| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre, 22 juin 2021, 19LY01445

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A... E... a demandé au tribunal administratif de Dijon :

1°) d'annuler la décision de reversement de la somme de 8 021,35 euros émise le 23 janvier 2017 par l'agence de services et de paiement (ASP) ;

2°) d'annuler des contrôles de 2015 et 2016 et des documents établis à l'issue de ces contrôles, y compris les procès-verbaux ;

3°) d'annuler les lettres de fin d'instruction et pénalités qui lui ont été infligées à la suite des contrôles de 2015 et de 2016 ;

4°) de condamner l'Etat à lui verser les aides PAC 2015 et 2016 et toutes autres aides éludées du fait de ces contrôles ;

5°) de condamner l'Etat et l'ASP à lui verser une somme de 350 000 euros à titre de dommages et intérêts ;

Par un jugement n° 1701075 du 12 février 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'ordre de recouvrer du 23 janvier 2017, enjoint à l'ASP de procéder au réexamen de la situation de M. E... et, le cas échéant, de prendre une nouvelle décision et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 12 avril 2019 et un mémoire enregistré le 5 février 2021, ce dernier non communiqué, M. E..., représenté par Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler :

- ce jugement du tribunal administratif de Dijon du 12 février 2019 en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions ;

- les contrôles de 2015 et 2016 et les rapports et fiches de contrôles ainsi que les procès-verbaux établis à l'issue de ces contrôles, et les lettres de fin d'instruction ;

- l'ordre de recouvrer la somme de 8 021,35 euros émis le 23 janvier 2017 par l'agence de services et de paiement;

- les lettres de fin d'instruction des 17 janvier 2017, 24 janvier, 16 mai et 11 juin 2018 et les pénalités qui lui ont été infligées ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de lui verser les aides PAC 2015 et 2016 et toutes autres aides éludées du fait des contrôles ;

3°) de condamner solidairement l'Etat et l'agence de services et de paiement à lui verser une somme de 350 000 euros à titre de dommages et intérêts ;

4°) de mettre solidairement à la charge de l'Etat et de l'agence de services et de paiement la somme de 20 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- toutes ses demandes de première instance étaient recevables ; c'est à tort que le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande d'indemnisation ;

- s'agissant de la demande indemnitaire découlant de sa perte d'exploitation, elle se rattache à un fait générateur déjà visé dans la demande préalable et ayant le même objet, même si la demande n'est pas chiffrée ; le préjudice né de la dégradation des conditions d'exploitation se rattache au même fait générateur déjà visé dans les autres demandes préalables, soit les fautes de l'administration à l'occasion des contrôles ;

Sur la demande d'annulation de l'ordre de reversement :

- contrairement aux affirmations de la direction départementale des territoires, l'ordre de reversement, qui ne comporte aucune motivation, n'est pas justifié par une inéligibilité à l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ; il n'a pas été informé que son exploitation n'était pas éligible à cette indemnité.

- les conclusions aux fins d'annulation de l'ordre de recouvrer émis le 23 janvier 2017 sont dépourvues d'objet dès lors que cette annulation a d'ores et déjà été prononcée et n'a pas fait l'objet d'un recours ;

Sur les autres demandes d'annulation :

- les contrôles réalisés sur place en 2015 et 2016 ont été réalisés en présence de M. F***, salarié de l'exploitation, alors qu'il n'avait reçu aucun mandat de sa part à cet effet et ne pouvait valablement le représenter ; le témoignage d'un contrôleur produit par l'administration est dépourvu de valeur ; le fait qu'il n'ait pas désigné de représentant ne saurait s'assimiler à un refus de contrôle ;

- l'administration est fautive d'avoir procédé aux contrôles sans s'assurer de l'existence d'un mandat écrit permettant de le représenter ;

- elle a commis une seconde faute en ne l'informant pas immédiatement des résultats des contrôles ; la déontologie du contrôleur fait apparaître l'obligation à celui-ci d'informer l'exploitant des constats d'anomalies au fur et à mesure de l'inspection de l'exploitation ; il s'agit d'une composante de l'obligation d'agir avec loyauté vis-à-vis des administrés et ne pas les induire en erreur ; il a été tenu dans l'ignorance des résultats de contrôles pendant une période de 18 mois, anormalement longue, ce qui l'a empêché d'apporter " toute diligence correctrice " ; c'est par suite à tort que le tribunal administratif de Dijon a considéré qu'il ne conteste pas la réalité des manquements constatés lors des contrôles dès lors que rien ne permet de regarder les griefs opposés comme fondés.

