| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 19 mars 2019, 17LY03902

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

Par trois demandes distinctes, la commune de Thoiry a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 10 septembre 2014 par lequel le préfet de l'Ain a, sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, prononcé sa carence au titre de la période triennale 2011/2013 et fixé à 47 % la majoration à appliquer au prélèvement prévu à l'article L. 302-7 du même code pour les années 2014 à 2016, l'arrêté du même jour par lequel il a constaté la non réalisation des objectifs de production de logement social pour les neuf derniers mois de l'année 2013, l'arrêté du 3 novembre 2014 par lequel le préfet de l'Ain a porté à 80 % le taux de cette majoration pour les années 2014 à 2016 et l'arrêté du 26 février 2015 par lequel le préfet a fixé le montant du prélèvement sur ses ressources fiscales et sa majoration.

Par un jugement n° 1409055-1410212-1503887 du 19 septembre 2017, le tribunal administratif de Lyon a joint ces trois demandes et les a rejetées.

Procédure devant la cour

Par une requête enregistrée le 16 novembre 2017, la commune de Thoiry, représentée par la SELARL BLT Droit Public, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Lyon du 19 septembre 2017 ;

2°) d'annuler ces arrêtés du préfet de l'Ain des 10 septembre 2014, 3 novembre 2014 et 26 février 2015 ;

3°) à titre subsidiaire de constater la disproportion des sanctions retenues et d'en réformer le montant ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal, en ne tenant pas compte des engagements de la commune et des difficultés qui l'ont empêchée d'atteindre ses objectifs, a entaché son jugement d'irrégularité ;

- les arrêtés sont insuffisamment motivés, en ce qu'ils ne permettent pas de connaître le contenu de l'avis du comité régional de l'habitat rendu le 10 juillet 2014 ;

- le comité régional de l'habitat a rendu son avis sans avoir eu connaissance des observations que le maire de la commune avait formulées ;

- les arrêtés des 3 novembre 2014 et 26 février 2015 ont été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, sans avis collégial de la commission départementale ;

- ces arrêtés sont insuffisamment motivés, s'agissant du taux et de la durée d'application de la majoration retenue ;

- ces arrêtés ont été pris sans procédure contradictoire spécifique ;

- ils sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ils doivent être annulés par voie de conséquence de l'annulation de l'arrêté du 10 septembre 2014 ;

- les sanctions retenues sont disproportionnées, au regard du fait que la commune a réalisé plus de la moitié de ses objectifs, qu'elle a pris des mesures pour rattraper son retard et qu'elle a rencontré des obstacles indépendants de sa volonté.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 août 2018, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 29 octobre 2018 par une ordonnance du 12 octobre 2018.

La commune de Thoiry a produit un nouveau mémoire enregistré le 13 novembre 2018, qui n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;

- la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Thierry Besse, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Véronique Vaccaro-Planchet, rapporteur public,

- et les observations de Me A... pour la commune de Thoiry ;

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 septembre 2014, le préfet de l'Ain a, sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, prononcé la carence de la commune de Thoiry pour méconnaissance de son objectif de réalisation de logements locatifs sociaux au titre de la période triennale 2011/2013, et a fixé à 47 % la majoration du taux de prélèvement sur les ressources fiscales de la commune prévu à l'article L. 302-7 du même code. Par un deuxième arrêté du même jour, le préfet de l'Ain a constaté la non réalisation par la commune de Thoiry des objectifs de production de logement social au titre des neuf derniers mois de l'année 2013 en application des dispositions transitoires prévues au paragraphe II de l'article 26 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social. Par un arrêté du 3 novembre 2014, il a décidé d'augmenter le taux de majoration fixé pour la période triennale 2011/2013 et de le porter à 80 %. Enfin, par un arrêté du 26 février 2015, le préfet de l'Ain a fixé le montant du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation à la somme de 53 033,95 euros et la majoration résultant de l'arrêté du 3 novembre 2014 à la somme de 42 427,16 euros. Par trois demandes distinctes, la commune de Thoiry a demandé l'annulation de ces quatre arrêtés. Elle relève appel du jugement du 19 septembre 2017 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ces demandes.

Sur la régularité du jugement :

2. En soutenant que les premiers juges ont insuffisamment tenu compte des difficultés qu'elle avait rencontrées pour atteindre l'objectif de création de logements sociaux qui lui était assigné, la commune de Thoiry conteste une appréciation qui touche au fond du litige et qui n'a pas d'incidence sur la régularité du jugement.

