France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 23 février 2023, 22LY01547

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. B... D... et Mme C... A... ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 19 septembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains, ensemble les décisions du 29 avril 2020 rejetant leurs recours gracieux.

Par un jugement n°2001168 - 2001191 - 2001225 - 2001253 - 2001349 - 2001413 du 17 mars 2022, le tribunal administratif de Dijon a annulé la délibération en date du 19 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains en tant qu'elle porte sur le programme d'orientations et d'actions relatif aux déplacements contenu dans ce plan, et rejeté le surplus de leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 mai 2022 et le 6 janvier 2023, M. B... D... et Mme C... A..., représentés par Me Ciaudo, demandent à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 17 mars 2022 sauf en ce qu'il annule la délibération approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains en tant qu'elle porte sur le programme d'orientations et d'actions relatif aux déplacements ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement de la somme de 5 000 euros au titre de la première instance et 3 120 euros au titre de la présente instance en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il ne répond pas au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de ce que le classement de la pointe sud du cours du Parc est incohérent avec l'aire de mise en valeur et de protection liée aux Climats du vignoble de Bourgogne ;

- le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu'il ne répond pas suffisamment à l'argument tiré de ce que le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, les règles de hauteurs étant incohérentes avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, et au moyen tiré du détournement de pouvoir en ce qu'il ne fait pas état de la chronologie des faits et de l'état antérieur du plan local d'urbanisme ;

- la réalité de l'affichage de l'arrêté du 16 avril 2019 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique et de l'avis d'ouverture de cette enquête n'est pas démontrée dans les communes de Dijon, Fontaine-Lès-Dijon, Plombière-lès-Dijon et Saint-Apollinaire, dès lors que les certificats d'affichage ont été établis postérieurement et sont entachés d'un vice d'incompétence ;

- l'affichage de l'avis d'ouverture de l'enquête publique dans la commune de Dijon a été insuffisant ;

- la durée, le nombre de lieux et de permanences ainsi que les jours et heures de consultation du dossier de l'enquête publique ont été insuffisants ;

- la commission d'enquête n'a pas procédé à l'examen des observations formulées par le public et s'est contentée d'avaliser les réponses de la métropole ;

- le rapport de présentation de l'évaluation environnementale est insuffisant, dès lors qu'il n'inclut pas toutes les zones d'urbanisation future et que l'analyse approfondie des neufs sites de projet retenus est lacunaire ;

- le plan est incompatible avec l'objectif fixé par le schéma de cohérence territoriale du Dijonnais de limiter à 250 hectares maximum la surface des nouveaux espaces dédiés à l'activité économique et à aménager en extension urbaine ;

- les dispositions du règlement applicables aux espaces d'intérêt paysager et économique sont incohérentes avec les orientations 6, 7 et 9 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;

- le classement de la pointe sud des Allées du Parc, au document graphique des hauteurs, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors qu'il est incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, le parti d'aménagement de la métropole tel qu'exprimé dans le rapport de présentation et l'esprit même de la règle énoncée à l'article 6 du règlement littéral applicable à la zone U ;

- ce classement est également incohérent avec l'aire de mise en valeur et de protection liée aux Climats du vignoble de Bourgogne ;

- ce classement est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 octobre 2022 et le 12 janvier 2023, Dijon Métropole, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... D... et Mme C... A... la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ;

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Ciaudo, représentant M. D... et Mme A..., et de Me Gatel, représentant la métropole de Dijon ;

Considérant ce qui suit :

1. Le 17 décembre 2015, la communauté urbaine Grand Dijon, devenue la métropole Dijon Métropole depuis le 28 avril 2017, a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains. Par délibération du 24 mars 2016, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, que seraient applicables au document d'urbanisme en cours d'élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Par délibérations du 20 décembre 2018 et du 10 avril 2019, le conseil métropolitain de Dijon Métropole a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A la suite d'une enquête publique qui s'est déroulée du 14 mai au 14 juin 2019, cette assemblée délibérante l'a finalement approuvé par délibération du 19 décembre 2019. M. B... D... et Mme C... A..., propriétaires d'une parcelle sur la commune de Dijon, ont demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 19 décembre 2019. Par un jugement en date du 17 mars 2022, le tribunal administratif de Dijon a annulé la délibération en tant qu'elle porte sur le programme d'orientations et d'actions relatif aux déplacements contenu dans ce plan, et rejeté le surplus de la demande des intéressés M. B... D... et Mme C... A... relèvent appel du jugement en ce qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité de leur demande.

