Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
Mme E... C... a demandé au tribunal administratif de Grenoble d'annuler la délibération du 30 mai 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération " Thonon Agglomération " a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Anthy-sur-Léman.
Par un jugement n° 1706588 du 14 mars 2019, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir écarté les autres moyens de la requête, a sursis à statuer sur la demande de Mme C... jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois imparti à la communauté d'agglomération " Thonon Agglomération " pour notifier au tribunal une délibération de son conseil communautaire approuvant le plan local d'urbanisme, adoptée après avoir sollicité l'accord de la commune d'Anthy-sur-Léman conformément aux dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme.
Par un jugement du 27 juin 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de Mme C....
Procédure devant la cour
Par une requête, enregistrée le 1er août 2019, et un mémoire complémentaire, enregistré le 29 juin 2020, qui n'a pas été communiqué, Mme E... C..., représentée par Me A..., demande à la cour :
1°) d'annuler ces jugements du 14 mars 2019 et du 27 juin 2019 ;
2°) d'annuler cette délibération du 30 mai 2017 ;
3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération " Thonon Agglomération " la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement du 14 mars 2019 est irrégulier, en ce qu'il ne s'est pas prononcé sur l'intervention de la commune d'Anthy-sur-Léman, laquelle était irrecevable ;
- le jugement est irrégulier, dès lors que les premiers juges, qui se sont référés à un précédent jugement, ont préjugé l'affaire, alors au demeurant que le rapporteur public et un des conseillers avaient déjà été saisis de la précédente affaire ;
- le jugement du 14 mars 2019 a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire, les premiers juges s'étant fondés sur un mémoire en défense produit la veille de l'audience ;
- l'usage des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme par le jugement du 14 mars 2019 méconnaît le droit à un procès équitable ;
- le tribunal a dénaturé les pièces du dossier en écartant, malgré l'acquiescement aux faits, le moyen tiré de l'absence de convocation régulière des élus à la séance approuvant le PLU ;
- les élus n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance du 30 mai 2017 ;
- la délibération du 30 mai 2017 est entachée d'un détournement de procédure, dès lors que l'annulation de la délibération du 25 juin 2013 approuvant le PLU impliquait que la collectivité engage une nouvelle procédure d'élaboration du plan ;
- le classement en zone A des parcelles cadastrées AN 156 et AN 159 lui appartenant est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;
- le PLU, en ce qu'il exclut du périmètre des zones urbanisées les parcelles AN 156, 159, 160, 161 et 162 est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Chablais ;
- la délibération du 30 mai 2017 et celle du 25 avril 2019 régularisant le vice initial sont entachées d'illégalité, dès lors que le PLU n'a pas été présenté préalablement à une conférence intercommunale ;
- la délibération du 27 mars 2019 par laquelle le conseil municipal d'Anthy-sur-Léman a donné son accord en vue de l'approbation du PLU a été prise sans convocation régulière préalable des élus, et n'est pas signée par tous ses membres ;
- les élus n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance du 25 avril 2019.
Par un mémoire enregistré le 16 mars 2020, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me H..., conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.
La clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 30 juin 2020 par une ordonnance du 3 juin 2020.
Par courrier en date du 7 septembre 2020, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu'était susceptible d'être soulevé d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le jugement du 14 mars 2019 en ce qu'il ordonne un sursis à statuer, compte tenu de l'intervention du jugement prenant acte de la régularisation du vice affectant la délibération.
Mme C... a présenté ses observations en réponse au moyen, par un mémoire enregistré le 10 septembre 2020.
La communauté d'agglomération Thonon Agglomération a présenté ses observations en réponse au moyen par un mémoire enregistré le 14 septembre 2020.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur,
- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,
- les observations de Me A..., représentant Mme C... ;
Considérant ce qui suit :
1. Par délibération du 11 décembre 2008, le conseil municipal d'Anthy-sur-Léman a prescrit la mise en révision du plan d'occupation des sols en vue de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme (PLU), lequel a été approuvé par délibération du même conseil en date du 25 juin 2013. Par jugement du 31 octobre 2016, le tribunal administratif de Grenoble a annulé cette délibération, au motif qu'il n'avait pas été justifié de la convocation régulière des conseillers municipaux avant la séance du 25 juin 2013. Par délibération du 30 mai 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération " Thonon Agglomération " a approuvé le PLU de la commune d'Anthy-sur-Léman. Mme C... a demandé l'annulation de cette délibération. Par jugement du 14 mars 2019, le tribunal administratif de Grenoble, après avoir écarté les autres moyens de la requête, a sursis à statuer sur la demande jusqu'à l'expiration d'un délai de trois mois imparti à la communauté d'agglomération pour régulariser le vice tiré de l'absence d'accord de la commune d'Anthy-sur-Léman, conformément aux dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme. Le 25 avril 2019, le conseil communautaire de Thonon Agglomération a de nouveau approuvé le PLU, après accord de la commune. Par jugement du 27 juin 2019, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté la demande de Mme C..., laquelle relève appel des deux jugements des 14 mars 2019 et 27 juin 2019.
