère décisoire et serait insusceptible de recours ne peut qu'être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. Aux termes de l'article 88 de la loi susvisée du 26 janvier 1984 : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents. Lorsque les services de l'État servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'État. / (...) Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics peuvent décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l'application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l'État servant de référence, soit par l'effet d'une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration des établissements publics locaux pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'État exerçant des fonctions équivalentes. Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l'État des différents grades des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale dans le domaine de l'administration générale, dans le domaine technique, dans le domaine médico-social, dans le domaine culturel, dans le domaine sportif et dans le domaine de l'animation. " Aux termes de l'article 2 du décret précité : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret. (...). L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. "

7. Dès lors qu'en vertu du principe de parité, les dispositions précitées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret du 6 septembre 1991 font obligation à l'assemblée délibérante de ne pas dépasser le plafond global des primes octroyées aux agents de l'État, l'application du RIFSEEP aux agents des collectivités territoriales nécessite que l'application de ce régime indemnitaire aux agents de la fonction publique de l'État relevant de corps équivalents ait été préalablement mis en œuvre.

8. En application de l'annexe du décret du 6 septembre 1991, le cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux est assimilable à celui des ingénieurs des travaux publics de l'État. Il est constant qu'à la date de l'arrêté en litige, le RIFSEEP n'avait pas encore été rendu applicable au corps des ingénieurs des travaux publics de l'État. Dès lors, ce régime indemnitaire ne pouvait légalement être mis en œuvre en ce qui concerne le cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux, auquel appartient l'intéressé.

9. Le département fait valoir que l'arrêté en litige du 12 juillet 2019 ne fait jamais mention d'une IFSE mais simplement d'une " attribution de régime indemnitaire ", ce qui révèle que le président du conseil départemental n'a pas jamais eu l'intention de soumettre l'emploi de l'intéressé au RIFSEEP. Il ajoute que le courrier en date du 15 juillet 2019 accompagnant la décision en litige indique expressément que le cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux n'est pas éligible au RIFSEEP, que la délibération du 21 juin 2019 fait expressément référence dans son point 6.2 aux cadres d'emplois non éligibles au RIFSEEP, dont celui des ingénieurs territoriaux et que ce n'est qu'à compter de la délibération du 23 octobre 2020 que les agents départementaux exerçant la fonction d'ingénieur territorial ont pu percevoir une IFSE dans le cadre de la mise en place du RIFSEEP.

10. S'il ressort de la délibération du 21 juin 2019, que la collectivité a distingué les cadres d'emplois éligibles au RIFSEEP et les cadres d'emplois non éligibles en énumérant dans des points 6.1 et 6.2 respectivement les textes réglementaires concernant les corps de la fonction publique d'État correspondant, aucune disposition de cette délibération ne définit les modalités spécifiques du régime indemnitaire adopté pour les cadres d'emplois non éligibles au RIFSEEP, ni ne fixe pour ces agents, les montants de primes calculés au maximum de ce que peuvent percevoir les agents de la fonction publique d'État ayant un emploi comparable. Ainsi, la délibération du 21 juin 2019, n'établit aucune distinction autre que formelle entre les cadres d'emplois pouvant immédiatement se voir appliquer le RIFSEEP de ceux devant se voir appliquer un régime transitoire. Dès lors, contrairement à ce que soutient le département, en adoptant cette délibération, le conseil départemental du département de l'Isère a autorisé l'application immédiate du RIFSEEP aux agents appartenant à des cadres d'emplois qui n'étaient pas encore éligibles à ce régime indemnitaire.

11. S'agissant du cadre d'emplois dont relève le requérant, il ressort des pièces du dossier que l'intéressé a été destinataire d'un courrier du 15 juillet 2019 de la directrice générale des services du département l'informant à titre personnel de ce que le département avait modifié sa délibération sur le régime indemnitaire et avait adopté le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP), dans sa délibération du 21 juin 2019. Ce courrier explique la composition de ce nouveau régime indemnitaire et après avoir indiqué qu'il " est à noter que pour certains cadres d'emplois, dont le vôtre, le RIFSEEP n'est pas encore prévu à ce jour par les textes ou les décrets d'application ne sont pas encore parus ", ajoute que " pour autant la collectivité a fait le choix de revaloriser les montants du régime indemnitaire vous concernant ". Ce courrier explique ensuite à l'intéressé que la délibération du 21 juin 2019 prévoit douze groupes de fonctions et que chaque poste de la collectivité est classé dans un de ses groupes et l'informe qu'en sa qualité de " chargé(e) de projet(s) informatique(s) ", il relève du groupe A 7, correspondant à 730 euros brut par mois pour un poste à temps complet. Il lui est également précisé qu'en ce qui le concerne, la modification de ce montant occasionnant une diminution du régime indemnitaire initialement perçu, une indemnité de maintien du régime indemnitaire antérieur, et donc de son montant, lui est octroyée à titre individuel pour compléter la perte occasionnée. Ce courrier s'achève par l'annonce à l'intéressé de la transmission d'un arrêté relatif à son régime indemnitaire. Il résulte de ce courrier que le département de l'Isère a clairement entendu appliquer le RIFSEEP à l'intéressé, de manière anticipée, et ne s'est pas simplement borné, ainsi qu'il le prétend, à prendre comme référence les montants des plafonds indemnitaires prévus par la délibération du 21 juin 2019. Cette application du RIFSEEP à l'intéressé ressort également du courrier du 17 octobre 2019 rejetant son recours gracieux qui indique expressément que son régime indemnitaire a été révisé, en application de la classification par fonctions qui fonde le nouveau régime indemnitaire instauré par la délibération du 21 juin 2019 pour les agents du département. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté en litige n'aurait pas appliqué le RIFSEEP à l'intéressé doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que le département de l'Isère n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Grenoble a considéré qu'en appliquant le RIFSEEP aux ingénieurs territoriaux alors que le corps de référence de la fonction publique d'État n'y était pas soumis, l'arrêté en litige avait été pris en méconnaissance du principe de parité énoncé par les dispositions précitées de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984.

13. Le département n'est pas plus fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a tiré les conséquences de cette annulation en annulant la décision du 15 juillet 2019 et la décision du 17 octobre 2019 et en enjoignant au président du conseil départemental de verser à M. B... la différence entre les sommes qu'il a effectivement perçues et celles qu'il aurait dû percevoir en l'absence des décisions attaquées, jusqu'à la date de lecture de sa décision, dans la limite de 866,90 euros au titre de l'année 2019 et de 4 857,12 euros au titre de l'année 2020, dans un délai de trois mois à compter de la notification de sa décision.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner le département de l'Isère à verser à M. B..., une somme de 2 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête du département de l'Isère est rejetée.

Article 2 : Le département de l'Isère est condamné à verser à M. B..., une somme de 2 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au département de l'Isère et à M. A... B....

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre ;

Mme Dèche, présidente assesseure ;

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.

La rapporteure,

P. Dèche

Le président,

F. Bourrachot,

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transformation et de la fonction publiques, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

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N° 21LY04087

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