| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre, 02 juin 2020, 19LY00897

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Mme I... A... et Mme G... C... ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler la délibération du 14 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de Messimy a approuvé la modification du plan local d'urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 1801465 du 27 décembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération en tant qu'elle porte création de sept orientations d'aménagement et de programmation, et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 6 mars 2019 et des mémoires complémentaires enregistrés les 18 octobre 2019 et 21 novembre 2019, la commune de Messimy, représentée par la SELAS Adamas Affaires Publiques, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du 27 décembre 2018 en tant qu'il a partiellement annulé la délibération du 14 décembre 2017 ;

2°) de rejeter les conclusions de la demande de Mme A... et Mme C... tendant à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2017, en ce qu'elle porte création de sept orientations d'aménagement et de programmation, ainsi que leurs conclusions d'appel incident ;

3°) de mettre à la charge de Mme A... et de Mme C... la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande de première instance était irrecevable, faute pour Mme A... et Mme C... de justifier d'un intérêt pour agir, s'agissant au moins de cinq des orientations d'aménagement et de programmation ;

- l'additif au rapport de présentation du plan local d'urbanisme (PLU), établi à l'occasion de l'adoption de la modification, comportait des développements propres à chacune des orientations de nature à justifier leur maintien ou leur évolution ;

- les choix retenus par la commune résultaient également du document relatif aux opérations d'aménagement et de programmation joint à la procédure de modification du PLU ;

- aucun des moyens soulevés dans le cadre de l'appel incident n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 14 mai 2019 et 4 novembre 2019, ainsi qu'un mémoire enregistré le 28 novembre 2019, qui n'a pas été communiqué, Mme A... et Mme C..., représentées par Me B..., concluent :

- au rejet de la requête ;

- par la voie de l'appel incident à l'annulation du jugement du 27 décembre 2018 en ce qu'il a partiellement rejeté leurs conclusions aux fins d'annulation et à l'annulation de la délibération du 14 décembre 2017 du conseil municipal de Messimy :

- à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la commune de Messimy au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- elles sont propriétaires sur la commune de Messimy et justifient de ce fait de leur intérêt à contester la délibération du conseil municipal approuvant la modification du PLU ;

- c'est à bon droit que les premiers juges ont retenu le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation, alors en outre que ce rapport ne pouvait être motivé par référence à celui établi avant la modification de 2013, qui a été annulée, cette insuffisance ayant été de nature à nuire à l'information du public et à exercer une influence sur la décision du conseil municipal ;

- le jugement est irrégulier, ayant omis de statuer sur le moyen tiré de ce que la commune de Messimy ne pouvait créer des orientations d'aménagement et de programmation par une procédure de modification ;

- le jugement est irrégulier en ce qu'il n'a écarté les moyens de légalité interne que par application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme ;

- la délibération du 14 décembre 2017 est illégale en ce que les changements apportés relevaient d'une procédure de révision, s'agissant de la création et de la modification d'orientations d'aménagement et de programmation, et de l'accroissement des possibilités de construire en zones agricoles ;

- le projet de modification n'a pas été envoyé aux personnes publiques associées, en méconnaissance des articles L. 153-40, L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme, s'agissant de l'Etat, de la région, du département et de la chambre de commerce et d'industrie ;

- les orientations d'aménagement et de programmation sont incohérentes avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, s'agissant du nombre de logements projeté et du pourcentage minimum de logements sociaux ;

- la création de l'orientation d'aménagement et de programmation Centre bourg est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ;

- la création de l'orientation d'aménagement et de programmation du secteur de la Pra est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir ;

- les orientations d'aménagement et de programmation du Centre bourg et du secteur de la Pra méconnaissent les articles L. 151-6 et R. 151-6 du code de l'urbanisme, en ce qu'elles portent sur un périmètre ne pouvant être qualifié de quartier ou secteur, et en ce qu'elles précisent les caractéristiques des bâtiments à construire, s'agissant du nombre de logements sociaux.

La clôture de l'instruction a été fixée au 29 novembre 2019 par une ordonnance du même jour prise en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative.

Par courrier en date du 19 décembre 2019, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la cour est susceptible de soulever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité de l'appel incident de Mme A... et de Mme C..., en ce qu'il soulève un litige distinct s'agissant des modifications autres que la création d'OAP approuvées par la délibération du 14 décembre 2017, et en ce que leurs moyens de première instance n'étaient pas hiérarchisés, s'agissant des OAP.