Sur la régularité du jugement :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que le classement de la pointe sud des Allées du Parc au plan des hauteurs est incohérent avec plusieurs prescriptions de l'aire de mise en valeur et de protection (AVAP) liée aux climats du vignoble de Bourgogne doit être entendu comme tiré d'une incohérence de l'AVAP avec le plan local d'urbanisme, et pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, comme tiré de l'incohérence des documents d'urbanisme entre eux. Par suite, c'est à bon droit que les premiers juges, qui ont analysé le moyen, ont estimé qu'il était inopérant. En conséquence, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en ce qu'il n'a pas répondu à un moyen qui n'était pas inopérant doit être écarté.

3. En second lieu, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ".

4. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments invoqués devant eux, ont suffisamment répondu au moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et au moyen tiré du détournement de pouvoir aux points 44 et 68 de leur jugement. Si les requérants se prévalent de l'absence de référence à la chronologie des faits relatifs à la délivrance du permis de construire et à la modification des règles de hauteurs, il ressort des termes du jugement que les premiers juges ont en particulier rappelé la date de délivrance du permis de construire en question, le fait qu'il a été annulé par le tribunal administratif de Dijon ainsi que l'état du plan local d'urbanisme antérieur. En outre, les critiques avancées par les requérants relèvent sur ce point du seul bien-fondé du jugement, et non de sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'insuffisance de l'enquête publique :

5. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Selon le I de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / - la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / - l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / - le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; / - le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / - la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. (...) ". Selon les dispositions du I de l'article R. 123-9 du même code : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête (...) ". En vertu de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. / Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ".

6. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui l'encadrent, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

7. En premier lieu, les requérants soutiennent que la procédure d'enquête publique est irrégulière dès lors que sa publicité est insuffisante. Ils soutiennent, à l'appui de ce moyen, que l'arrêté et l'avis d'ouverture d'enquête publique n'ont pas été affichés dans plusieurs communes, que les adjoints au maire n'étaient pas compétents pour certifier d'un tel affichage sur les communes de Fontaine-lès-Dijon, Saint Apollinaire et Dijon et que la commune de Plombière-lès-Dijon ne justifiait pas d'une délégation de compétence. Cependant, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales qui sont relatives à l'obligation de publication des seuls arrêtés municipaux. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'enquête publique, que la publication par tous moyens était suffisante. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la publicité de l'enquête publique doit être écarté.

8. En second lieu, si les requérants soutiennent que les modalités d'organisation de l'enquête publique sont insuffisantes, et que l'examen des observations recueillies par la commission d'enquête méconnait les exigences des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, ils n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause le bien-fondé du jugement attaqué, dont il y a lieu d'adopter les motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 16 et 21 du jugement.

9. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère insuffisant de la publicité de l'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation de l'étude environnementale :

10. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le chapitre IV du titre préliminaire du livre Ier du code de l'urbanisme : " 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; (...) ". Selon l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". En vertu de l'article L. 104-5 du même code : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-3 du même code dans sa version applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. (...) ".

11. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une évaluation environnementale ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

12. En premier lieu, il ressort du tome C du rapport de présentation qu'il existe vingt-cinq zones à urbaniser sur le territoire concerné dont neuf, susceptibles d'être touchées de manière notable par le développement urbain, doivent faire objet d'une analyse approfondie en raison de leur sensibilité environnementale notée sur 5 par application de treize critères environnementaux définis autour de l'occupation des sols, du paysage, de la trame verte et bleue, des ressources et des risques. En revanche, les autres zones, notées entre et 1/5 et 3/5 sur le critère " Milieu/Occupation des sols (intérêt agricole et naturel) ", n'ont pas fait l'objet d'une analyse approfondie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'urbanisation aurait des incidences notables, au sens de l'article L. 104-4 précité du code de l'urbanisme, sur les zones en cause, ni qu'elles devraient faire l'objet d'une analyse particulière en raison de leur sensibilité environnementale, alors d'ailleurs que leur sensibilité environnementale globale a été évaluée de " très faible " à " faible ". Par ailleurs, le fait que la surface des zones soumises à une étude approfondie est nettement inférieure à la surface totale des zones à urbaniser n'est pas de nature à exercer une influence sur la nécessité de fournir une telle analyse, alors que les critères appliqués sont suffisants à démontrer sa nécessité ou justifier son absence. De plus, si les requérants contestent l'égalité de la pondération des critères, certains étant, selon eux, plus importants que d'autres, la prise en compte de chaque paramètre dans une proportion égale n'est pas de nature à révéler une prise en compte arbitraire de la notion de sensibilité environnementale, alors que les dispositions précitées n'imposent aucune pondération des critères. De même, l'avis de la de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) préconisant d'effectuer de plus amples analyses, s'il est un bon indicateur, n'est constitutif que de recommandations sans force contraignante, alors d'ailleurs que les modifications de l'évaluation environnementale effectuées avant approbation de la version finale du plan local d'urbanisme témoignent de sa prise en compte dès lors que le premier projet soumis à l'autorité environnementale prévoyait vingt-deux zones sur lesquelles l'urbanisation future pourrait avoir des incidences, et seulement sept zones devant faire l'objet d'une analyse environnementale approfondie.

13. En second lieu, les requérants n'apportant pas d'éléments nouveaux en appel permettant de remettre en cause l'application des critères précités sur chacun des sites considérés, il convient pour la cour d'adopter les motifs retenus à bon droit au point 26 du jugement attaqué.

14. Il résulte de ce qui précède qu'il n'est pas établi que le public aurait été privé des informations utiles et nécessaires, ni que les omissions relevées par les requérants auraient exercé une influence sur la décision prise. Par suite, il convient d'écarter le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans la définition des règles de hauteur au sein de la pointe sud du Cours du Parc :

15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". En vertu de l'article L. 151-18 du même code : " Le règlement peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, leurs conditions d'alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la limite séparative et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-39 du même code : " Afin d'assurer l'intégration urbaine, paysagère et environnementale des constructions, déterminer la constructibilité des terrains, préserver ou faire évoluer la morphologie du tissu urbain et les continuités visuelles, le règlement peut notamment prévoir des règles maximales d'emprise au sol et de hauteur des constructions (...) ".

16. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

17. L'orientation n°7 du plan d'aménagement et de développement durables détermine différents objectifs relatifs à la mise en valeur des paysages et des patrimoines en créant une ville plus verte, respectueuse des éléments remarquables du patrimoine végétal, des lisières urbaines et des sites patrimoniaux remarquables, en réaménageant les entrées des villes, et en préservant les caractéristiques du tissus urbains spécifiques pour lequel est précisément mis en avant une volonté d'assurer l'intégration des constructions dans leur environnement et la cohérence des compositions urbaines. Pour autant, il faut concilier ces différents objectifs avec ceux relatifs à l'habitat tout en limitant l'étalement urbain. Dans une dynamique d'intensification, le projet d'aménagement et de développement durables prévoit un objectif de production de plus de 15 000 logements à l'horizon 2030 pour suivre le développement démographique. Par-là, il s'agit d'une part de construire de logements neufs, et d'autre part d'intensifier le bâti existant dans les tissus urbains, notamment en entrée de ville et avoisinant les axes urbains, par le biais de densification par parcelle par extension, de surélévation ou de changement de destination. Les " ensembles collectifs " et les " tissus composites " étant des lieux marqués par une mixité typologique des bâtiments, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu encourager la recomposition des tissus urbains autours des grands axes de ces faubourgs dijonnais. Le tome B du rapport de présentation reprend les règles de hauteur prévu à l'article 6 du règlement du plan local d'urbanisme, qui tente de concilier cinq objectifs, notamment d'intensification urbaine, de préservation des caractéristiques des tissus urbains existants, d'enjeux écologiques, ou encore de diversité des architectures. En application de l'objectif de limitation de densification dans les tissus urbains composites de faubourg, le secteur de Dijon fait ainsi l'objet d'un abaissement généralisé de la hauteur des constructions dans les tissus résidentiels, cependant assorti d'exceptions qui permettent notamment de prévoit des secteurs où la hauteur maximale autorisée sera de 15 mètres ou plus.