- le tribunal administratif de Dijon n'a pas répondu au moyen tiré de ce qu'il n'avait pas valablement donné pouvoir à M. F*** .

Sur les demandes indemnitaires :

- les fautes commises par l'administration lors des contrôles l'ont privé de la possibilité de remédier aux non conformités relevées et de percevoir les aides sollicitées ;

- son préjudice découle de ce que son exploitation a subi de graves difficultés financières apparues à la suite des contrôles opérés en 2015-2016, qui ont gravement désorganisé son exploitation et qui l'ont conduit à y mettre un terme, à la liquider dans la précipitation et dans des conditions défavorables ; son préjudice s'établit à 350 000 euros .

Par un mémoire en défense enregistré le 20 novembre 2019, l'agence de services et de paiement, représentée par Me C... et Me B..., conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. E... la somme de 2 000 euros au titre des frais non compris dans les dépens.

Elle soutient que :

- les conclusions aux fins d'annulation de l'ordre de recouvrer émis le 23 janvier 2017 sont dépourvues d'objet dès lors que cette annulation a d'ores et déjà été prononcée et n'a pas fait l'objet d'un recours ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables et en tout état de cause infondées en l'absence de démonstration ni d'une faute ni d'un préjudice ni d'un lien entre les contrôles et le prétendu préjudice ;

- les moyens concernant les autres conclusions doivent être écartés.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2021, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions dirigées contre les rapports de contrôle et fiches de contrôle, comptes rendus et procès-verbaux établis à la suite des contrôles sont irrecevables, ces documents ne constituant que des éléments de préparation d'une décision et non des décisions ;

- les conclusions dirigées contre " toutes les lettres d'instruction et toutes pénalités afférentes " sans préciser lesquelles, sont irrecevables en tant qu'elles porteraient sur d'autres décisions préfectorales que celles des 17 janvier 2017, 24 janvier, 16 mai et 11 juin 2018 ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute d'avoir été précédées d'une demande préalable ;

- les moyens dirigés contre les décisions des 17 janvier 2017, 24 janvier, 16 mai et 11 juin 2018 doivent être écartés ;

- il ne justifie d'aucun dépens.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions en annulation dirigées contre l'ordre de recouvrer émis le 23 janvier 2017, celui-ci ayant d'ores et déjà disparu de l'ordre juridique à la suite de son annulation par le jugement du 12 février 2019 du tribunal administratif de Dijon.

Un mémoire enregistré le 5 mai 2021 a été présenté pour M. E... en réponse à ce moyen d'ordre public et n'a pas été communiqué.

Par ordonnance du 5 janvier 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 5 février 2021.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n° 922/72, (CEE) n° 234/79, (CE) n° 1037/2001 et (CE) n° 1234/2007 du Conseil ;

- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne (septième chambre) du 16 juin 2011 C-536/09 - Marija Omejc contre Republika Slovenija ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pierre Thierry, premier conseiller,

- et les conclusions de M. Samuel Deliancourt, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre des demandes d'aides agricoles formées par M. E... au titre des campagnes d'aide 2015 et 2016 pour l'exploitation agricole d'élevages dont il est le gérant, celle-ci a fait l'objet, les 13 mai 2015 et 19 avril 2016, de visites de contrôle qui ont révélé diverses anomalies dans le suivi des animaux. A la suite de ces contrôles, le préfet de la Saône-et-Loire lui a notifié une " lettre de fin d'instruction " du 17 janvier 2017, aux termes de laquelle il était précisé que l'exploitation n'aurait droit à aucune aide ovine pour l'année 2015 et que des pénalités lui seraient appliquées pour un montant de 1 154,25 euros. Par un courrier du 23 janvier 2017, l'agence de services et de paiement (ASP) a adressé à M. E... un ordre de reversement de trop perçu de 8 021,35 euros au titre de l'indemnité compensatoire de handicap naturel. Par une lettre de fin d'instruction sur la conditionnalité 2015 du 24 janvier 2018, le préfet de la Saône-et-Loire lui a indiqué que, suite au contrôle du 13 mai 2015, " le taux de réduction calculé au titre de la conditionnalité 2015 est de 3 %. Ce taux sera appliqué à toutes les aides soumises à conditionnalité que vous percevez au titre de la campagne 2015 ". Par une lettre de fin d'instruction de ses demandes d'aides bovines " Campagne 2015 " du 16 mai 2018, la même autorité l'a informé d'une diminution de 170,24 euros de ses aides aux bovins allaitants. Enfin, par une lettre de fin d'instruction de ses demandes d'aide bovines pour la campagne 2016 du 11 juin 2018, il a été informé d'une diminution de 2 000,04 euros de ses aides aux bovins allaitants.