Sur l'étendue du litige :
2. Lorsqu'un tribunal administratif, après avoir écarté comme non fondés des moyens de la requête, a cependant retenu l'existence d'un vice entachant la légalité de la délibération approuvant le PLU dont l'annulation lui était demandée et a alors décidé de surseoir à statuer en faisant usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme pour inviter l'administration à régulariser ce vice, l'auteur du recours formé contre ce jugement avant-dire- droit peut contester le jugement en tant qu'il a écarté comme non-fondés les moyens dirigés contre la délibération initiale et également en tant qu'il a fait application des dispositions de l'article L. 600-9. Toutefois, à compter du jugement rejetant le recours dirigé contre la délibération, après avoir constaté que le vice avait été régularisé, les conclusions dirigées contre le jugement avant-dire-droit en tant qu'il met en oeuvre les pouvoirs que le juge tient de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme sont privées d'objet. Les conclusions présentées par Mme C... tendant à l'annulation du jugement du 14 mars 2019 du tribunal administratif de Grenoble, en tant qu'il met en oeuvre les dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ont été présentées après le jugement rejetant son recours. Elles sont par suite irrecevables et doivent être rejetées.
Sur la régularité des jugements :
En ce qui concerne le jugement du 14 mars 2019 :
3. Mme C... fait valoir la présence au sein de la formation de jugement d'un magistrat ayant déjà siégé dans la formation de jugement ayant rejeté, le 31 octobre 2016, son précédent recours contre la délibération du 25 juin 2013 ayant approuvé le PLU de la commune. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 30 mai 2017 litigieuse, qui approuve un PLU identique à celui qui avait été soumis à approbation le 25 juin 2013, après régularisation d'un vice de procédure, a le même objet que la précédente, aucune modification n'ayant été apportée au projet. Par ailleurs, les premiers juges ont écarté le même moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement des parcelles de la requérante, en renvoyant sur ce point aux termes du précédent jugement. Dans ces conditions, le magistrat ayant déjà siégé dans la précédente formation de jugement doit être regardé comme ayant préjugé de l'affaire. Dès lors, il ne pouvait, sans méconnaître le principe d'impartialité, se prononcer ultérieurement sur la légalité de la délibération du 30 mai 2017. Par suite, le jugement avant-dire-droit du 14 mars 2019 est entaché d'irrégularité, ainsi que, par voie de conséquence, le jugement du 27 juin 2019. Mme C... est, en conséquence, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de régularité du jugement, fondée à en demander l'annulation.
4. Il y a lieu de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur les conclusions de Mme C... dirigées contre la délibération du 30 mai 2017 et contre celle du 25 avril 2019 la régularisant.
Sur la légalité de la délibération approuvant le PLU :
En ce qui concerne les moyens dirigés directement contre la délibération du 30 mai 2017 :
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée. ". L'article L. 2121-12 du même code dispose : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ".
6. Il ressort des mentions du registre des délibérations de la communauté d'agglomération de Thonon-les-Bains, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués à la séance du 30 mai 2017, lors de laquelle soixante-trois des soixante-sept élus étaient présents ou représentés. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les élus n'auraient pas été régulièrement convoqués doit être écarté.
7. En deuxième lieu, et contrairement à ce que soutient la requérante, l'annulation par le jugement du 31 octobre 2016 de la délibération du 25 juin 2013 approuvant le PLU d'Anthy-sur-Léman, pour un motif tiré du défaut de convocation des élus à cette séance, n'obligeait pas nécessairement la collectivité à reprendre l'ensemble de la procédure mais seulement à corriger le vice entachant cette délibération. Par suite, le conseil communautaire de Thonon Agglomération, compétent depuis le 1er janvier 2017 pour adopter les plans d'urbanisme des communes membres de cette communauté d'agglomération, pouvait adopter à nouveau le PLU en litige, à l'issue d'une nouvelle délibération.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; (...) ".
9. La requérante fait valoir qu'en méconnaissance des dispositions citées au point précédent, le PLU de la commune d'Anthy-sur-Léman a été adopté sans que les avis joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire aient été présentés lors d'une conférence intercommunale regroupant les maires des communes membres de la communauté d'agglomération de Thonon-les-Bains. Toutefois, et alors que ces avis et observations ont été présentés lors de la séance du conseil communautaire lors de laquelle a été adopté le PLU, à laquelle participaient les élus des communes, l'absence de présentation à la conférence intercommunale, qui ne constitue pas une garantie, n'a pas été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise.
10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. ". Les dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme définissant les conditions dans lesquelles les conseils municipaux doivent rendre un avis préalablement à l'adoption par un établissement public de coopération intercommunale du plan local d'urbanisme de leur commune, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions d'ordre général de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme inopérant.
11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. "
12. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce PLU, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AN 156 et AN 159 sont non bâties et situées au sud du pôle urbain de Séchex, dans un secteur d'urbanisation diffuse s'étendant le long d'une route. Si elles ne sont pas cultivées, elles n'apparaissent pas dépourvues de potentiel agricole. A l'exception de deux constructions situées au nord-est des parcelles, qui ont été classées en zone Ai, ces parcelles, qui sont séparées par une construction de la route, s'ouvrent sur une vaste zone agricole. Leur classement répond à l'objectif des auteurs du PLU, arrêté dans le projet d'aménagement et de développement durables, de figer la limite sud du secteur de Séchex et de mettre un terme au grignotage des tènements agricoles homogènes du Plateau, en gérant strictement les phénomènes urbains ponctuels. Dans ces conditions, et sans qu'ait d'incidence à cet égard le classement de ces parcelles dans l'ancien plan d'occupation des sols, le fait qu'elles sont desservies par les réseaux ni même, s'agissant de la parcelle AN 156, qu'elle est grevée d'une servitude de passage, leur classement en zone agricole ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation.
14. En sixième lieu, à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les PLU sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des PLU, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un PLU avec un schéma de cohérence territoriale, il y a lieu de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans examiner l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.
15. La seule circonstance que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées AN 156, 159, 160, 161 et 162 serait contraire à l'orientation 1.1.3 " Optimiser l'urbanisation dans l'enveloppe urbanisée et dans les zones desservies par les transports en commun. " du document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du Chablais, comme le soutient Mme C..., ne saurait caractériser une incompatibilité du PLU d'Anthy-sur-Léman avec le schéma de cohérence territoriale, laquelle doit s'effectuer dans le cadre d'une analyse globale, à l'échelle du territoire. Au demeurant, ces parcelles, qui comprennent seulement deux maisons séparées du secteur urbanisé s'étendant de part et d'autre de la route de Séchex, ne peuvent être regardées comme faisant partie d'une enveloppe urbanisée. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec le schéma de cohérence territoriale doit être écarté.
En ce qui concerne les moyens dirigés contre la délibération du 25 avril 2019 :
16. Par délibération du 27 mars 2019, le conseil municipal d'Anthy-sur-Léman a donné son accord à l'approbation par le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Thonon-les-Bains du PLU de la commune. Par délibération du 25 avril 2019, régularisant le vice tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, le conseil communautaire de Thonon Agglomération a de nouveau approuvé le PLU.
17. Les parties peuvent, à l'appui de la contestation de l'acte de régularisation, invoquer des vices affectant sa légalité externe et soutenir qu'il n'a pas pour effet de régulariser le vice que le juge a constaté dans sa décision avant-dire droit. Elles ne peuvent soulever aucun autre moyen, qu'il s'agisse d'un moyen déjà écarté par la décision avant-dire droit ou de moyens nouveaux, à l'exception de ceux qui seraient fondés sur des éléments révélés par la procédure de régularisation.
18. Il ressort en premier lieu des mentions du registre des délibérations de la commune d'Anthy-sur-Léman et de la communauté d'agglomération de Thonon-les-Bains, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers municipaux et communautaires ont été régulièrement convoqués aux séances des 27 mars 2019 et 25 avril 2019. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales citées au point 5 doit être écarté.
19. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date. / Elles sont signées par tous les membres présents à la séance, ou mention est faite de la cause qui les a empêchés de signer. " Ces dispositions ne sont pas prescrites sous peine de nullité. Le moyen tiré du défaut de signature de la délibération du 27 mars 2019 du conseil municipal d'Anthy-sur-Léman ne peut par suite qu'être écarté.
20. Enfin, la délibération du 25 avril 2019 ayant eu pour seul effet de régulariser le vice tiré de l'absence d'avis préalable de la commune d'Anthy-sur-Léman, le moyen tiré de ce qu'elle a été adoptée sans la conférence intercommunale prévue par les dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme citées au point 8 ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.
21. Il résulte de ce qui précède que Mme C... n'est pas fondée à soutenir que la délibération du 30 mai 2017 du conseil communautaire de Thonon Agglomération approuvant le PLU d'Anthy-sur-Léman est entachée d'illégalité et à en demander l'annulation.
Sur les frais d'instance :
22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, qui n'est pas partie perdante, verse à Mme C... la somme qu'elle demande au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté d'agglomération Thonon Agglomération au titre des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 14 mars 2019, en tant qu'il écarte les moyens de la demande de Mme C... autres que celui tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, et le jugement du 27 juin 2019 et du tribunal administratif de Grenoble sont annulés.
Article 2 : Le surplus des conclusions de première instance et d'appel des parties est rejeté.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme E... C... et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.
Délibéré après l'audience du 22 septembre 2020 à laquelle siégeaient :
M. D... B..., présidente de chambre,
M. Thierry Besse, président-assesseur,
Mme G... F..., première conseillère.
Lu en audience publique, le 13 octobre 2020.
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N° 19LY03037
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