18. Le secteur de la pointe sud du quartier des Allées du Parc est situé, selon le plan des hauteurs, dans une telle zone, où la hauteur maximale des constructions autorisées est fixée à 15 mètres dans la bande de constructibilité principale de 21 mètres, augmentée d'un bonus de 3 mètres sous certaines conditions tenant à l'exemplarité énergétique ou environnementale de la construction, ou certaines caractéristiques architecturales, précisément en cas de toiture terrasse et selon les conditions prévues par le règlement littéral, d'un niveau supplémentaire en attique.

19. D'une part, si les requérants soutiennent que la modification du classement du secteur de la pointe sud du Cours du Parc n'aurait été réalisée que dans le but de satisfaire une volonté économique et délivrer un permis de construire à un promoteur immobilier, rien n'interdit pourtant aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de modifier les règles de zonage en cours d'élaboration, alors qu'ils sont seuls compétents pour décider du parti d'aménagement à retenir, et cela jusqu'à l'approbation de la version finale du plan. En tout état de cause, le fait que le permis de construire ait été annulé par le tribunal administratif de Dijon par la suite est sans incidence sur l'appréciation retenue, le juge de l'excès de pouvoir se plaçant à la date de la décision litigieuse pour apprécier la situation.

20. D'autre part, M. B... D... et Mme C... A... relèvent une incohérence entre les règles de hauteurs précitées et le parti d'urbanisation du projet d'aménagement et de développement durables qui suit une logique de diminution des hauteurs dans la perspective de la densification de l'espace urbain. Pour autant, ces différents objectifs doivent être conciliés avec ceux relatifs à l'habitat tout en limitant l'étalement urbain et en adaptant les constructions nouvelles aux morphologies existantes. Il ressort des vues aériennes du site " Géoportail ", accessibles pour les parties comme pour le juge, que, dans le secteur, si les zones proches de la pointe sud du Cours du Parc sont presque uniquement pavillonnaires, la zone en cause présente au contraire des constructions entre 3 et 7 étages, ce qui, en précisant qu'un immeuble de 15 mètres représente environ 4 étages, s'intègre relativement avec le bâti existant. De plus, alors que seule une partie modérée du secteur est considéré comme " tissu composite " par le rapport de présentation et ne présente que quelques constructions de grande hauteur, les règles de hauteur prévues par le règlement ne sont pas en rupture avec la topologie des bâtiments existants, eux-mêmes marqués par une grande mixité, d'autant que le parti d'aménagement retenu par Dijon Métropole vise une intensification du bâti autour des grands axes urbains du faubourg dijonnais, dont le Cours du Parc fait partie. De plus, si le parc de la Colombière et les Allées du Parc sont des espaces à protéger, les Allées du Parc étant même qualifiées de " Champs Elysées dijonnais ", les règles de hauteur ne sont pas de nature à remettre en cause l'intérêt patrimonial des Allées du Parc alors que des règles de recul par rapport aux allées arborées permettent de préserver la qualité du paysage du Cours du Parc, lui-même grevé d'un espace boisé classé qui permet, sans que la hauteur des constructions ne le remette en cause, d'assurer le rôle écologique de la trame verte. En tout état de cause, les autorisations d'urbanisme devront respecter les prescriptions de l'article 7 du règlement littéral du plan local d'urbanisme relatif à l'insertion des constructions dans leur environnement, et celles de l'aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine auxquelles renvoie l'article 6 du règlement du plan local d'urbanisme applicable en zone U. Les requérants soutiennent enfin qu'il résultera de la construction d'immeubles de grande hauteur, dotés de nombreux logements, une forte consommation énergétique et une augmentation des gaz à effet de serre, résultant ainsi de l'incohérence du classement litigieux avec les objectifs de diminution des gaz à effet de serre et de la consommation énergétique du projet d'aménagement et de développement durables. Cependant, cette assertion n'est pas sérieusement étayée, alors que le bonus de hauteur octroyé aux constructions faisant preuve d'exemplarité énergétique ou environnementale s'inscrit précisément dans la réalisation de ces objectifs.

