France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 23 février 2023, 22LY01500

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 19 septembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains, ensemble la décision du 29 avril 2020 rejetant son recours gracieux.

Par un jugement n°2001168 - 2001191 - 2001225 - 2001253 - 2001349 - 2001413 du 17 mars 2022, le tribunal administratif de Dijon a annulé cette délibération en date du 19 décembre 2019 en tant qu'elle porte sur le programme d'orientations et d'actions relatif aux déplacements contenu dans ce plan, et rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 mai 2022 et le 9 janvier 2023, M. B..., représenté par Me Ciaudo, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 17 mars 2022 en tant qu'il rejette le surplus de sa demande ;

2°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains ;

3°) de mettre à la charge de Dijon Métropole le versement de la somme de 5 000 euros au titre de la première instance et 3 120 euros au titre de la présente instance en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors qu'il méconnait le caractère contradictoire de l'instruction en l'absence de communication du mémoire en réplique de M. B... ;

- le jugement est insuffisamment motivé dès lors qu'il écarte le moyen tiré de ce que la délibération de la commune est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, de même que la décision de grever la parcelle litigieuse d'un espace d'intérêt paysager ou écologique, les premiers juges ne répondent ainsi pas avec précision à plusieurs moyens présentés devant eux et se bornent à apporter une réponse évasive et péremptoire ;

- la réalité de l'affichage de l'arrêté du 16 avril 2019 prescrivant l'ouverture de l'enquête publique et de l'avis d'ouverture de cette enquête n'est pas démontrée dans les communes de Dijon, Fontaine-Lès-Dijon, Plombière-lès-Dijon et Saint-Apollinaire, dès lors que les certificats d'affichage ont été établis postérieurement et sont entachés d'un vice d'incompétence ;

- l'affichage de l'avis d'ouverture de l'enquête publique dans la commune de Dijon a été insuffisant ;

- la durée, le nombre de lieux et de permanences ainsi que les jours et heures de consultation du dossier de l'enquête publique ont été insuffisants ;

- la commission d'enquête n'a pas procédé à l'examen des observations formulées par le public et s'est contentée d'avaliser les réponses de la métropole ;

- le rapport de présentation de l'évaluation environnementale est insuffisant, dès lors qu'il n'inclut pas toutes les zones d'urbanisation future et que l'analyse approfondie des neufs sites de projet retenus est lacunaire ;

- le plan est incompatible avec l'objectif fixé par le schéma de cohérence territoriale du Dijonnais de limiter à 250 hectares maximum la surface des nouveaux espaces dédiés à l'activité économique et à aménager en extension urbaine ;

- les dispositions du règlement applicable aux espaces d'intérêt paysager et économique sont incohérentes avec les orientations 6, 7 et 9 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme ;

- le classement de sa parcelle cadastrée BC 119 située sur le territoire de la commune de Perrigny-lès-Dijon en zone Ap est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement partiel de cette parcelle en espace d'intérêt paysager et écologique sur le fondement des articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés le 12 octobre 2022 et le 12 janvier 2023, Dijon Métropole, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 8 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dèche, présidente assesseure ;

- les conclusions de Mme Le Frapper, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Ciaudo, représentant M. B..., et de Me Gatel, représentant la métropole de Dijon ;

Considérant ce qui suit :

1. Le 17 décembre 2015, la communauté urbaine Grand Dijon, devenue la métropole Dijon Métropole depuis le 28 avril 2017, a prescrit l'élaboration de son plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains. Par délibération du 24 mars 2016, le conseil communautaire a décidé, sur le fondement de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015, que seraient applicables au document d'urbanisme en cours d'élaboration les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Par délibérations du 20 décembre 2018 et du 10 avril 2019, le conseil métropolitain de Dijon Métropole a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A la suite d'une enquête publique qui s'est déroulée du 14 mai au 14 juin 2019, cette assemblée délibérante l'a finalement approuvé par délibération du 19 décembre 2019. M. B..., propriétaire d'une parcelle sur la commune de Plombière-lès-Dijon, a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler la délibération du 19 décembre 2019. Par un jugement en date du 17 mars 2022, le tribunal administratif de Dijon a annulé la délibération en tant qu'elle porte sur le programme d'orientations et d'actions relatif aux déplacements contenu dans ce plan, et rejeté le surplus de sa demande. M. B... relève appel du jugement en ce qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité de sa demande.

