France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre, 14 janvier 2021, 18LY02955

Vu les procédures suivantes :

Procédure contentieuse antérieure

M. F... B... a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté du préfet du Cantal du 19 février 2016 en tant qu'il a refusé de l'autoriser à exploiter des parcelles situées sur les territoires des communes de Brezons et de Cézens, ensemble le rejet du recours gracieux dirigé contre cette décision.

Par un jugement n° 1601229 du 6 juin 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé l'arrêté du préfet du Cantal du 19 février 2016 en tant qu'il a refusé de l'autoriser à exploiter les parcelles cadastrées A 156, A 157, A 159, A 160, A 161, A 162, A 163, A 167, A 168, A 169, A 171, A 172, A 173, A 174 et A 179, sur le territoire de la commune de Brezons, ainsi que la parcelle cadastrée C 361 située sur le territoire de la commune de Cézens et a rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour

I°) Par une requête enregistrée le 30 juillet 2018 sous le n° 18LY02955, le GAEC Elevage H..., représenté par Me Moins (SCP Moins), avocat, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juin 2018 en ce qu'il a annulé l'arrêté du préfet du Cantal du 19 février 2016 en tant qu'il a refusé d'autoriser M. B... à exploiter les parcelles cadastrées A 156, A 157, A 159, A 160, A 161, A 162, A 163, A 167, A 168, A 169, A 171, A 172, A 173, A 174 et A 179, sur le territoire de la commune de Brezons, ainsi que la parcelle cadastrée C 361 située sur le territoire de la commune de Cézens ;

2°) de rejeter la demande de M. B... ;

3°) de mettre à la charge de M. B... une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'application des articles L. 331-2 et L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime n'est pas subordonnée à l'entrée en vigueur du schéma directeur régional des structures agricoles ;

- l'atteinte portée à la viabilité économique de son exploitation par le projet de M. B... n'est pas contestée.

Par un mémoire enregistré le 29 juillet 2019, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation expose s'en remettre à son recours enregistré sous le n° 18LY03083.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2020, M. B..., représenté par Me Protet-Lemmet, avocat, conclut au rejet de la requête et demande à la cour :

1°) par la voie de l'appel incident, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juin 2018 en ce qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la décision de rejet implicitement née du silence conservé par le préfet du Cantal sur son recours gracieux du 14 mars 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, subsidiairement à verser à son conseil en cas d'obtention de l'aide juridictionnelle.

Il expose que :

- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, la décision statuant sur le recours gracieux était également soumise aux dispositions de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction antérieure à la loi du 13 octobre 2014 ;

- la viabilité économique de l'exploitation du GAEC Elevage H... n'était pas menacée, dès lors que M. H... ne pouvait pas être considéré comme un actif au sens de l'article 2 du schéma départemental des structures agricoles du Cantal et que la superficie de l'exploitation reste supérieure à deux unités de référence ;

- il remplissait les conditions fixées par les articles L. 411-59, L. 331-1, L. 331-2 et R. 331-1 du code rural et de la pêche maritime pour s'installer et devait bénéficier d'une autorisation en tant que membre de la famille des propriétaires ;

- le préfet a commis une erreur de droit en ne tenant pas compte de sa situation ;

- sa demande devait être considérée comme une demande de première catégorie, eu égard à la surface de son exploitation ;

- le refus en litige méconnaît les articles L. 323-47 et L. 411-37 du code rural et de la pêche maritime en portant atteinte au droit de reprise des bailleurs.

Par ordonnance du 20 juillet 2020, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 16 septembre 2020.

II°) Par une requête enregistrée le 6 août 2018 sous le n° 18LY03083, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juin 2018 ;

2°) de rejeter la demande de M. B....

Il soutient que :

- la cour procèdera à une substitution de base légale dès lors que le refus en litige était légalement justifié sur le fondement des 3° et 4° de l'article L. 331-3 et de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime ;

- les moyens soulevés en première instance n'étaient pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 octobre 2018, M. B..., représenté par Me Protet-Lemmet, avocat, conclut au rejet de la requête et demande à la cour :

Il soutient que :

- le préfet a commis une erreur de droit en ne tenant pas compte de sa situation ;

- sa demande devait être considérée comme une demande de première catégorie, eu égard à la surface de son exploitation ;

- le refus en litige méconnaît les articles L. 323-47 et L. 411-37 du code rural et de la pêche maritime en portant atteinte au droit de reprise des bailleurs.

