Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Par une demande attribuée au tribunal administratif de Lyon par une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat du 12 juin 2019, M. C... B... a demandé l'annulation de la décision du 6 décembre 2018 par laquelle la commission départementale de l'Isère a prononcé sa radiation de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur ; d'enjoindre à cette commission de le réinscrire sur la liste des commissaires-enquêteurs dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ; de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par un jugement n° 1904890 du 3 novembre 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2020, 30 septembre 2021 et 2 décembre 2021 M. B..., représenté par Me Chareyre, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2020 ;
2°) d'annuler la décision du 6 décembre 2018, formalisée le 21 décembre 2018, par laquelle la commission départementale de l'Isère chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur a prononcé sa radiation ;
3°) d'enjoindre à la commission départementale de l'Isère chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur de le réinscrire sur cette liste dans un délai de 15 jours à compter de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 300 euros par jour de retard ;
4°) de mettre une somme de 3 000 euros à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- c'est à tort que le tribunal a procédé à une substitution de motifs : la substitution de motifs n'a pas été sollicitée par l'auteur de la décision attaquée ; le tribunal a dénaturé les fais en estimant qu'un motif tiré du manquement d'objectivité était invoqué par le préfet ; il doit ainsi être regardé comme ayant procédé d'office, donc irrégulièrement, à une substitution de motifs ; le manque de " réserve, de courtoisie, de sérénité et de considération ", obligations tirées du code de déontologie, ne pouvait légalement justifier la radiation ; les faits retenus par le tribunal pour procéder à la substitution de motif ne peuvent en aucun caractériser un manque d'objectivité ; en toute hypothèse, la commission n'aurait pas pris la même décision si elle s'était fondée sur le seul motif tiré du comportement inadapté vis-à-vis des services de l'Etat ;
- c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré du défaut d'impartialité de la commission départementale de l'Isère ; l'applicabilité des stipulations de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dépend uniquement de la satisfaction d'un critère matériel, tiré de l'objet de la contestation ; une sanction emportant l'interdiction d'une activité professionnelle doit être considérée comme portant atteinte à " un droit de caractère civil " au sens de l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; le critère organique est quoi qu'il en soit satisfait s'agissant d'une autorité administrative qui est investie d'un pouvoir de décision dont de sanction, statue au terme d'une procédure collégiale et présente un certain degré d'indépendance ;
- c'est à tort que le tribunal a écarté le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'impartialité tel qu'il résulte du droit interne ; en premier lieu, eu égard à la composition de la commission : d'une part, la commission a irrégulièrement cumulé les fonctions de poursuite et de jugement puisque le préfet de l'Isère a disposé d'une voix délibérative au sein de l'autorité de sanction ; le préfet de l'Isère a sollicité la radiation de Monsieur B... sur la demande de M. ..., qui disposait également d'une voix délibérative en sa qualité de représentant du conseil départemental de l'Isère ; d'autre part, le principe d'impartialité faisait obstacle à ce que siège M. D... A..., lequel préside la société publique locale Isère Aménagement , laquelle avait saisi le tribunal administratif de Grenoble d'un litige relatif au montant des frais et vacations alloué en raison de ses fonctions de président de la commission d'enquête ; enfin, alors que le principe d'impartialité interdit l'existence de rapports hiérarchiques entre les membres de l'organe de décision, siégeaient à la Commission qui a prononcé sa radiation trois représentants de l'Etat sur lesquels le préfet de l'Isère qui était l'autorité de poursuite, a l'autorité hiérarchique directe, et le directeur de CAUE de l'Isère dont le président est M. D... A... ; en deuxième lieu, l'affaire a donné lieu à un pré-jugement ; en troisième lieu, M. D... A... et le secrétaire général de la préfecture de l'Isère ont manifesté une animosité personnelle à son encontre ;
- c'est à tort que le tribunal a considéré que la sanction n'était pas disproportionnée ; dans l'hypothèse même où le motif tiré du comportement inadapté vis-à-vis des services de l'Etat pourrait fonder la décision, les faits qui le sous-tendent, qui n'ont donné lieu à aucune remarque ni aucun reproche du préfet de l'Isère et de ses services, ne pourraient justifier une radiation ;
- la décision de radiation méconnaît l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : les courriels sur lesquels s'est fondé le tribunal pour procéder à la substitution de motifs ont été dans leur ensemble élaborés de manière collégiale par la commission d'enquête ce qui est contraire au principe de responsabilité personnelle ; en méconnaissance du principe d'individualisation des peines, la commission ne dispose pas d'une échelle de sanction et ne peut prononcer qu'une radiation.