Sur les conclusions dirigées contre le arrêtés du préfet de l'Ain des 10 septembre 2014, 3 novembre 2014 et 26 février 2015 :

3. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales (...) ". Aux termes de l'article L. 302-7 du même code : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 (...) ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction antérieure à la loi susvisée du 18 janvier 2013, applicable au titre de la période triennale 2011/2013 : " Lorsque, dans les communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7, au terme de la période triennale échue, les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint, le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, du respect de l'obligation, visée à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le préfet peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat, prononcer la carence de la commune. Par le même arrêté, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le taux de la majoration est égal au plus au rapport entre le nombre des logements sociaux non réalisés et l'objectif total de logements fixé dans le programme local de l'habitat ou déterminé par application du dernier alinéa de l'article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice (...) ".

4. Aux termes de l'article 26 de la loi du 18 janvier 2013 : " I. - L'arrêté motivé prononçant la carence des communes et la majoration du prélèvement dont elles sont redevables est pris, pour la quatrième période triennale, selon les modalités prévues à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa rédaction antérieure à la présente loi. / II. - Les communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 du même code réalisent, au titre d'une période de référence courant entre le premier jour du premier trimestre suivant la date d'entrée en vigueur de la présente loi et le 31 décembre 2013, un nombre de logements locatifs sociaux égal à un douzième du nombre de logements locatifs sociaux à réaliser pour la quatrième période triennale, en application de l'article L. 302-8 dudit code dans sa rédaction antérieure à la présente loi, multiplié par le nombre de trimestres entiers restant à courir pendant la période de référence. / Le représentant de l'Etat dans le département peut, par arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat, constater qu'une commune n'a pas réalisé les objectifs mentionnés au premier alinéa du présent II, en tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées pendant la période de référence, du respect de la typologie prévue au II de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, des difficultés rencontrées, le cas échéant, par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation. / III. - Pour les communes faisant l'objet de l'arrêté mentionné au I ainsi que de l'arrêté mentionné au II du présent article, le représentant de l'Etat dans le département peut, en fonction des critères mentionnés au second alinéa du même II, augmenter, après avis de la commission mentionnée au I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, le taux de majoration de telle sorte que le prélèvement majoré puisse atteindre jusqu'à cinq fois le montant du prélèvement mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 302-7 du même code. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini au même article L. 302-7. ".

En ce qui concerne la motivation des arrêtés du préfet de l'Ain :

5. Les arrêtés des 10 septembre 2014 et 3 novembre 2014, qui visent les dispositions applicables, précisent les données prises en compte relatives à la réalisation de logements sociaux pour les périodes considérées, et font état de l'appréciation portée par le préfet sur les éléments avancés par la commune de Thoiry pour justifier de ce que ces objectifs n'ont pas été atteints. Dans ces conditions, et alors même qu'ils n'indiquent pas le sens de l'avis rendu par le comité régional de l'habitat, ils sont suffisamment motivés, le préfet n'ayant pas, compte tenu des éléments qu'il avait relevés, à justifier spécifiquement du montant de la majoration.

6. L'arrêté du 26 février 2015, qui se borne à déterminer le montant du prélèvement visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, et de la majoration, calculée selon les modalités définies par l'arrêté du 3 novembre 2014 arrêtant la majoration du prélèvement, n'avait pas à faire l'objet d'une motivation spécifique.

En ce qui concerne la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire :

7. Il résulte en premier lieu de l'instruction que le préfet de l'Ain a pris l'arrêté du 10 septembre 2014 constatant la carence de la commune de Thoiry au titre de la période triennale 2011/2013 après avoir consulté le comité régional de l'habitat, qui a émis un avis le 10 juillet 2014. Le comité, amené à émettre un avis sur la seule procédure de carence, pouvait statuer sur ce point au vu des bilans triennaux et sans avoir connaissance des observations formulées par le maire de la commune, une telle obligation ne résultant d'aucune disposition législative ou réglementaire. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis rendu doit être écarté.

8. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que le maire de Thoiry a été informé par courrier du 23 juin 2014 de l'intention du préfet de l'Ain d'engager une procédure de carence pour la période triennale 2011/2013, et de ce que la commune n'avait pas atteint l'objectif de réalisation de logements sociaux pour les trois derniers trimestres de l'année 2013. Par courrier de notification des arrêtés du 10 septembre 2014, le préfet a informé la commune de ce qu'il était susceptible d'augmenter le taux de majoration compte tenu du non-respect de l'objectif pour cette dernière période. L'adjoint à l'urbanisme de la commune de Thoiry a présenté ses observations par courrier du 12 août 2014 pour la période 2011/2013. Suite au second courrier, il a participé à la réunion de la commission départementale instituée par les dispositions de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation qui s'est réunie le 25 septembre 2014. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la commune de Thoiry n'a pas été suffisamment informée des sanctions susceptibles de lui être appliquées et mise à même de présenter des observations doit être écarté.

9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que la commission départementale instituée par les dispositions de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation a rendu le 25 septembre 2014 un avis favorable à la fixation à 80 % du montant de la majoration. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 3 novembre 2014 a été rendu sans que la commission ait rendu un avis sur le quantum de la sanction ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé des arrêtés :

10. Il résulte de l'instruction qu'alors que la commune de Thoiry était tenue de réaliser cinquante-neuf logements locatifs sociaux au titre de son engagement triennal pour la période 2011/2013 et quatorze logements au titre des trois derniers trimestres de l'année 2013, elle n'en a réalisé respectivement que trente et un et cinq, soit 53 % et 35,71 %. Par ailleurs, sur les cent-trois logements mis en chantier au cours de la période triennale 2011/2013, seuls six étaient destinés au logement social, aucune mise en chantier de logements locatifs sociaux n'ayant eu lieu au cours des trois derniers trimestres de l'année 2013.

11. La commune de Thoiry soutient qu'elle rencontre des difficultés pour atteindre ses objectifs en raison du fait qu'elle dispose de peu de réserves foncières, que le coût d'acquisition de terrains est très élevé dans la commune, du fait de sa proximité avec la Suisse, et que le parc de logements de la commune comprend une part élevée de logements individuels. Il résulte toutefois des documents produits en défense qu'aucune autre commune du pays de Gex n'est en situation de carence. Si elle fait valoir par ailleurs que quatre logements sociaux prévus dans le cadre d'opérations mises en chantier au cours de la période n'ont pas été réalisés, ce qui l'a conduite à dresser un procès-verbal d'infraction et si elle se prévaut de son intention d'adopter un nouveau plan local d'urbanisme ayant pour objectif, notamment, de majorer les obligations de construction de logements locatifs sociaux dans les zones urbaines et de la délivrance, au cours de l'année 2013, de trois permis de construire prévoyant la construction au total de soixante-deux logements sociaux, ces circonstances ne sont pas de nature à justifier l'insuffisance des mises en chantier de projets au cours de la période en litige.

12. Eu égard à l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours des deux périodes en cause et à l'absence de difficulté majeure de nature à justifier que les objectifs n'aient pas été atteints, le préfet de l'Ain n'a pas commis d'erreur d'appréciation en constatant la carence de la commune de Thoiry dans la réalisation de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2011/2013 et des trois derniers trimestres de l'année 2013. Toutefois, et compte tenu notamment des permis de construire délivrés au cours de l'année 2013, qui doivent permettre la réalisation à terme d'un nombre de logements sociaux supérieur aux objectifs fixés pour la période 2011/2013, en augmentant le taux de majoration initialement fixé au maximum prévu par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation cité au point 3 pour le porter à 80 % par application des dispositions du III de l'article 26 de la loi du 18 janvier 2013 citées au point 4, le préfet de l'Ain a appliqué une sanction qui revêt un caractère disproportionné. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de substituer à ce taux le taux de 50 %.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Thoiry est seulement fondée à demander l'annulation des décisions en litige en ce qu'elles appliquent un taux de majoration excédant 50 % du prélèvement annuel et à demander la réformation du jugement attaqué dans cette mesure.

Sur les frais liés au litige :

14. Pour l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Thoiry.

DÉCIDE :

Article 1er : Le taux de prélèvement opéré sur les ressources fiscales de la commune de Thoiry au titre des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et de l'article 26 de la loi du 18 janvier 2013 est fixé à 50 % pour les années 2014 à 2016.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Lyon du 19 septembre 2017 et les arrêtés du préfet de l'Ain des 10 septembre 2014, 3 novembre 2014 et 26 février 2015 fixant le taux et le montant de la majoration du prélèvement sur les ressources fiscales de la commune de Thoiry sont réformés en ce qu'ils ont de contraire à l'article 1er du présent arrêt.

Article 3 : L'Etat versera à la commune de Thoiry la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de la commune de Thoiry est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Thoiry et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet de l'Ain.

Délibéré après l'audience du 22 février 2019 à laquelle siégeaient :

M. Yves Boucher, président de chambre,

M. Antoine Gille, président-assesseur,

M. Thierry Besse, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 19 mars 2019.

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N° 17LY03902

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