Sur la régularité du jugement :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressées au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. "

3. Il résulte de ses dispositions que ne sont pas soumis à cette exigence de communication les répliques et autres mémoires, observations ou pièces par lesquels les parties se bornent à réitérer des éléments de fait ou de droit qu'elles ont antérieurement fait valoir au cours de la procédure.

4. Il ressort des pièces du dossier que le mémoire récapitulatif de M. B... enregistré au greffe du tribunal administratif de Dijon le 30 juillet 2021, qui n'a pas été communiqué à Dijon Métropole, ne contenait pas d'éléments nouveaux au sens du dernier alinéa de l'article R. 611-1 précité du code de justice administrative. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient M. B..., le délai laissé au conseil du requérant pour produire était suffisant dès lors que le dernier mémoire en défense a été enregistré le 11 mars 2021 et communiqué le même jour, et que l'ordonnance de clôture immédiate d'instruction est intervenue le 2 août 2021 après que les parties ont été mises au courant de cette possibilité en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. Dans ces conditions, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le caractère contradictoire de l'instruction a été méconnu.

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Contrairement à ce que soutient M. B..., les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de répondre à l'ensemble des arguments invoqués devant eux, ont suffisamment répondu aux moyens tirés de ce que la délibération en litige et la décision de grever la parcelle litigieuse d'un espace d'intérêt économique et paysager sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation aux points 51 et 62 de leur jugement. Si le requérant se prévaut de l'insuffisance d'une seule référence à " deux arbres de haute tige ", il ressort des termes du jugement que les premiers juges ont précisément décrit les particularités de la parcelle en cause, notamment son implantation et ses caractéristiques environnementales. En outre, les critiques avancées par le requérant relèvent sur ce point du seul bien-fondé du jugement, et non de sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne l'insuffisance de l'enquête publique :

6. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale (...) ". Selon le I de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / - la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / - l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / - le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; / - le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / - la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. (...) ". Selon les dispositions du I de l'article R. 123-9 du même code : " L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête (...) ". En vertu de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. / Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. / Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. (...) IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. / Ces affiches doivent être visibles et lisibles de là ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ".

7. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement qui l'encadrent, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

8. En premier lieu, le requérant soutient que la procédure d'enquête publique est irrégulière et méconnait les dispositions de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales dès lors que sa publicité est insuffisante. Il soutient, à l'appui de ce moyen, que l'arrêté et l'avis d'ouverture d'enquête publique n'ont pas été affichés dans plusieurs communes, que les adjoints au maire n'étaient pas compétents pour certifier d'un tel affichage sur les communes de Fontaine-lès-Dijon, Saint Apollinaire et Dijon et que la commune de Plombière-lès-Dijon ne justifiait pas d'une délégation de compétence. Cependant, le requérant ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales qui sont relatives à l'obligation de publication des seuls arrêtés municipaux. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d'enquête publique, que la publication par tous moyens était suffisante. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la publicité de l'enquête publique doit être écarté.

9. En second lieu, si le requérant soutient que les modalités d'organisation de l'enquête publique sont insuffisantes, et que l'examen des observations recueillies par la commission d'enquête méconnait les exigences des dispositions de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme, il n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause le bien-fondé du jugement attaqué, dont il y a lieu d'adopter les motifs retenus à bon droit par les premiers juges aux points 16 et 21 du jugement.

10. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du caractère insuffisant de la publicité de l'enquête publique doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation de l'étude environnementale :

11. Aux termes de l'article L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige, font l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement, ainsi que ses annexes et par le chapitre IV du titre préliminaire du livre Ier du code de l'urbanisme : " 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés au chapitre IV du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports ; (...) ". Selon l'article L. 104-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 : / 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; / 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; / 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu ". En vertu de l'article L. 104-5 du même code : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-3 du même code dans sa version applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse les perspectives d'évolution de l'état initial de l'environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L. 153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. (...) ".

12. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une évaluation environnementale ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

13. En premier lieu, il ressort du tome C du rapport de présentation qu'il existe vingt-cinq zones à urbaniser sur le territoire concerné dont neuf, susceptibles d'être touchées de manière notable par le développement urbain, devant faire objet d'une analyse approfondie en raison de leur sensibilité environnementale notée sur 5 par application de treize critères environnementaux définis autour de l'occupation des sols, du paysage, de la trame verte et bleue, des ressources et des risques. En revanche, les autres zones, notées entre et 1/5 et 3/5 sur le critère " Milieu/Occupation des sols (intérêt agricole et naturel) ", n'ont pas fait l'objet d'une analyse approfondie. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'urbanisation aurait des incidences notables, au sens de l'article L. 104-4 précité du code de l'urbanisme, sur les zones en cause, ni qu'elles devraient faire l'objet d'une analyse particulière en raison de leur sensibilité environnementale, alors d'ailleurs que leur sensibilité environnementale globale a été évaluée de " très faible " à " faible ". Par ailleurs, le fait que la surface des zones soumises à une étude approfondie est nettement inférieure à la surface totale des zones à urbaniser n'est pas de nature à exercer une influence sur la nécessité de fournir une telle analyse, alors que les critères appliqués sont suffisants à démontrer sa nécessité ou justifier son absence. De plus, si le requérant conteste l'égalité de la pondération des critères, certains étant, selon lui, plus importants que d'autres, la prise en compte de chaque paramètre dans une proportion égale n'est pas de nature à révéler une prise en compte arbitraire de la notion de sensibilité environnementale, alors que les dispositions précitées n'imposent aucune pondération des critères. De même, l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) préconisant d'effectuer de plus amples analyses, s'il est un bon indicateur, n'est constitutif que de recommandations sans force contraignante, alors d'ailleurs que les modifications de l'évaluation environnementale effectuées avant approbation de la version finale du plan local d'urbanisme témoignent de sa prise en compte dès lors que le premier projet soumis à l'autorité environnementale prévoyait vingt-deux zones sur lesquelles l'urbanisation future pourrait avoir des incidences, et seulement sept zones devant faire l'objet d'une analyse environnementale approfondie.

14. En second lieu, le requérant n'apportant pas d'éléments nouveaux en appel permettant de remettre en cause l'application des critères précités sur chacun des sites considérés, il convient pour la cour d'adopter les motifs retenus à bon droit au point 26 du jugement attaqué.

15. Il résulte de ce qui précède qu'il n'est pas établi que le public aurait été privé des informations utiles et nécessaires, ni que les omissions relevées par le requérant auraient exercé une influence sur la décision prise. Par suite, il convient d'écarter le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation dans toutes ses branches.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone Ap de la parcelle appartenant à M. B... :

16. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

17. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la métropole de Dijon, d'une part, la volonté de créer une ville plus verte et économe des espaces naturels et agricoles qui contribuent au bien être des habitants et, d'autre part, celle d'optimiser les espaces urbains existants. Il prévoit ainsi de limiter la consommation des espaces, notamment agricoles, tout en préservant ces activités en articulant les choix d'urbanisation avec la qualité et les potentialités agronomiques des terres. Afin de mener à bien ces objectifs, les auteurs du plan local d'urbanisme ont choisi de développer les zones agricoles, et de fait, de procéder au reclassement de certaines zones classées en zones à urbaniser dans les documents d'urbanisme antérieurs, réduisant ainsi significativement leur surface. Selon le rapport de présentation du plan local d'urbanisme métropolitain, sont des zones agricoles les espaces à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économiques des terres agricoles. Ces zones comprennent des zones Ap, dites zones paysagères et de proximité, localisées aux interfaces des zones urbaines et à urbaniser ou sur les secteurs particuliers de vigilance paysagère, à savoir les plateaux cultivés en clairières et coteaux jardiniers de l'Ouest du territoire. Dans ces zones, les objectifs visent à favoriser le développement d'une agriculture de proximité, encadrer la constructibilité pour y maintenir des interfaces paysagères qualitatives et limiter les conflits d'usages à proximité des zones urbaines afin d'assurer des espaces de transition entre les plaines agricoles et les espaces urbains. Le projet d'aménagement prévoit également un objectif tendant à l'accroissement de la production de logements dans le but de répondre aux futurs besoins de la population, qui doit se concilier avec l'objectif antagoniste de réduction de la consommation d'espace et de l'étalement urbain, limité à environ 30 % de sa surface. Par conséquent, le projet relève la nécessité d'assurer la cohérence des extensions urbaines au regard des enjeux environnementaux, agricoles et paysager et de limiter ces extensions aux besoins identifiés et à la finalisation des opérations en cours.

