France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 31 juillet 2012, 11LY02908

Vu la décision n° 337288, en date du 28 novembre 2011, par laquelle le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi en cassation présenté pour M. et Mme A, a annulé l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Lyon n° 09LY00035 du 5 janvier 2010 faisant droit à l'appel formé par la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON contre le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0704366 du 6 novembre 2008 et a renvoyé à la Cour le jugement de l'affaire ;

Vu la requête, initialement enregistrée au greffe de la Cour le 9 janvier 2009 sous le n° 09LY00035 et désormais enregistrée sous le n° 11LY02908, présentée pour la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON par Me Boulisset ;

La COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement n° 0704366 du Tribunal administratif de Lyon du 6 novembre 2008 qui a annulé l'arrêté, en date du 24 avril 2007, par lequel le maire, d'une part, a retiré son précédent arrêté du 15 février 2007 accordant un permis de construire à M. et Mme A et, d'autre part, a refusé aux intéressés la délivrance de ce permis ;

2°) de rejeter la demande présentée au Tribunal administratif de Lyon par M. et Mme A ;

3°) de condamner M. et Mme A à lui verser une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que M. et Mme A, constamment tenus informés de l'évolution de l'affaire, ont été mis à même de présenter leurs observations, notamment en lecture du courrier du 4 avril 2007 qui évoquait clairement la perspective du retrait de ce permis et en précisait le motif ; que ce courrier, reçu trois semaines avant l'arrêté contesté, a laissé aux intéressés un délai suffisant ; que l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 n'impose pas à l'administration d'inviter le destinataire de sa future décision à faire valoir ses droits, mais impose seulement qu'il soit mis en mesure de le faire ; qu'au demeurant, l'urgence eût justifié l'absence de procédure contradictoire préalable dans la mesure où, négligeant les mises en garde qui leur avaient été adressées, les époux A avaient entrepris les travaux illégalement autorisés ; qu'en tout état de cause, le maire se trouvait en situation de compétence liée pour procéder au retrait du permis de construire, dès lors, d'une part, que le projet litigieux contrevenait aux dispositions de l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme et que, d'autre part, le permis avait été contesté par le préfet ; qu'ainsi, le premier moyen d'annulation retenu par les premiers juges aurait dû être jugé inopérant ; que, sur le fond, il demeure indifférent que M. et Mme A cultivent des céréales et de la luzerne et non des produits maraîchers comme le mentionne l'arrêté contesté, de telles cultures n'exigeant pas davantage la présence permanente de l'agriculteur ; que l'allégation selon laquelle d'autres exploitants auraient bénéficié de permis de construire dans le même secteur est sans incidence sur la légalité dudit arrêté, que ne sanctionne pas le principe d'égalité ; que les intimés sont propriétaires d'une maison située à Solaize, à seulement huit kilomètres du site litigieux ; que le lien nécessaire et direct avec l'exploitation agricole, exigé par l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme, n'est donc pas démontré ; que, dans ces conditions, l'erreur de fait relevée par le Tribunal n'a pas exercé de réelle influence sur l'appréciation de la situation des époux A ; que la Cour, si elle en jugeait différemment, pourrait procéder à une substitution de motifs ; que le Tribunal a estimé à juste raison qu'aucun des autres moyens de la demande n'était susceptible de fonder l'annulation de l'arrêté contesté ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 mai 2009, présenté pour M. et Mme A par Me Vianès, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON à leur verser une somme de 2 300 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent qu'en se bornant à les informer de l'évolution de l'affaire, le maire ne les a pas mis à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, des observations orales, comme l'impose l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, d'où il résulte que l'administration doit formellement inviter à produire des observations écrites et informer de la possibilité de développer des observations orales ; que la possibilité d'une contradiction n'est mentionnée dans aucun des courriers reçus ; que celui du 4 avril 2007 n'évoque pas une décision de suspension ou de retrait du permis de construire ; que la situation de compétence liée qui est alléguée est sans fondement ; que le maire n'était nullement en situation de compétence liée et a précipité sa décision ; que le courrier du préfet du Rhône du 18 avril 2007 ne sollicite pas d'observations et n'aurait d'ailleurs pu le faire utilement, l'arrêté contesté ayant été pris dès le 24 avril ; que, sur le fond, l'avis de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt sur lequel le maire s'est appuyé est entaché d'inexactitude matérielle en ce qu'il mentionne une activité de maraîchage alors que les exposants cultivent des céréales, du foin et de la luzerne ; que cette erreur de fait vicie l'arrêté contesté ; que le dispositif d'irrigation mis en place et les particularités de la culture de la luzerne exigent une disponibilité et une proximité permanentes, de sorte que la maison d'habitation projetée est nécessaire à l'exploitation ; que le retrait de permis de construire se révèle dès lors entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre, le maire n'a pas fait opposition à une déclaration de travaux relative à l'installation du " mobil home " d'un agriculteur placé dans la même situation, reconnaissant ainsi la nécessité d'une présence sur place ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 septembre 2009, présenté pour la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Vu le mémoire, enregistré le 15 octobre 2009, présenté pour M. et Mme A, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens ;