Mme A... et Mme C... ont présenté leurs observations en réponse au moyen par un mémoire enregistré le 20 décembre 2019, qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Thierry Besse, président-assesseur,

- les conclusions de M. Jean-Simon Laval, rapporteur public,

- et les observations de Me H..., représentant la commune de Messimy ;

Considérant ce qui suit :

1. Par jugement en date du 27 décembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 14 décembre 2017 du conseil municipal de Messimy approuvant la modification n° 1 du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune en tant qu'elle porte création de sept orientations d'aménagement et de programmation. La commune de Messimy relève appel de ce jugement, en tant qu'il a fait partiellement droit à la demande de Mme A... et de Mme C.... Par la voie de l'appel incident, ces dernières demandent l'annulation du jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de leur demande.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

2. Mme A... et Mme C..., propriétaires de terrains sur la commune de Messimy, justifient en cette qualité d'un intérêt à demander l'annulation de la délibération approuvant la modification du PLU de la commune, quand bien même certaines des orientations d'aménagement et de programmation créées sont éloignées de leurs parcelles. Par suite, la commune de Messimy n'est pas fondée à soutenir que les premiers juges ont fait droit à une demande irrecevable.

Sur le bien-fondé du moyen d'annulation retenu :

3. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. "

Selon l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ;(...) ". Aux termes des dispositions de l'article R. 151-5 dudit code : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : (...) 2° Modifié ; ".

4. L'additif au rapport de présentation établi à l'occasion de la modification du PLU, présente succinctement les sept orientations d'aménagement et de programmation et se borne, pour expliquer leur création, à rappeler qu'elles avaient été instituées par la délibération du 6 décembre 2013 approuvant la révision du PLU, laquelle a été annulée par jugement du tribunal administratif de Lyon du 13 octobre 2016, et à indiquer qu'elles répondent à une volonté de mise en compatibilité du PLU avec les orientations pour la maîtrise de la forme urbaine et de la consommation de l'espace du schéma de cohérence territoriale. Ainsi, le rapport de présentation n'expose pas les justifications de la cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, comme il devait le faire en vertu des dispositions citées au point précédent dès lors qu'elles sont créées par la modification. Une telle justification ne figure pas non plus dans le document de présentation des orientations d'aménagement et de programmation Par suite, et sans qu'il y ait lieu de rechercher si le vice a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de cette décision ou a privé les habitants de la commune d'une garantie, c'est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la délibération du 14 décembre 2017 était entachée d'illégalité en ce qu'elle approuve la création des sept orientations d'aménagement et de programmation, en raison de l'insuffisance sur ce point du rapport de présentation.

5. Il résulte de ce qui précède que la commune de Messimy n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé la délibération du 14 décembre 2017 approuvant la modification n° 1 du PLU de la commune, en ce qu'elle porte création de sept orientations d'aménagement et de programmation.

Sur l'appel incident de Mme A... et de Mme C... :

6. En première instance, Mme A... et Mme C... n'ont ni présenté, outre des conclusions à fin d'annulation, des conclusions à fin d'injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l'autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, ni choisi de hiérarchiser, avant l'expiration du délai de recours, les prétentions qu'elles ont soumises au juge de l'excès de pouvoir en fonction de la cause juridique sur laquelle reposent, à titre principal, leurs conclusions à fin d'annulation. Par suite elles ne sont pas recevables à interjeter appel du jugement, en tant qu'il n'a pas retenu de moyen de légalité interne pour annuler la délibération, en ce qu'elle porte création de sept orientations d'aménagement et de programmation.

7. Par ailleurs, les conclusions de Mme A... et de Mme C... tendant à l'annulation du surplus de la délibération du 14 décembre 2017 approuvant la modification n° 1 du PLU de la commune, portant sur des modifications de zonage ou de règlement, soulèvent un litige distinct de l'appel principal, qui porte sur les orientations d'aménagement et de programmation. Par suite, ces conclusions d'appel incident, présentées après l'expiration des délais de recours contentieux, sont irrecevables.

Sur les frais d'instance :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice font obstacle à ce que la somme que demande la commune de Messimy au titre des frais qu'elle a exposés soit mise à la charge de Mme A... et de Mme C..., qui ne sont pas parties perdantes. En application des mêmes dispositions, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Messimy la somme de 2 000 euros à verser à Mme A... et Mme C....

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Messimy et les conclusions d'appel incident de Mme A... et de Mme C... sont rejetées.

Article 2 : La commune de Messimy versera à Mme A... et Mme C... la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Messimy, à Mme I... A... et à Mme G... C....

Délibéré après l'audience du 12 mai 2020 à laquelle siégeaient :

Mme F... J..., présidente de chambre,

M. Thierry Besse, président-assesseur,

Mme E... D..., première conseillère.

Lu en audience publique, le 2 juin 2020.

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N° 19LY00897

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