2. Par un jugement du 12 février 2019, le tribunal administratif de Dijon a annulé l'ordre de reversement du 23 janvier 2017 et a rejeté le surplus des conclusions de M. E... par lesquelles celui-ci lui demandait l'annulation des contrôles de 2015 et 2016 et des documents établis à l'issue de ces contrôles, y compris les procès-verbaux, les lettres de fin d'instruction et les pénalités qui lui ont été infligées à la suite de ces contrôles, de condamner l'Etat à lui verser les aides PAC 2015 et 2016 et toutes autres aides éludées du fait de ces contrôles et de condamner l'Etat et l'ASP à lui verser une somme de 350 000 euros à titre de dommages et intérêts. M. E... relève appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.

Sur la régularité du jugement :

3. Contrairement à ce qui est soutenu, le tribunal administratif de Dijon répondu, au point 8 de son jugement, au moyen tiré de ce que M. E... n'avait pas valablement donné pouvoir à M. F***, ouvrier agricole de l'exploitation, pour le représenter lors des contrôles de 2015 et 2016.

Sur la recevabilité des conclusions :

4. En premier lieu, les contrôles effectués les 13 mai 2015 et 19 avril 2016 sur l'exploitation de M. E..., ainsi que les rapports, fiches, comptes rendus et procès-verbaux des contrôles et autres documents établis à leur occasion ou à l'issue de ceux-ci ne constituent que des éléments de procédure préalables aux décisions dont a été informé M. E... par les courriers susmentionnés des 17 et 23 janvier 2017, 24 janvier et 16 mai 2018. Ces éléments ne constituant pas des décisions susceptibles de recours, les conclusions de M. E... tendant à leur annulation sont irrecevables et doivent être rejetées.

5. En deuxième lieu, bien qu'à la suite de la réception des quatre courriers susmentionnés du préfet de la Saône-et-Loire ou de l'ASP, M. E... ait fait part de son désaccord, aucun des courriers de protestation qu'il a adressés à l'une ou l'autre de ces autorités ne saurait être regardé comme contenant une demande de réparation, même non chiffrée, des préjudices qu'il allègue avoir subis en lien avec les suites des contrôles de 2015 et 2016. Ses conclusions tendant à la condamnation solidaire de l'Etat et de l'agence de services et de paiement à lui verser une somme de 350 000 euros à titre de dommages et intérêts, faute d'avoir été précédées d'une demande préalable, conformément aux dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif de Dijon aux points 12 et 13 de son jugement, sont irrecevables et doivent être rejetées comme telles.

6. En troisième lieu, M. E... n'est pas non plus recevable à demander l'annulation de l'ordre de recouvrement émis le 23 janvier 2017 par l'ASP, celui-ci ayant d'ores et déjà été annulé par le tribunal administratif de Dijon.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

7. Aux termes de l'article 59 du règlement (UE) n° 1308-2013 du 17 décembre 2013 susvisé " 1. Le système mis en place par les États membres conformément à l'article 58, paragraphe 2, comprend, sauf disposition contraire, le contrôle administratif systématique de toutes les demandes d'aide et de toutes les demandes de paiement. Des contrôles sur place s'ajoutent à ce système. (...) 7. Une demande d'aide ou une demande de paiement est rejetée si le bénéficiaire ou son représentant empêche la réalisation d'un contrôle sur place, sauf dans les cas de force majeure ou dans des circonstances exceptionnelles. ". La Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit, dans son arrêt du 16 juin 2011 C-536/09 susvisé, que la notion de " représentant " constitue une notion autonome du droit de l'Union et recouvre, lors des contrôles sur place, toute personne adulte, dotée de la capacité d'exercice, qui réside dans l'exploitation agricole et à laquelle est confiée au moins une partie de la gestion de cette exploitation, pour autant que l'agriculteur a clairement exprimé sa volonté de lui donner mandat aux fins de le représenter et, partant, s'est engagé à assumer tous les actes et toutes les omissions de cette personne.

