Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
La SARL Oxial a demandé au tribunal administratif de Dijon d'annuler les arrêtés du 6 août 2013 par lequel le maire de Dijon a retiré les décisions du 31 janvier 2013 par lesquelles il l'avait tacitement autorisée à implanter des dispositifs de publicité lumineuse au 13 boulevard Machureau, au 2 rue de l'Ecluse, au 31 rue Arthur Deroye, au 1 boulevard Pascal et au 1 avenue du Mont Blanc, sur le territoire de la commune.
Par cinq jugements nos 1400336, 1400338, 1400339, 1400340 et 1400342 du 30 octobre 2014, le tribunal administratif de Dijon a annulé ces arrêtés.
Par un arrêt n° 14LY03954, 14LY03955, 14LY03957, 14LY03958 et 14LY03959 du 22 octobre 2015, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté les appels formés par la commune de Dijon contre ces jugements.
Par une décision n° 395494 du 20 octobre 2016, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé à la cour le jugement des affaires.
Procédure devant la cour
Par effet de la décision du Conseil d'Etat du 20 octobre 2016, la cour se trouve à nouveau saisie des requêtes présentées par la commune de Dijon le 22 décembre 2014, désormais enregistrées sous les nos 16LY03607, 16LY03608, 16LY03609, 16LY03610 et 16LY03611.
Par des mémoires produits après cassation, enregistrés les 22 décembre 2016, 6 avril 2017 et 2 juin 2017, la SARL Oxial demande à la cour de rejeter les requêtes de la commune de Dijon et de mettre à sa charge une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- ses nouvelles demandes déposées le 30 novembre 2012 ne peuvent être assimilées à de simples recours gracieux compte tenu de l'entrée en vigueur à compter du 1er juillet 2012 du nouvel article R. 581-41 du code de l'environnement qui institue des règles de fond relatives aux caractéristiques des dispositifs numériques, de l'introduction d'un dernier alinéa à l'article R. 581-15 du code de l'environnement, entré en vigueur le 1er juillet 2012, limitant à 8 ans la durée des autorisations d'installation délivrées, de l'obligation issue de l'article R. 581-9 du code de l'environnement de recourir à un formulaire CERFA et de la modification à compter du 1er juillet 2012 des modalités d'instruction des demandes d'autorisation ;
- les dispositions de l'article R. 581-34 du code de l'environnement sur lesquelles la commune de Dijon s'est fondée pour rejeter ses demandes d'autorisation ne sont pas applicables à la publicité numérique ;
- elle excipe de l'illégalité des dispositions du décret du 30 janvier 2012, codifié aux articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement, telles qu'interprétées par le Conseil d'Etat, en tant qu'elles fixent des règles de surface s'appliquant au dispositif pris dans son ensemble ; cette interprétation, obscure, porte atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et ne permet pas aux entreprises de publicité extérieure d'exercer leur activité ; ces dispositions sont en outre illégales en ce qu'elles fixent une règle contraire à la volonté exprimée par leur auteur ; la fixation de règles de surface s'appliquant au dispositif pris dans son ensemble n'est pas justifiée par la loi du 12 juillet 2010 dite loi "Grenelle 2" ;
- le préfet du département de Côte d'Or était seul compétent pour statuer sur ses demandes déposées en 2012 en l'absence de règlement local de publicité ; le silence gardé par cette autorité pendant le délai de deux mois a fait naître des décisions implicites d'autorisation ; les arrêtés du 6 août 2013 et les décisions du 26 novembre 2013 ont donc été pris par une autorité incompétente et procèdent illégalement au retrait de décisions créatrices de droit ;
- les arrêtés du 6 août 2013 et les décisions du 26 novembre 2013 ont été signés par M. A... C..., qui n'était pas titulaire à ces dates d'une délégation de signature lui permettant de statuer sur des demandes d'autorisation déposées au titre de la législation relative à la publicité extérieure ;
- les cinq dispositifs litigieux ne créent pas de risques pour la sécurité routière.
Par des mémoires, enregistrés les 2 mars et 2 mai 2017, ainsi qu'un mémoire enregistré le 6 juin 2017 qui n'a pas été communiqué, la commune de Dijon demande à la cour :
1°) d'annuler les jugements du tribunal administratif de Dijon du 30 octobre 2014 ;
2°) de rejeter les demandes de la SARL Oxial ;
3°) de mettre à la charge de la SARL Oxial une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les dispositions de l'article R. 581-41 du code de l'environnement, applicables aux publicités numériques, renvoient aux dispositions de l'article R. 581-34 du même code ; en tout état de cause, la méthode de calcul retenue par le Conseil d'Etat est applicable aux règles de format fixées par l'article R. 581-41 ;
- la décision du Conseil d'Etat du 20 octobre 2016 est revêtue de l'autorité de chose jugée s'agissant de l'interprétation des dispositions du décret du 30 janvier 2012 ;
- ce décret n'est pas une mesure de police administrative, de sorte que l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ne peut être utilement invoquée ; en tout état de cause, la SARL Oxial ne pouvait ignorer que le calcul des règles de surface s'effectuait " encadrement compris " ; au surplus, le législateur a aménagé une période transitoire ;
- l'interprétation par le Conseil d'Etat des articles R. 581-34 et R. 581-41 du code de l'environnement est claire et répond à l'objectif du législateur ;
- son maire était compétent pour prendre les décisions litigieuses ;
- elle établit la dangerosité de l'installation des panneaux litigieux.
Par ordonnance du 11 mai 2017, la clôture d'instruction a été fixée au 6 juin 2017.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de la route ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative ;
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Michel,
- les conclusions de M.B...,
- et les observations de Me D..., représentant la commune de Dijon, et de Me E..., représentant la société Oxial.
1. Considérant que les requêtes nos 16LY03607, 16LY03608, 16LY03609, 16LY03610 et 16LY03611 par lesquelles la commune de Dijon demande l'annulation des jugements rendus le 30 octobre 2014 par le tribunal administratif de Dijon, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt ;
2. Considérant que la société Oxial a demandé l'autorisation d'installer cinq dispositifs de publicité lumineuse sur le territoire de la commune de Dijon ; que ces demandes ont été rejetées par des décisions des 1er juin, 8 juin et 30 juillet 2012 ; qu'elle a présenté, pour les mêmes emplacements, de nouvelles demandes d'autorisation préalable le 30 novembre 2012 ; que la société, estimant détenir des autorisations tacites, a installé les dispositifs publicitaires lumineux concernés ; que, par des arrêtés du 6 août 2013, le maire de Dijon a confirmé les refus opposés à la société Oxial en indiquant retirer les autorisations tacites nées le 31 janvier 2013 ; que, par cinq jugements du 30 octobre 2014, le tribunal administratif de Dijon a annulé ces arrêtés en jugeant que la société pouvait se prévaloir d'autorisations tacites d'affichage devenues définitives à la suite des demandes du 30 novembre 2012 ; que si, par un arrêt du 22 octobre 2015, la cour administrative d'appel de Lyon a estimé que les demandes du 30 novembre 2012 avaient en réalité le caractère de recours gracieux contre les refus des 1er juin, 8 juin et 30 juillet 2012 et que le tribunal administratif avait à tort jugé que la société bénéficiait d'autorisations tacites, elle a néanmoins jugé que les refus opposés par la commune de Dijon étaient illégaux et a rejeté les appels formés par la commune contre les jugements du tribunal administratif ; que, par une décision du 20 octobre 2016, le Conseil d'Etat, saisi d'un pourvoi par la société Oxial, a annulé cet arrêt et a renvoyé les affaires à la cour administrative d'appel de Lyon ;
Sur la régularité des jugements :
3. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 711-3 du code de justice administrative : " Si le jugement de l'affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l'audience, le sens de ces conclusions sur l'affaire qui les concerne. (...). " ; que la communication aux parties du sens des conclusions du rapporteur public a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter après les conclusions du rapporteur public à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré ; qu'en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ;
4. Considérant, par ailleurs, que, pour l'application de l'article R. 711-3 du code de justice administrative et eu égard aux objectifs de cet article, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l'appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, et notamment d'indiquer, lorsqu'il propose le rejet de la requête, s'il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et, de mentionner, lorsqu'il conclut à l'annulation d'une décision, les moyens qu'il propose d'accueillir ; que la communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision ;
5. Considérant qu'il ressort du relevé de l'application "Sagace" qu'avant la tenue de l'audience du tribunal, le rapporteur public a porté à la connaissance des parties le sens des conclusions qu'il envisageait de prononcer dans les termes suivants : " Satisfaction totale ou partielle " et a indiqué le motif qui le conduisait à proposer l'annulation des décisions dans les termes suivants : " méconnaissance article 23 de la loi du 12 avril 2000 " ; que ces mentions qui précisent notamment le moyen retenu pour annuler la décision litigieuse respectent les exigences résultant de l'article R. 711-3 du code de justice administrative précité ; que la commune de Dijon n'est dès lors pas fondée à soutenir que les jugements attaqués auraient été rendus au terme d'une procédure irrégulière ;
6. Considérant, en second lieu, que si la commune de Dijon soutient que les premiers juges ont méconnu leur office en omettant d'examiner si les conditions posées par la jurisprudence Danthony du Conseil d'Etat du 23 décembre 2011 pour apprécier la portée d'une irrégularité étaient remplies, cette critique relève du bien-fondé des jugements attaqués et est sans incidence sur leur régularité ;
Sur le bien-fondé des jugements :
7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-6 du code de l'environnement : " L'installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité sont soumis à déclaration préalable auprès du maire et du préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. " ; qu'aux termes de l'article L. 581-9 du même code : " Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d'emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d'entretien et, pour la publicité lumineuse, d'économies d'énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d'Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l'importance des agglomérations concernées. Ce décret précise également les conditions d'utilisation comme supports publicitaires du mobilier urbain installé sur le domaine public. (...) L'installation des dispositifs de publicité lumineuse autres que ceux qui supportent des affiches éclairées par projection ou par transparence est soumise à l'autorisation de l'autorité compétente. (...) " ;
En ce qui concerne le moyen d'annulation retenu par les premiers juges :
8. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-21 du code de l'environnement : " Les autorisations prévues aux sections 2 et 3 du présent chapitre sont délivrées au nom de l'autorité compétente en matière de police. Le refus de ces autorisations doit être motivé. Un décret en Conseil d'Etat fixe le délai à l'expiration duquel le défaut de notification de la décision de l'autorité compétente équivaut à l'octroi de l'autorisation. Ce délai ne pourra excéder deux mois à compter de la réception de la demande. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 581-6 du même code : " Sous réserve de l'application des dispositions de l'article R. 581-9, font l'objet d'une déclaration préalable, l'installation, le remplacement ou la modification : - d'un dispositif ou d'un matériel qui supporte de la publicité (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 581-9 de ce code : " Lorsque l'installation d'un dispositif publicitaire est soumise à autorisation préalable en vertu de l'article L. 581-9 ou de l'article L. 581-44, la demande d'autorisation est présentée par la personne ou l'entreprise de publicité qui exploite le dispositif ou le matériel. (...) " ; qu'aux termes de l'article R. 581-10 : " (...) Dans le mois suivant la réception d'une demande d'autorisation, il est adressé au pétitionnaire : 1° Lorsque la demande est complète, par voie postale ou électronique, un récépissé qui indique la date à laquelle, en l'absence de décision expresse, une autorisation tacite sera acquise en application de l'article R. 581-13 (...) " et qu'aux termes de l'article R. 581-13 : " La décision est notifiée au demandeur par envoi recommandé avec demande d'avis de réception postale au plus tard deux mois après la réception d'une demande complète, ou des informations, pièces et documents qui complètent le dossier, par l'autorité compétente pour instruire l'autorisation. A défaut de notification dans ce délai, l'autorisation est réputée accordée dans les termes où elle a été demandée. " ;
9. Considérant, par ailleurs, qu'aux termes de l'article 23 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations alors applicable : " Une décision implicite d'acceptation peut être retirée, pour illégalité, par l'autorité administrative : (...) 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre ; (...) " ;
10. Considérant que la société Oxial a déposé pour cinq emplacements situés respectivement 1 avenue du Mont Blanc, 1 boulevard Pascal, 31 rue Arthur Deroye, 2 rue de l'écluse et 13 boulevard Machureau à Dijon, des demandes d'autorisation préalable d'installer un dispositif publicitaire lumineux, les 2 et 30 mai et le 17 juillet 2012, qui ont été rejetées par des décisions expresses des 1er et 8 juin 2012 et 30 juillet 2012 ; qu'elle a déposé pour chacun des mêmes cinq emplacements de nouvelles demandes d'autorisation préalable d'installer un dispositif publicitaire lumineux, reçues en mairie de Dijon le 30 novembre 2012 ; que la société Oxial s'estimant titulaire d'autorisations tacites, à défaut de refus de l'autorité municipale opposé dans le délai de deux mois prévu à l'article R. 581-13 du code de l'environnement, a procédé à l'implantation des dispositifs concernés ; que, par lettre du 18 juin 2013, le maire de la commune de Dijon a informé la société Oxial de son intention de lui faire retirer les panneaux, tout en lui demandant de présenter ses observations préalables ; que, par les arrêtés du 6 août 2013, le maire de la commune a procédé au retrait des " autorisation(s) tacite(s) née(s) le 31 janvier 2013 " et a confirmé les refus initiaux opposés à la société Oxial les 1er et 8 juin 2012 et 30 juillet 2012 ; que le maire de la commune de Dijon a enfin rejeté, le 26 novembre 2013, les recours gracieux formés par cette société contre ses arrêtés du 6 août 2013 ;
11. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment de la copie des premières demandes d'autorisation d'installer des dispositifs publicitaires lumineux des 2 et 30 mai 2012 et 17 juillet 2012, que les panneaux mentionnés dans les secondes demandes étaient en substance identiques à ceux faisant l'objet des premières demandes ; que les seules circonstances que le formulaire initialement utilisé par la société Oxial ne prévoyait pas la mention de certaines caractéristiques, ainsi la luminance, l'efficacité lumineuse, la consommation électrique des panneaux ou des précisions relatives aux horaires d'extinction du dispositif, alors que ces renseignements devaient être portés sur les nouveaux formulaires, et que les secondes demandes portaient sur des panneaux lumineux contrôlés par une cellule photosensible, ne suffisent pas à établir que les dispositifs dont la société Oxial souhaitait toujours l'installation étaient différents de ceux pour lesquels elle avait antérieurement présenté une demande ;
12. Considérant qu'en l'absence de changement dans les circonstances de droit et de fait ayant motivé les premiers refus, la similitude des dispositifs dont l'installation était sollicitée faisait obstacle à ce que les dispositions relatives à la naissance d'une autorisation tacite trouvent application à la suite des secondes demandes d'autorisation d'installation déposées par la société Oxial le 30 novembre 2012, qui avaient en réalité le caractère de recours gracieux contre les premiers refus ; qu'ainsi le maire de la commune de Dijon, alors même qu'il a qualifié initialement ses arrêtés du 6 août 2013 de décisions de retrait des autorisations tacites nées implicitement de l'absence de réponse aux demandes de la société Oxial, doit être regardé comme ayant confirmé les refus initialement opposés et comme ayant explicitement rejeté les recours gracieux présentés par cette société le 30 novembre 2012 ; qu'il s'ensuit que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur le motif que les deuxièmes demandes de la société Oxial auraient été relatives à un nouveau modèle de panneau lumineux pour en déduire que ces demandes n'étaient pas identiques aux demandes ayant fait l'objet d'un refus les 1er et 8 juin 2012 et 30 juillet 2012 et, par suite, juger que la société détenait des autorisations tacites d'affichage devenues définitives à la date du 6 août 2013 ;
13. Considérant, dès lors, qu'il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens d'annulation soulevés par la société Oxial ;
En ce qui concerne la légalité des refus opposés par la commune de Dijon aux demandes d'installation de panneaux publicitaires présentés par la société Oxial :
14. Considérant qu'aux termes de l'article L. 581-3 du code de l'environnement : " Constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités (...) " qu'aux termes de l'article R. 581-34 du même code, issu de l'article 8 du décret du 30 janvier 2012 relatif à la publicité extérieure, aux enseignes et aux préenseignes, applicable à la publicité numérique : " La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet. / La publicité lumineuse ne peut être autorisée à l'intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants. / A l'intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d'une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu'à l'intérieur de l'emprise des aéroports et des gares ferroviaires situés hors agglomération, la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés, ni s'élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol (...) " ; qu'il résulte des dispositions législatives et réglementaires, telles qu'interprétées par le Conseil d'Etat dans sa décision visée ci-dessus du 20 octobre 2016 que, pour calculer la surface unitaire, il convient de prendre en compte, non pas la seule surface de la publicité lumineuse apposée sur le dispositif publicitaire mais le dispositif lui-même dont le principal objet est de recevoir cette publicité, c'est-à-dire la surface du panneau litigieux tout entier ;
15. Considérant que la juridiction saisie sur renvoi après cassation par le Conseil d'Etat est tenue par l'autorité de chose jugée découlant de la décision rendue en cassation ; qu'à cet égard, si elle retrouve sa plénitude de juridiction et peut modifier les appréciations qu'elle avait précédemment portées, en se prononçant sur un moyen que le juge de cassation n'a pas eu à examiner, ou au vu des pièces et moyens nouveaux que les parties peuvent lui présenter au soutien de leurs conclusions, elle est en revanche tenue de se conformer à la décision prise par le juge de cassation sur des questions de droit, lesquelles sont définitivement résolues dans le litige qui se poursuit devant elle ; qu'il s'ensuit que les divers moyens soulevés devant la cour postérieurement à la décision du juge de cassation et par lesquels la requérante conteste le bien-fondé de la décision du Conseil d'Etat sur le point de droit définitivement tranché par la décision du 20 octobre 2016 relatif à la portée des dispositions réglementaires du code de l'environnement ne peuvent qu'être écartés comme méconnaissant l'autorité de chose jugée par la décision du juge de cassation ;
16. Considérant que les enseignes en cause présentent chacune une surface unitaire totale de 9,67 m2, supérieure à la surface autorisée de 8 m2 ; qu'en application de l'article R. 581-34, le maire de Dijon était tenu, après avoir constaté la méconnaissance de ces dispositions de refuser de délivrer les autorisations d'installation, quand bien même les dispositifs concernés n'auraient pas présenté de danger pour la sécurité routière ainsi que le soutient la société Oxial ; qu'ainsi les moyens tirés d'une part, de l'incompétence du maire de Dijon pour statuer sur les demandes présentées par la société Oxial et du signataire des arrêtés du 6 août 2013 et des décisions du 26 novembre 2013, d'autre part de ce que les arrêtés du 6 août 2013 seraient insuffisamment motivés et n'auraient pas été précédés d'un examen complet des dossiers présentés par la société Oxial sont inopérants ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des recours présentés par la société Oxial devant le tribunal, que la commune de Dijon est fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Dijon a annulé les arrêtés du 6 août 2013 de son maire, ensemble la décision du 25 novembre 2013 rejetant son recours gracieux ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Dijon qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu'il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la société Oxial la somme de 3 000 euros à verser à la commune de Dijon au titre de ces dispositions ;
DECIDE :
Article 1er : Les jugements n° 1400336, 1400338, 1400339, 1400340 et 1400342 du tribunal administratif de Dijon, rendus le 30 octobre 2014, sont annulés.
Article 2 : Les demandes présentées par la SARL Oxial devant le tribunal administratif de Dijon sont rejetées.
Article 3 : La SARL Oxial versera à la commune de Dijon une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la SARL Oxial au titre de l'article L. 761-1 sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au maire de la commune de Dijon et à la société Oxial. Copie en sera donnée au ministre de l'intérieur.
Délibéré après l'audience du 15 juin 2017, à laquelle siégeaient :
M. d'Hervé, président,
Mme Michel, président-assesseur,
Mme Samson-Dye, premier conseiller.
Lu en audience publique le 6 juillet 2017.
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Nos 16LY03607, ...