Par décision du 10 avril 2019, l'aide juridictionnelle totale a été accordée à M. B....

Par ordonnance du 19 novembre 2019, la clôture de l'instruction a été fixée au 19 décembre 2019.

Par un courrier du 26 novembre 2020, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour est susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité des conclusions présentées par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation en tant qu'elles tendent à l'annulation de l'article 2 du jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand du 6 juin 2018, le ministre ne justifiant pas d'un intérêt lui donnant qualité pour contester cet article qui a notamment rejeté la demande de M. B... dirigée contre la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 ;

- le décret n° 2015-713 du 22 juin 2015 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C... G..., première conseillère ;

- et les conclusions de M. Pierre Thierry, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté en date du 19 février 2016, le préfet du Cantal a autorisé M. B... à exploiter 6,56 hectares sur le territoire des communes de Brezons et de Cézens mais a rejeté sa demande pour les 84,82 autres hectares sur lesquels elle portait, au motif que la reprise de ces parcelles compromettrait la viabilité économique de l'exploitation du preneur en place, le GAEC Elevage H.... Par courrier du 14 mars 2016, M. B... a formé un recours gracieux contre cette décision en tant qu'elle rejetait sa demande à l'égard des parcelles cadastrées A 156, A 157, A 159, A 160, A 161, A 162, A 163, A 167, A 168, A 169, A 171, A 172, A 173, A 174 et A 179, sur le territoire de la commune de Brezons, ainsi que de la parcelle cadastrée C 361 sur le territoire de la commune de Cézens. Ce recours a été implicitement rejeté par le silence conservé par le préfet du Cantal. Par un jugement du 6 juin 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, saisi par M. B..., a fait droit à ses conclusions tendant à l'annulation partielle de l'arrêté du 19 février 2016 mais a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du rejet de son recours gracieux. Par deux requêtes distinctes, le ministre de l'agriculture et le GAEC Elevage H... relèvent appel, respectivement, de ce jugement et de l'article 1er de celui-ci. Par la voie d'appels incidents, M. B... demande également l'annulation de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.

2. Les requêtes susvisées du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et du GAEC Elevage H... sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la recevabilité de l'appel du ministre de l'agriculture et de l'alimentation :

3. Par l'article 2 du jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a notamment rejeté la demande de M. B... dirigée contre la décision implicite du préfet du Cantal rejetant son recours gracieux. Par suite, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour contester cet article 2. Ses conclusions sont, dans cette mesure, irrecevables.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 19 février 2016 en tant qu'il a partiellement rejeté la demande de M. B... :

4. Aux termes du IX de l'article 93 de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt : " Les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles mentionnés à l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction résultant de la présente loi, sont arrêtés dans un délai d'un an à compter de sa publication. / Jusqu'à l'entrée en vigueur du schéma directeur régional des exploitations agricoles, le contrôle des structures s'applique selon les modalités, les seuils et les critères définis par le schéma directeur des structures agricoles de chaque département. / Les unités de référence arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département s'appliquent jusqu'à l'entrée en vigueur du schéma directeur régional des exploitations agricoles. ". Il résulte de ces dispositions que le législateur a subordonné l'application de l'ensemble des dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives au contrôle des structures issues de la loi du 13 octobre 2014 à l'entrée en vigueur des schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles.

5. Le schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Auvergne a été publié le 1er avril 2016. Ainsi, la décision attaquée, adoptée avant l'entrée en vigueur du schéma régional des exploitations agricoles d'Auvergne, était soumise aux dispositions du code rural et de la pêche maritime dans leur version antérieure à la loi du 13 octobre 2014. Par suite, et contrairement à ce que prétend le GAEC Elevage H..., le préfet du Cantal ne pouvait faire application de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, qui a été créé par la loi du 13 octobre 2014, ainsi que l'ont estimé à juste titre les premiers juges.

6. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

7. Aux termes de l'article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la décision en litige : " Le contrôle des structures des exploitations agricoles s'applique à la mise en valeur des terres agricoles ou des ateliers de production hors sol au sein d'une exploitation agricole, quels que soient la forme ou le mode d'organisation juridique de celle-ci, et le titre en vertu duquel la mise en valeur est assurée. (...) L'objectif prioritaire du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. En outre, il vise : - (...) à empêcher le démembrement d'exploitations agricoles viables pouvant permettre l'installation d'un ou plusieurs agriculteurs (...) ". Selon l'article L. 331-3 du même code : " L'autorité administrative se prononce sur la demande d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le schéma directeur départemental des structures agricoles applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant l'objet de la demande. Elle doit notamment : 1° Observer l'ordre des priorités établi par le schéma départemental entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement des exploitations agricoles, en tenant compte de l'intérêt économique et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la demande ; 2° S'assurer, en cas d'agrandissement ou de réunion d'exploitations, que toutes les possibilités d'installation sur une exploitation viable ont été considérées ; 3° Prendre en compte les biens corporels ou incorporels attachés au fonds dont disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux attachés aux biens objets de la demande en appréciant les conséquences économiques de la reprise envisagée ; 4° Prendre en compte la situation personnelle du ou des demandeurs, notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place (...) ". Enfin, l'article L. 312-5 de ce code dispose que : " L'unité de référence est la surface qui permet d'assurer la viabilité de l'exploitation compte tenu de la nature des cultures et des ateliers de production hors sol ainsi que des autres activités agricoles ".

8. Il résulte de ces dispositions que le préfet pouvait, sans erreur de droit, refuser de délivrer l'autorisation sollicitée si la reprise envisagée avait pour effet de menacer la viabilité économique de l'exploitation du preneur en place. Par suite, si le préfet du Cantal s'est, à tort, fondé sur l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime pour rejeter partiellement la demande de M. B..., une telle décision pouvait légalement être adoptée sur le fondement des dispositions applicables antérieurement. Il y a, dès lors, lieu de procéder à la substitution de la base légale sollicitée par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation, dès lors que cette substitution n'a pour effet de priver les intéressés d'aucune garantie et que l'administration disposait du même pouvoir d'appréciation pour appliquer ces différentes dispositions.

9. Il suit de là que le préfet du Cantal est fondé à soutenir que c'est à tort le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a retenu le moyen tiré du défaut de base légale pour annuler partiellement son arrêté du 19 février 2016.

10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par les parties tant devant le tribunal administratif de Clermont-Ferrand qu'en appel.

11. Si le schéma directeur départemental des structures agricoles du Cantal, adopté par arrêté du préfet du Cantal du 16 décembre 2011, n'énumère pas expressément les orientations sur lesquelles il se fonde, il résulte de son article 3 et de son article 7, lequel est applicable à toute demande en l'absence même de demandes concurrentes, que le préfet du Cantal a retenu comme " objectif prioritaire " de favoriser l'installation de nouveaux exploitants, outre "l'agrandissement d'exploitations agricoles de dimension et de références de productions insuffisantes " et les " demandes de proximité ". Il n'est pas contesté qu'en application de ces critères, qui donnent lieu au classement des demandes en cinq catégories définies par l'article 7 du schéma, la demande de M. B... relevait de la " première catégorie ". Par ailleurs, ce schéma ne mentionne aucune orientation tendant à privilégier le maintien d'exploitants en place par rapport à l'installation de nouveaux exploitants. Enfin, il est constant que, même amputée des 84,82 hectares dont M. B... sollicite la reprise, le GAEC Elevage H... conservera une exploitation de 110,34 hectares, d'une superficie deux fois supérieure à l'unité de référence, permettant d'assurer la viabilité d'une exploitation et alors fixée dans le Cantal à 50 hectares par un arrêté du 17 décembre 2001. Par suite, M. B... est fondé à soutenir que le préfet du Cantal, qui se borne à invoquer le pourcentage de surface agricole utile perdu par le preneur en place, a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en estimant que son projet compromettrait la viabilité de l'exploitation du GAEC Elevage H....