19. En premier lieu, si M. B... relève une contradiction entre l'objectif de répondre aux besoins en logements en accentuant le rythme de construction de logements neufs, qui s'intéresse plutôt aux grandes opérations au sein même du tissu urbain, et celui de modération de la consommation foncière, il ressort toutefois des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables une volonté d'optimiser l'urbain existant tout en modérant la consommation d'espace. De tels objectifs ne semblent pas en contradiction dès lors qu'ils répondent à une même volonté d'optimisation et sont, en conséquence, le fruit d'une conciliation. De plus, M. B... n'a pas de droit acquis au classement de sa parcelle, le seul fait qu'il ait entamé des travaux, notamment la viabilisation du terrain, n'est pas de nature, à elle seule, à le considérer comme un projet engagé, et ainsi à faire obstacle au changement de destination de la parcelle, les auteurs du plan local d'urbanisme pouvant y procéder librement. De même, le seul fait que la parcelle ait été classée en zone AU, dite zone à urbaniser, dans les documents d'urbanisme ultérieurs est sans incidence sur la possibilité d'effectuer un changement de classement.

20. En deuxième lieu, le requérant soutient que les besoins en logements ne seraient pas satisfaits par l'association foncière urbaine autorisée (AFUA) " Les Charmes du Petit Bois ", projet de grande ampleur engagé lors de l'adoption du plan local d'urbanisme qui devrait permettre la création de 788 logements en tout. Cependant, contrairement à ce que soutient le requérant, s'il n'est pas prévu, au sein de la commune, d'autres sites opérationnels pour la construction de logements que celui de l'AFUA " Les Charmes du Petit Bois ", il ressort du plan local d'urbanisme que le territoire couvert comprend soixante-huit logements identifiés comme ayant un potentiel de densification et de mutation des espaces urbains existants. Dès lors, alors même que l'évaluation des besoins en logements sur la commune de Perrigny-lès-Dijon est indicative, il n'est pas sérieusement démontré que les projets immobiliers initiés ou prévus par les documents d'urbanisme ne permettraient pas de répondre à ces besoins.

21. Enfin, si le requérant soutient que son terrain ne dispose d'aucun potentiel agronomique, biologique ou économique, il ne ressort d'aucune pièce du dossier, notamment du procès-verbal d'huissier, que le terrain ne disposerait pas d'un tel potentiel. Par ailleurs, si la décision de répondre aux besoins en logements sur la commune s'est tournée vers la création d'un grand projet situé aux " Charmes du petit bois ", terrain plus étendu et moins bien, ou du moins autant, inséré à l'urbanisation existante que la parcelle en litige, cette circonstance n'est pas, à elle seule, de nature à faire obstacle à son classement. De surcroit, le fait que le projet des " Charmes du Petit Bois " conduise à une consommation d'espace de 28,58 hectares, consommation qui serait, selon le requérant, en contradiction avec l'objectif de maitrise de la consommation foncière et de limitation de l'étalement urbain, est sans aucune influence sur le classement de la parcelle en litige. Pour autant, si Dijon Métropole soutient que la parcelle litigieuse s'inscrit dans la continuité de terres agricoles, il ressort des pièces du dossier qu'il s'agit d'une parcelle enclavée située en creux de l'urbanisation existante. Elle est bordée par des bosquets au nord, des espaces ruraux situés en zone agricole au sud-ouest et se situe en continuité d'un terrain construit. Selon la définition donnée par le rapport de présentation précitée, la parcelle répond aux caractéristiques du secteur particulier de vigilance paysagère, comme relevé par les premiers juges, mais également à celles d'interface entre zone agricole et zone urbaine. Dès lors, au regard des particularités de la parcelle, son classement en zone Ap ne résulte pas d'une erreur manifeste d'appréciation.

22. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que classement de la parcelle en litige en zone Ap est entachée d'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement en espace d'intérêt paysager et économique de la parcelle en litige :

23. D'une part, les objectifs de l'orientation d'aménagement et de programmation " paysage et environnement " du plan local d'urbanisme visent à préserver des grands éléments de nature au sein du territoire mais aussi à intégrer des dispositions en faveur du développement de la nature en ville. Dans son orientation n°4, les auteurs du plan constatent que la disparition progressive des structures végétales ne permet plus d'assurer des corridors écologiques fonctionnels entre ces réservoirs de biodiversité. Dès lors, il faut, d'une part, préserver l'ensemble des boisements, haies, arbres isolés de la plaine agricole, constituant des éléments d'animation et de diversification des paysages agricoles, ainsi que des espaces relais pour la faune, constituant des espaces relais dans les zones agricoles et des espaces tampons entre les zones urbaines et les plaines agricoles. Il faut, d'autre part, préserver les ceintures jardinées et les prés-vergers subsistant aux abords des villages. Dès lors qu'elle jouxte une plaine agricole et constitue le connecteur entre la zone urbanisée et la zone agricole, elle-même classée en zone Ap, et est bordée par des bosquets, les caractéristiques de la parcelle de M. B... ne permettent pas de remettre en cause son classement.

24. D'autre part, le rapport de présentation expose que l'artificialisation d'une part importante du territoire a fragilisé les trames écologiques dans les milieux urbains. L'objectif intitulé " Développer la nature en ville et l'accès aux espaces naturels " du projet d'aménagement et de développement durables se donne en conséquence pour but de conforter la trame végétale présente au sein des tissus urbains, en organisant des continuités écologiques et en reliant entre eux les espaces relais présents dans le cœur de l'agglomération. De plus, l'orientation d'aménagement et de programmation " Paysage et environnement " insiste sur le rôle essentiel des espaces verts privés, particulièrement des jardins et espaces verts en fond de parcelle, qui sont propices au maintien de relais écologiques et essentiels au " ressenti végétal " des quartiers urbains. Enfin, il est souligné qu'au-delà de son rôle écologique, la trame verte et bleue remplit une fonction de préservation du cadre et de la qualité de vie. Le projet d'aménagement et de développement durables comporte à cet égard un objectif visant à prendre en compte la trame des jardins dans les tissus pavillonnaires et à maintenir les espaces verts privés remarquables. Dans ce cadre, l'accent est donné au développement et à la préservation des arbres de haute tige qui est, selon le lexique du rapport de présentation, l'arbre de toute espèce de plus de 7 mètres de haut à l'état adulte. Si le requérant relève que ne sont pas en cause des arbres de haute tige sur son terrain, il ressort des pièces du dossier que sont présents sur la parcelle litigieuse deux arbres répondant à la définition précitée d'arbre de haute tige. S'il faut les préserver, ils ne sont pas constitutifs, à eux-seuls, d'un espace d'intérêt paysager et écologique mais bien constitutifs, avec les parcelles voisines, d'un boisement d'un seul tenant, lui-même considéré comme un espace d'intérêt paysager et écologique. De surcroit, la parcelle en cause est un " espace tampon " entre la zone agricole et urbaine qui participe à l'animation du paysage agricole et dont le boisement constitue la principale caractéristique. Enfin, la circonstance que d'autres boisements du secteur n'aient pas été grevés d'un tel espace d'intérêt paysager et écologique ou que les arbres en cause ne soient pas en bon état est sans incidence sur la décision de classer la parcelle de M. B... en espace d'intérêt écologique et paysager.

25. Il résulte de ce qui précède que la décision de classer la parcelle appartenant à M. B... en espace d'intérêt paysager et écologique ne résulte pas d'une erreur manifeste d'appréciation.

Sur les autres moyens :

26. M. B... reprend en appel ses moyens tirés de l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec les objectifs fixés par le schéma de cohérence territoriale du Dijonnais et de l'incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables sans apporter d'éléments nouveaux. Ces moyens doivent être écartés pour les motifs retenus à bon droit par les premiers juges et qu'il y a lieu, pour la cour, d'adopter.

27. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté le surplus sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat et plan de déplacements urbains.

Sur les frais liés au litige :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Dijon Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse quelque somme que ce soit à M. B... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

29. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par Dijon Métropole.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Dijon Métropole tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à Dijon Métropole.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023 à laquelle siégeaient :

M. Bourrachot, président de chambre,

Mme Dèche, présidente assesseure,

Mme Rémy-Néris, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 février 2023.

La rapporteure,

P. Dèche

Le président,

F. Bourrachot

La greffière,

A-C. Ponnelle

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de la transition écologique de la cohésion des territoires en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,

N° 22LY01500

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 5ème chambre, 23 février 2023, 22LY01500

Synthèse

Analyses

Composition du Tribunal

Origine de la décision