M. B..., a produit un mémoire, enregistré le 12 juillet 2021 au greffe de la cour administrative d'appel de Lyon, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, par lequel il soulève une question prioritaire de constitutionnalité.
Par un arrêt n° 20LY03779 du 18 novembre 2021, la cour administrative d'appel de Lyon, avant qu'il soit statué sur l'appel de M. B..., a décidé, par application des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d'Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution du premier alinéa de l'article L.123-4 du code de l'environnement.
Par une décision n° 458542 du 17 février 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a décidé qu'il n'y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B....
M. B... a produit un mémoire complémentaire, enregistré le 24 février 2022, par lequel il conclut aux mêmes fins que précédemment.
Le ministre de la transition écologique et solidaire n'a pas produit de mémoire.
Par ordonnance du 28 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 mars 2022.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère ;
- les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ;
- et les observations de Me Chareyre pour M. B....
Une note en délibéré, enregistrée le 15 février 2023, a été présentée pour M. B....
Considérant ce qui suit :
1. M. C... B... a demandé l'annulation de la décision du 6 décembre 2018 par laquelle la commission départementale de l'Isère a prononcé sa radiation de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur. Il relève appel du jugement du 3 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.
Sur la légalité de décision de radiation :
2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 123-4 du code de l'environnement : " Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. Peut être radié de cette liste tout commissaire enquêteur ayant manqué aux obligations définies à l'article L. 123-15 ". Aux termes de l'article R. 123-41 : " La commission assure l'instruction des dossiers. Elle vérifie que le postulant remplit les conditions requises et procède à l'audition des candidats à l'inscription ou à la réinscription. La commission arrête la liste des commissaires enquêteurs choisis, en fonction notamment de leur compétence et de leur expérience, parmi les personnes qui manifestent un sens de l'intérêt général, un intérêt pour les préoccupations d'environnement, et témoignent de la capacité d'accomplir leur mission avec objectivité, impartialité et diligence (...) ".
3. Par le jugement attaqué, les premiers juges ont considéré que les deux griefs retenus par la commission départementale de l'Isère, tirés de ce que M. B... excédait habituellement le cadre de sa mission de commissaire enquêteur en se positionnant en tant qu'expert et de son manque d'impartialité, ne pouvaient justifier légalement la décision du 6 décembre 2018 prononçant sa radiation de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur.
4. Pour rejeter les conclusions de la demande de M. B... dirigées contre cette décision, le tribunal administratif de Lyon a substitué aux motifs ainsi censurés, un motif tiré du manquement de M. B... à l'objectivité qui s'impose à lui dans l'exercice de ses fonctions.
5. Pour critiquer ce jugement, M. B... soutient notamment que les conditions pour procéder à une telle substitution ne sont pas réunies.
6. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
7. Il ressort du dossier de première instance que, dans son premier mémoire en défense qui a été communiqué à M. B..., le préfet de l'Isère a fait valoir que le comportement inadapté de l'intéressé était contraire aux obligations de réserve, de courtoisie, de sérénité et de considération du code d'éthique des commissaires enquêteurs. Cependant, ce code est élaboré par la compagnie nationale des commissaires Enquêteurs (CNCE), laquelle est dépourvue de tout pouvoir réglementaire de régulation ou de sanction, et son applicabilité dépend de l'adhésion facultative à la CNCE. La substitution à laquelle ont procédé les premiers juges se fonde sur son comportement inadapté à l'égard des services de l'Etat, également évoqué dans les écritures du préfet en première instance. Les premiers juges ont retenu que dans deux messages électroniques des 30 avril et 6 mai 2018 adressés par M. B..., en sa qualité de président de la commission d'enquête sur le projet " Inspira ", au maître de l'ouvrage du projet et aux services de l'Etat, M. B..., d'une part, a mis en cause sans nuance de manière ironique et peu respectueuse la qualité du dossier soumis à l'examen de la commission qu'il préside, et d'autre part, la probité des services de l'Etat au regard de la lettre du 29 décembre 2017 du préfet portant sur les nouvelles cartes d'aléas au risque de submersion marine et de l'évolution du classement de certaines zones. Ils ont également retenu que, dans un courriel du 5 juillet 2018, M. B... a ironisé sur " la simplification administrative ", en réponse à une demande des services de l'Etat lui demandant de formaliser sa demande d'octroi d'un délai supplémentaire pour la remise du rapport et des conclusions de la commission d'enquête. Cependant, les obligations de réserve et de neutralité ne sont pas applicables au commissaire enquêteur, qui n'est pas un agent public. Le commissaire enquêteur ne peut être sanctionné pour ses positions critiques à l'égard des politiques publiques et de l'action de l'État, que pour autant qu'il aurait méconnu les obligations qui s'imposent à lui, ou ne présenterait pas les garanties d'objectivité, impartialité et diligence requises à l'article R. 123-41 du code de l'environnement. Ainsi, les premiers juges, qui avaient pourtant estimé que les éléments du dossier ne suffisaient pas à révéler l'existence d'un manque d'impartialité de M. B... dans l'exercice de ces fonctions de commissaire enquêteur, ne pouvaient retenir la teneur inappropriée de ces courriels, dont il n'est pas démontré l'incidence sur la conduite de l'enquête publique, pour caractériser un prétendu manque d'objectivité. Le motif substitué n'est ainsi pas de nature à justifier légalement la décision du 6 décembre 2018 prononçant la radiation de M. B... de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur.
8. En outre, si la demande de radiation du préfet se fondait sur trois griefs, dont " un comportement inadapté à l'égard des services de l'Etat ", ce grief n'a pas été retenu par la commission départementale de l'Isère, laquelle a fondé la radiation de M. B... de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur sur les deux seuls griefs mentionnés au point 3. Alors que le préfet de l'Isère, dans son mémoire en défense devant le tribunal administratif de Lyon, indique que le motif déterminant de la radiation est le manquement à l'impartialité, et sollicite d'ailleurs une neutralisation de motif au cas où les premiers juges viendraient à censurer les autres motifs, il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur le motif tiré du prétendu manque d'objectivité de M. B....
9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. B... est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administration : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".
11. Le présent arrêt implique nécessairement, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, que la commission départementale de l'Isère chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur procède à la réinscription de M. B... sur la liste d'aptitude, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens que M. B... a exposés.
D E C I D E :
Article 1er : Le jugement n° 1904890 du tribunal administratif de Lyon du 3 novembre 2020 et la décision du 6 décembre 2018 par laquelle la commission départementale de l'Isère a prononcé la radiation de M. B... de la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint à la commission départementale de l'Isère chargée d'établir la liste d'aptitude aux fonctions de commissaire enquêteur de réinscrire M. B... sur la liste d'aptitude, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.
Article 3 : L'Etat versera à M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... B... et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré après l'audience du 14 février 2023 à laquelle siégeaient :
M. Jean-Yves Tallec, président,
M. Gilles Fédi, président-assesseur,
Mme Bénédicte Lordonné, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er mars 2023.
La rapporteure,
Bénédicte LordonnéLe président,
Jean-Yves Tallec
La greffière,
Sandra Bertrand
La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
La greffière,
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N° 20LY03779