12. Il suit de là, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, que le GAEC Elevage H... et le ministre de l'agriculture et de l'alimentation ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a partiellement annulé l'arrêté du 19 février 2016.

En ce qui concerne la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par M. B... :

13. Saisie d'un recours gracieux contre une décision non créatrice de droits, l'autorité administrative est tenue d'appliquer les textes en vigueur à la date à laquelle elle se prononce sur le recours.

14. A la date à laquelle est implicitement née la décision rejetant le recours gracieux formé par M. B... par courrier du 14 mars 2016, le schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Auvergne, ainsi que, par voie de conséquence, les dispositions de la loi du 13 octobre 2014, étaient entrés en vigueur, comme indiqué aux points 4 et 5 du présent arrêt, sans que les dispositions de l'article 4 du décret du 22 juin 2015 susvisé, lesquelles ne revêtent qu'une valeur réglementaire et ne visent que les " articles R. 331-1 à R. 331-12 " du code rural et de la pêche maritime, puissent y faire obstacle. Ainsi, le bienfondé de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par M. B... était soumise aux dispositions législatives du code rural et de la pêche maritime dans leur rédaction issue de la loi du 13 octobre 2014 et au schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Auvergne.

15. En premier lieu, M. B... ne peut utilement invoquer l'article L. 411-58 du code rural et de la pêche maritime, lequel ne concerne que le droit de renouvellement des baux ruraux. En outre, le schéma régional des exploitations agricoles d'Auvergne ne retient les liens familiaux du candidat à l'installation ni comme orientation, ni comme critère d'appréciation des demandes. Par suite, M. B... ne peut utilement se prévaloir de son lien de parenté avec les propriétaires des parcelles.

16. En deuxième lieu, si M. B... soutient respecter les conditions, notamment de diplôme, requises pour s'installer comme exploitant agricole, il est constant que le préfet du Cantal ne s'est pas fondé sur l'absence de satisfaction de ces conditions, pour refuser de faire pleinement droit à sa demande. Ce moyen s'avère, par suite, inopérant.

17. En troisième lieu, si le préfet du Cantal a estimé que la reprise d'une surface de 84,82 hectares par M. F... B... remettrait en cause l'installation de Charles H..., il ressort des termes mêmes de son arrêté du 19 février 2016 qu'il a essentiellement fondé son appréciation sur la réduction de la surface jusqu'alors exploitée. Il est constant que celle-ci était exploitée en vertu d'un bail à ferme signé avec M. et Mme H..., preneurs en place. Par suite, la circonstance que M. D... H... n'aurait pas la qualité de preneur en application de l'article L. 323-14 du code rural et de la pêche maritime est sans incidence sur la légalité de cette décision.

18. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction applicable à la décision en litige : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : (...) 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place (...) ". Par suite, M. B... n'est pas fondé à soutenir que le préfet du Cantal a commis une erreur de droit en fondant son refus sur la seule situation économique du preneur en place.

19. Enfin, le schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Auvergne ayant, à la date de la décision en litige, abrogé le schéma départemental des structures agricoles du Cantal, M. B... ne peut utilement se prévaloir des articles 2, 7 et 8 de ce dernier, ni de l'unité de référence qui avait été définie pour l'application de ce schéma par arrêté du 17 décembre 2001. Par suite, il ne démontre pas que le préfet du Cantal aurait commis une erreur d'appréciation en estimant que la réduction de 44 % de la surface agricole utile du GAEC H... remettrait en cause sa viabilité économique.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de rejet implicitement née du silence conservé par le préfet du Cantal sur son recours gracieux.

Sur les frais liés au litige :

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le GAEC Elevage H... et par M. B..., au bénéfice de son conseil, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes du GAEC Elevage H... et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de M. B... présentées par la voie d'appels incidents et ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au GAEC Elevage H..., au ministre de l'agriculture et de l'alimentation et à M. F... B....

Copie en sera adressée au préfet du Cantal.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2020, à laquelle siégeaient :

Mme E... A..., présidente,

M. Gilles Fédi président-assesseur,

Mme C... G..., première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2021.

Nos 18LY02955-18LY03083

| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre, 14 janvier 2021, 18LY02955

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