8. M. E... ne conteste pas les indications données par l'Etat selon lesquelles il a été informé du contrôle du 13 mai 2015, préalablement à celui-ci, par un courrier du 4 mai 2015 et par téléphone, à 12 h 00 le 5 mai 2015, et qu'il a été prévenu du second contrôle du 19 avril 2016 par un courrier du 12 avril 2016 et par téléphone le 13 avril 2016 à 18 h 30. Il n'est pas non plus contesté qu'au cours de ces deux conversations téléphoniques, M. E... a informé ses interlocuteurs qu'il n'était pas disponible et qu'il a désigné M. F***, ouvrier agricole de l'exploitation, pour accompagner les agents en charge des opérations de contrôle et pour préparer les documents nécessaires à ces opérations. Ce dernier a signé, en tant que représentant de M. E..., l'ensemble des documents établis à cette occasion et faisant état des manquements relevés au cours des opérations de contrôle. Il ne ressort d'aucun texte ou principe, contrairement à ce que soutient le requérant, qui, du reste, ne se fonde lui-même sur aucun texte ou principe, que la désignation d'un représentant, pour de telles opérations, ne peut être valablement effectuée que par un acte écrit. Ainsi, faute pour M. E... d'avoir désigné expressément une autre personne pour le représenter ou d'être lui-même présent aux opérations de contrôle, afin de ne pas faire obstacle à leur déroulement, c'est sans erreur que les services de l'Etat ont considéré que M. E... avait, dans ces circonstances, même en l'absence d'un acte écrit de sa part, exprimé sa volonté de donner mandat à M. F*** pour le représenter lors desdits contrôles. Le moyen tiré du déroulement irrégulier de ces contrôles doit dès lors être écarté.

9. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'issue de chacun des deux contrôles, divers formulaires tels que les comptes rendus de contrôle sur place, (conditionnalité - identification - aides bovines, ovines et caprines) et fiches d'avertissement précoce, ont été remplis et ont établi plusieurs manquements dans la gestion de la notification des mouvements d'animaux qui ont fondé les décisions contenues dans les lettres de fin d'instruction litigieuses. La signature de M. F*** figure sur l'ensemble de ces documents. Ainsi, les griefs relevés lors des contrôles ont été valablement et rapidement communiqués à l'intéressé. Il ne résulte d'aucun texte ou principe que les résultats de ces contrôles devaient être communiqués directement au gérant de l'exploitation, dès lors que celui-ci a désigné un représentant. M. E... n'est par suite pas fondé à soutenir que les décisions litigieuses sont entachées d'irrégularité, faute pour les services de l'ASP de lui avoir communiqué rapidement et personnellement les anomalies révélées lors des contrôles. De même l'administration ne saurait être tenue pour responsable du défaut de diligence de son représentant, M. F***, allégué par M. E..., à lui communiquer ses éléments.

10. La durée qui s'est écoulée entre la constatation des irrégularités et la date de la décision qui sanctionne ces anomalies ne saurait, par elle-même, être constitutive, d'une atteinte aux droits de la défense entraînant l'illégalité de cette décision, pourvu qu'un délai excessif ne se soit pas écoulé entre la date à laquelle les irrégularités ont été constatées et celle à laquelle les griefs retenus par l'administration ont été communiqués à l'intéressé. Ainsi qu'il vient d'être dit, les irrégularités relevées au cours des deux contrôles dont a fait l'objet l'exploitation de M. E... ont été régulièrement et rapidement communiquées à l'intéressé. Ce dernier n'est par suite pas fondé à se prévaloir d'une méconnaissance du principe de loyauté en raison du délai de plusieurs mois qui s'est écoulé entre les contrôles de 2015 et 2016 et les dates auxquelles lui ont été adressées les lettres de fin d'instruction litigieuses.

11. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de M. E... doivent être rejetées et que ce dernier n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction et sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Les conclusions à fin d'annulation de M. E... devant être rejetées, il s'ensuit que doivent l'être également, d'une part, ses conclusions à fin d'injonction, concernant le versement des aides, puisque la présente décision n'appelle ainsi aucune mesure d'exécution, et d'autre part, celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ces dispositions faisant obstacle à ce que la cour fasse bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge.

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, en application de ces mêmes dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, de mettre à la charge de M. E... une somme de 1 800 euros qu'il paiera à l'agence de services et de paiement, au titre des frais non compris dans les dépens que cette dernière a exposés.

14. En l'absence de dépens, les conclusions de M. E... quant à leur prise en charge, sont dépourvues d'objet et ne peuvent qu'être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. E... est rejetée.

Article 2 : M. E... versera une somme de 1 800 euros à l'agence de services et de paiement en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... E..., à l'agence de services et de paiement et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.

Copie en sera délivrée au préfet de la Saône-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 1er juin 2021, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Yves Tallec, président de chambre,

M. Gilles Fédi, président-assesseur,

M. Pierre Thierry, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juin 2021.

No 19LY014452