21. Il résulte de ce qui précède que le classement de la pointe sud du Cours du Parc dans une zone " marron " qui autorise les constructions d'une hauteur de 15 mètres dans la bande de constructibilité principale de 21 mètres n'est pas incohérent avec le parti d'aménagement retenu, ni avec l'article 7 du règlement littéral du plan local d'urbanisme, qui régit uniquement la qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère des constructions. Pour les mêmes raisons, ce classement n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans la définition des règles de hauteur au sein de la pointe sud du Cours du Parc doit être écarté.

22. En second lieu, aux termes du II de l'article L. 114 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine : " Les projets d'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine mis à l'étude avant la date de publication de la présente loi sont instruits puis approuvés conformément aux articles L. 642-1 à L. 642-10 du code du patrimoine, dans leur rédaction antérieure à la présente loi. / Au jour de leur création, les aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine deviennent des sites patrimoniaux remarquables, au sens de l'article L. 631-1 du code du patrimoine, et leur règlement est applicable dans les conditions prévues au III de l'article 112 de la présente loi. Ce règlement se substitue, le cas échéant, à celui de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager applicable antérieurement ". Aux termes de l'article L. 631-1 du code du patrimoine : " Sont classés au titre des sites patrimoniaux remarquables les villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public. / Peuvent être classés, au même titre, les espaces ruraux et les paysages qui forment avec ces villes, villages ou quartiers un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à leur conservation ou à leur mise en valeur. / Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. Les sites patrimoniaux remarquables sont dotés d'outils de médiation et de participation citoyenne ".

23. Ni les dispositions précitées, ni aucune autre disposition, notamment des articles L. 131-4 et L. 131-5 du code de l'urbanisme relatifs aux compatibilités des plans locaux d'urbanisme, ni aucun principe ne prescrit l'appréciation de la légalité d'un plan local d'urbanisme au regard des règles relatives à la conservation des sites patrimoniaux remarquables. Par suite, si les requérants se prévalent de ce que le classement de la pointe sud des Allées du Parc au plan des hauteurs est incohérent avec plusieurs prescriptions de l'aire de mise en valeur et de protection liée aux climats du vignoble de Bourgogne, dont l'élaboration a été prescrite par délibération du 25 juin 2015, cet argument se rattache à un moyen qui est, en tout état de cause, inopérant.

Sur les autres moyens :

24. M. B... D... et Mme C... A... reprennent en appel leurs moyens tirés de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale du Dijonnais, de l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et du détournement de pouvoir sans apporter d'éléments nouveaux. Ces moyens doivent être écartés pour les motifs retenus à bon droit par les premiers juges et qu'il y a lieu, pour la cour, d'adopter.

25. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... D... et Mme C... A... ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté le surplus de leur demande tendant l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Dijon Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B... D... et Mme C... A... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

27. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par Dijon Métropole.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B... D... et Mme C... A... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Dijon Métropole tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... D..., à Mme C... A... et à Dijon Métropole.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente assesseure,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023.

La rapporteure,

P. Dèche

Le président,

F. Bourrachot

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique de la cohésion des territoires en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

N° 22LY01547

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 23 février 2023, 22LY01547

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision