| France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 12 août 2015, 13LY03325

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier " Route Centre Europe Atlantique " dit RCEA a demandé au Conseil d'Etat d'annuler la décision du 24 juin 2011 par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et le secrétaire d'Etat chargé des transports ont décidé de retenir le principe de la mise à 2 X 2 voies de la route centre Europe Atlantique (RCEA) entre Montmarault dans l'Allier et Mâcon/Chalon-sur-Saône en Saône-et-Loire, par mise en concession autoroutière.

Par une ordonnance n° 352211 en date du 11 mai 2012, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué le jugement de cette demande au tribunal administratif de Dijon qui, par un jugement n° 1201120 du 13 octobre 2013, l'a rejetée.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 décembre 2013 et le 26 juin 2014, l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier dit RCEA demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Dijon du 13 octobre 2013 ;

2°) d'annuler la décision attaquée du 24 juin 2011 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que le ministre a abandonné le projet de mise à 2 X 2 voies par concession autoroutière dans le département de Saône-et-Loire ; que le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il a écarté le moyen tiré de la violation de l'article L. 121-13 du code de l'environnement ; que les autorités ministérielles ont défini les modalités de la poursuite de la concertation et de l'information du public en violation de l'article L. 121-13 du code de l'environnement ; que l'article 6§2 de la convention d'Aarhus a été méconnu ainsi que l'article L. 121-1 du code de l'environnement du fait de l'occultation systématique de son point de vue lors du débat et de l'impossibilité pour son représentant de s'exprimer publiquement ; que la question de la participation et de l'information du public après le débat n'a pas été évoquée lors de ce dernier ; que l'évaluation du coût estimatif prévisionnel de l'ouvrage est insuffisante, quelques éléments épars figurant dans le compte rendu d'une réunion ; qu'un estimatif précis ventilant l'ouvrage par catégories de dépenses aurait du être établi ; que le public n'a pas été mis à même de prendre position sur les impacts environnementaux du projet en violation de l'article L. 121-8 du code de l'environnement et des paragraphes 2 et 3 de l'article 6 de la convention d'Aarhus ; qu'aucune information précise n'a été donnée sur les caractéristiques de l'ouvrage, notamment sa largeur ; que, en violation de l'article L. 121-13 du code de l'environnement, aucune indication n'est donnée par le maître d'ouvrage sur les conséquences qu'il tire du débat et les mesures qu'il entend mettre en oeuvre, en particulier les délais de réalisation ; que la décision ne comporte que des objectifs à atteindre et non des mesures concrètes pour les atteindre.

Par un mémoire, enregistré le 26 mai 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que le débat public s'est déroulé du 4 novembre 2010 au 4 février 2011 et le bilan a été dressé le 29 mars suivant ; que le jugement a répondu au moyen tiré de la violation de l'article L. 121-13 du code de l'environnement ; que l'article L. 121-13-1 du code de l'environnement a été respecté en prévoyant, à l'issue du débat public, qu'un garant serait désigné par la CNDP ; que l'article 6-2 de la convention d'Aarhus a été respecté ; que l'association a été en mesure de s'exprimer ; qu'aucune disposition n'impose à la commission d'annexer toutes les contributions produites ; que les articles L. 121-8 et R. 121-8 du code de l'environnement ont été respectés ; que le public a été informé des modalités de la concertation prévue à l'issue du débat public ; que le coût estimatif du projet a été présenté ; qu'aucune disposition n'impose un détail des éléments retenus pour l'estimation des dépenses ; que le dossier relève les différents enjeux environnementaux et n'avait pas à comporter une comparaison entre l'aménagement existant et le projet quant à l'émission de pollutions ; que l'article L. 121-8 n'exige pas une présentation détaillée des ouvrages ; que seul est en cause le principe du projet ; qu'aucune disposition n'impose de préciser les moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés ; qu'aucune obligation de fixer le délai de réalisation du projet ou de préciser les moyens mis en oeuvre pour assurer la protection phonique des riverains n'existe.

Par ordonnance du 4 mars 2015, la clôture d'instruction a été fixée au 23 mars 2015.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Picard, président-assesseur,

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de MeA..., représentant l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier RCEA.

Une note en délibéré présentée pour l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier " Route Centre Europe Atlantique " dit RCEA a été enregistrée le 10 juillet 2015 .

1. Considérant que l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier dit RCEA, relève appel d'un jugement du tribunal administratif de Dijon du 13 octobre 2013 qui a rejeté sa demande d'annulation de la décision du 24 juin 2011 par laquelle le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement et le secrétaire d'Etat chargé des transports ont décidé de retenir le principe de la mise à 2X2 voies de la route centre Europe Atlantique (RCEA) entre Montmarault dans l'Allier et Mâcon/Chalon-sur-Saône en Saône-et-Loire, par mise en concession autoroutière ;

Sur la régularité :

2. Considérant que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le tribunal, au point 4 de son jugement, a répondu au moyen tiré de l'atteinte portée aux compétences de la commission nationale du débat public ; que, par suite, et en toute hypothèse, ce jugement n'est affecté d'aucune irrégularité ; que, au demeurant, la contestation élevée sur ce point par l'association, pour la première fois dans un mémoire en réplique produit après l'expiration du délai d'appel, n'est pas recevable ;

Sur le fond :

3. Considérant en premier lieu que selon l'article L. 121-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " La participation du public peut prendre la forme d'un débat public. Celui-ci porte sur l'opportunité, les objectifs et les caractéristiques principales du projet. Il porte aussi sur les modalités d'information et de participation du public après le débat " ;

4. Considérant que si l'association se plaint de ce que le dossier constitué par le maître de l'ouvrage ne comporte aucun des éléments mentionnés par cette disposition, un tel moyen ne peut, en tant que tel, qu'être écarté comme inopérant ;

5. Considérant par ailleurs que le dossier établi par le maître d'ouvrage, soumis au débat public, indique en particulier que la concertation avec le public se poursuivra au-delà de ce débat, et que ses modalités seront définies en lien avec la commission nationale du débat public (CNDP) ; qu'ainsi et contrairement à ce que soutient l'association requérante, la question de la participation et de l'information du public après ce débat a été soumise au débat public ;

6. Considérant enfin que le coût estimatif du projet est évoqué dans le dossier et a notamment été discuté lors d'une réunion qui s'est tenue le 21 janvier 2011 dans le cadre du débat public ; que, par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que cette question n'aurait pas été évoquée lors de ce débat ;

7. Considérant en deuxième lieu que l'article L. 121-8 du code de l'environnement, dans sa version alors en vigueur, prévoit que : " Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet adresse à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques du projet, ainsi que les enjeux socio-économiques, le coût estimatif et l'identification des impacts significatifs du projet sur l'environnement ou l'aménagement du territoire " ;

8. Considérant d'abord que, au nombre des principales caractéristiques du projet au sens de cette disposition, ne figure pas la largeur des emprises supplémentaires qu'exigerait sa réalisation ; que l'absence dans le dossier d'information portant sur ce point demeure donc sans incidence sur la régularité de la procédure suivie ;

9. Considérant ensuite que le dossier du maître d'ouvrage indique que le coût du projet, qui intègre également la branche nord " hors concession ", est estimé à 1,1 milliard d'euros ; que ni le compte rendu d'une réunion en date du 21 janvier 2011, qui fait état de ce que le coût de la seule mise en concession se situerait dans une fourchette comprise entre 760 et 850 millions d'euros, avec 79,9 millions d'euros de coûts supplémentaires et 45, 4 millions d'euros de coûts en diminution, ni aucun autre élément produit par la requérante ne mettent sérieusement en doute, compte tenu de l'incertitude nécessairement inhérente à une telle estimation, le chiffrage retenu dans le dossier soumis au débat public ; que, en outre, aucune disposition n'impose que soit précisé, dans ce dossier, le détail des éléments pris en compte pour aboutir à l'estimation de ce coût ; que le dossier n'est pas davantage incomplet sur ce point ;

10. Considérant enfin que le dossier identifie les différents enjeux environnementaux à prendre en compte ; qu'il ne résulte d'aucune des dispositions applicables du code de l'environnement que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le dossier aurait également dû comporter une analyse détaillée des impacts du projet sur l'environnement, compte tenu en particulier des aménagements dans leur état existant ;

11. Considérant en troisième lieu qu'aux termes de L'article L. 121-11 du code de l'environnement : " La Commission nationale du débat public établit et publie le calendrier de déroulement du débat public, dont la durée ne peut excéder quatre mois, celle-ci pouvant être prolongée de deux mois par une décision motivée de la Commission nationale du débat public. (...) Dans un délai de deux mois à compter de la date de clôture du débat public, le président de la Commission nationale du débat public publie un compte rendu du débat et en dresse le bilan. " ;

12. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que, au cours des trois mois qu'a duré le débat public, l'association a pu présenter des observations ; que si, lors de la réunion publique qui s'est tenue le 4 février 2011 à Moulins, son représentant s'est trouvé contraint d'interrompre son intervention alors qu'il s'était longuement exprimé, rien ne permet de dire que l'association aurait été empêchée d'intervenir lors du débat public ;

13. Considérant, d'autre part, qu'aucun texte n'impose à la CNDP de préciser, dans le compte rendu élaboré à l'issue du débat public, toutes les contributions de personnes ayant participé à ce débat ; que, par ailleurs, et même si la contribution écrite qu'elle adressée en novembre 2010 à la commission particulière du débat public n'est pas explicitement mentionnée dans le compte rendu de ce débat, il n'apparaît pas et n'est pas démontré que les observations émanant de l'association requérante n'auraient pas, comme celles émises par des particuliers ou d'autres associations, été prises en considération dans ce compte rendu ; que, pour regrettable qu'il soit, le fait que, à la différence d'autres organismes qui ont également participé au débat public, cette association n'est pas mentionnée en annexe de ce compte rendu, demeure sans incidence sur la régularité de la procédure suivie ;

14. Considérant en quatrième lieu que selon l'article L. 121-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors applicable : " la Commission nationale du débat public veille au respect de bonnes conditions d'information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu'à la réception des équipements et travaux " ; qu'en vertu de l'article L. 121-13 : " Lorsqu'un débat public a été organisé sur un projet, le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet décide, dans un délai de trois mois après la publication du bilan du débat public, par un acte qui est publié, du principe et des conditions de la poursuite du projet. Il précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au projet soumis au débat public. Il indique également les mesures qu'il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu'il tire du débat public. Cet acte est transmis à la Commission nationale du débat public " ; qu'aux termes de l'article L. 121-13-1 du même code : " Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet informe la Commission nationale du débat public, pendant la phase postérieure au débat public jusqu'à l'enquête publique, des modalités d'information et de participation du public mises en oeuvre ainsi que de sa contribution à l'amélioration du projet. La commission peut émettre des avis et recommandations sur ces modalités et leur mise en oeuvre. Le maître d'ouvrage ou la personne publique responsable du projet peut demander à la commission de désigner un garant chargé de veiller à la mise en oeuvre des modalités d'information et de participation du public. " ;

15. Considérant d'abord que, d'après ces dispositions, il appartient au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet de fixer les conditions d'information et de participation du public pour la phase postérieure au débat public ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le ministre, et non la CNDP, a fixé ces conditions ne saurait être accueilli ;

16. Considérant ensuite qu'aucune disposition n'impose au maître d'ouvrage ou à la personne publique responsable du projet de fixer, dans la décision fixant le principe et les conditions de la poursuite du projet, les modalités de cette information et de cette participation ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse ne fixe pas, elle-même, de telles modalités ne saurait davantage être retenu ;

17. Considérant par ailleurs que, contrairement à ce que fait valoir l'association requérante, il ne résulte d'aucun texte que les conditions d'information et de participation du public devraient être fixées avant de prévoir la désignation d'un garant ;

18. Considérant enfin que, si la décision litigieuse n'impose aucune date au maître d'ouvrage pour proposer la désignation d'un garant ou à la CNDP pour le nommer, une telle circonstance, en l'absence d'obligation prescrite en ce sens par la réglementation, demeure sans le moindre effet sur sa légalité ;

19. Considérant en cinquième lieu que l'article 6 de la convention précitée sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement stipule que : " 2. Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus. (...) 3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement. (...) " ; que, comme il a été dit précédemment, le dossier prévu à l'article L. 121-8 du code de l'environnement a été soumis à un débat public qui, s'étant tenu entre le 4 novembre 2010 et le 4 février 2011, a permis l'information et la participation, en temps utile, du public au processus décisionnel engagé pour la réalisation du projet litigieux ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations ne peut qu'être écarté ;

20. Considérant en dernier lieu qu'il ne résulte d'aucun texte ou principe que la décision attaquée devait définir un calendrier de réalisation du projet ; que par ailleurs, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'article 3 de cette décision, relatif aux conditions de préservation de l'environnement, pouvait régulièrement s'en tenir à la fixation d'objectifs sans déterminer les moyens précisément mis en oeuvre pour les atteindre, notamment en ce qui concerne les nuisances sonores ou la qualité de l'eau ; que le moyen tiré de ce que la décision contestée aurait prise en violation des dispositions précitées de l'article L. 121-13 du code de l'environnement ne saurait donc davantage être accueilli ;

21. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier dit RCEA n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande ; que les conclusions qu'elle a présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier dit RCEA est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'association de défense et de recours des riverains de l'axe routier dit RCEA et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Délibéré après l'audience du 7 juillet 2015, à laquelle siégeaient :

M. Riquin, président de chambre,

M. Picard, président-assesseur,

M. Chenevey, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 août 2015.

''

''

''

''

4

N° 13LY03325

mg