Ils ajoutent que, par arrêté du 27 janvier 2009, le maire a de nouveau retiré le permis de construire délivré le 15 février 2007, et a ainsi nécessairement retiré également l'arrêté contesté ; qu'il n'y a donc plus lieu de statuer sur la requête de la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, cela à tout le moins jusqu'à ce qu'il soit statué sur la légalité de ce nouvel arrêté ; que la requête est ainsi privée d'objet, en tout cas jusqu'à ce que le second retrait ait fait l'objet d'une décision devenue définitive ; que la méconnaissance de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 fait obstacle à toute substitution de motif ; que les motifs substitués tomberaient d'ailleurs nécessairement sous le coup de la même disposition ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 février 2012, présenté pour la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens, sauf à porter à 3 000 euros la somme réclamée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 27 juin 2012, présenté pour M. et Mme A, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens, sauf à porter à 3 200 euros la somme réclamée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils ajoutent que la présente instance n'a pas fait l'objet de la notification prévue par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; qu'en admettant même qu'elle ne soit que la reprise de l'instance 09LY00035, l'ajout de nouveaux moyens d'appel dans le récent mémoire imposait d'accomplir cette formalité ; qu'en tout état de cause, l'appel initial n'a pas été régulièrement notifié, les courriers adressés n'étant pas susceptibles d'informer correctement les exposants de la portée exacte de la contestation de leurs droits ; que ces courriers, qui confondent deux procédures distinctes (appel et sursis à exécution), paraissent s'adresser à un avocat et ne désignent pas la décision contestée ; qu'aucune pièce n'y a été jointe ; que la substitution de motif réclamée par la commune priverait les exposants de l'avis de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt sur la question de savoir si leur activité céréalière - et non maraîchère - justifie une présence permanente et rapprochée ;

Vu le mémoire, enregistré le 29 juin 2012, présenté pour la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Elle ajoute que la présente instance fait suite à la cassation prononcée par le Conseil d'Etat et remet les parties en l'état devant la Cour, sans qu'il y ait lieu de réitérer la formalité prescrite par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ; que celle-ci a été régulièrement accomplie, comme l'établissent les justificatifs déjà produits ; que l'envoi comportait l'intégralité du mémoire d'appel, comme en témoigne le tarif d'affranchissement, et n'avait pas à contenir en outre les pièces annexes ; que le courrier l'accompagnant était dépourvu d'ambiguïté ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme . ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 3 juillet 2012 :

- le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de Me Boulisset, avocat de la COMMUNE DE SAINT SYMPHORIEN D'OZON, et celles de Me Letang, avocat de M. et Mme A ;

Considérant que la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN D'OZON relève appel du jugement, en date du 6 novembre 2008, par lequel le Tribunal administratif de Lyon a annulé l'arrêté de son maire du 24 avril 2007 retirant le permis de construire délivré à M. et Mme A le 15 février 2007 en vue de l'édification d'une maison d'habitation et d'un hangar agricole et refusant de leur délivrer ce permis ;

Sur les conclusions à fin de non-lieu à statuer :

Considérant que l'arrêté, en date du 27 janvier 2009, par lequel le maire de Saint-Symphorien-d'Ozon a de nouveau rapporté le permis de construire délivré à M. et Mme A le 15 février 2007 a été contesté par ceux-ci au moyen d'un recours pour excès de pouvoir demeuré pendant devant le Tribunal administratif de Lyon, et n'est donc pas devenu définitif ; que, par suite, alors même que ce nouvel arrêté a pu opérer le retrait de l'arrêté contesté du 24 avril 2007, en raison de l'arrêt de la Cour n° 09LY00036 du 10 juillet 2009 ordonnant qu'il soit sursis à l'exécution du jugement attaqué, le litige soumis à la Cour a conservé son objet ;

Sur la recevabilité de l'appel de la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON :

Considérant qu'aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas (...) de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir (...) / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours (...) est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux " ; que, le jugement attaqué ayant pour effet de remettre en vigueur le permis de construire initialement délivré à M. et Mme A, l'appel de la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON vise nécessairement à contester le droit à construire dont ils bénéficient, et devait dès lors leur être notifié ;

Considérant que la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON justifie avoir notifié à M. et Mme A, dans le délai prescrit, le texte intégral de son mémoire d'appel ; que les dispositions précitées du code de l'urbanisme ne lui faisaient pas obligation d'y joindre les pièces annexes produites devant la Cour ; que les ambiguïtés alléguées du courrier accompagnant cette notification n'ont pu induire M. et Mme A en erreur quant à l'objet de la procédure engagée par l'appelante, laquelle, par ailleurs, n'avait pas à réitérer cette formalité après que, par sa décision susvisée n° 337288 du 28 novembre 2011, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la Cour du 5 janvier 2010 et lui a renvoyé l'affaire ;

Sur la recevabilité des mémoires en défense produits devant le Tribunal :

Considérant que, par délibération du 20 septembre 2007 le maire de Saint-Symphorien-d'Ozon a été habilité à représenter la commune, cela non seulement dans le cadre de l'action en référé-suspension alors engagée par M. et Mme A à l'encontre de l'arrêté du 27 avril 2007, mais aussi, contrairement à ce qui est soutenu, dans le cadre de leur recours pour excès de pouvoir formé contre ledit arrêté ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, alors que cette délibération est dépourvue de toute ambiguïté quant à la désignation de l'acte contesté, que les conseillers municipaux auraient été mal informés de l'objet des procédures juridictionnelles en cause ;

Sur la légalité de l'arrêté contesté :

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 24 de la loi susvisée du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application des articles 1er et 2 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (...) " ; que si ces dispositions, applicables à la décision portant retrait d'un permis de construire, laquelle doit être motivée, impliquent, d'une part, que l'intéressé ait été averti de la mesure envisagée à son égard et des motifs sur lesquels elle se fonde, d'autre part, qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations, elles n'imposent pas en revanche à l'administration de l'informer de sa faculté de présenter des observations écrites et de demander à présenter des observations orales ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par lettre du 4 avril 2007, le maire de Saint-Symphorien-d'Ozon a informé M. et Mme A de l'avis défavorable émis sur leur projet par la direction départementale de l'agriculture et de la forêt du Rhône au motif que " la construction de l'habitation à cet endroit ne justifiait pas la présence permanente et rapprochée de l'exploitant ", de la nécessité d'interrompre le chantier dans l'attente " d'une décision définitive concernant (le) projet ", et des conséquences de la poursuite des travaux " dans le cas où une décision de retrait de l'autorisation interviendrait " ; que M. et Mme A ne pouvaient ignorer, à la lecture de ce courrier, ni l'intention du maire de Saint-Symphorien-d'Ozon de retirer le permis de construire accordé le 15 février 2007 ni le motif de cette mesure ; que dans ces conditions, nonobstant la circonstance qu'ils n'y ont pas été expressément invités, ils ont été mis à même de présenter utilement leurs observations, et ont bénéficié à cet effet d'un délai suffisant ; qu'il s'ensuit que les premiers juges ont retenu à tort le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ;

Considérant, en second lieu, que, sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits que si elle est illégale et dans les quatre mois suivant son adoption ;

Considérant qu'aux termes de l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Symphorien - d'Ozon : " Sont admis sous condition : (...) - Les constructions et installations, les occupations et utilisations du sol directement liées et nécessaires à l'activité des exploitations agricoles professionnelles (...) " ; que l'arrêté contesté, motivé par l'illégalité du permis de construire du 15 février 2007 au regard de cette disposition, mentionne que la présence permanente de M. et Mme A à proximité de leur exploitation n'est pas nécessaire à leurs " activités de maraîchage ", alors que les intéressés, en réalité, n'exercent aucune activité de cette nature, leurs cultures étant exclusivement céréalières et fourragères ; que, contrairement à ce que soutient la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, l'erreur de fait ainsi commise par son maire a nécessairement influé sur son appréciation du lien entre les constructions projetées et la situation des pétitionnaires, dès lors que cette appréciation, pour la mise en oeuvre des dispositions précitées, dépend en grande partie des types de cultures mis en oeuvre et des modalités d'exploitation y afférentes ; que le motif de retrait contenu dans l'arrêté contesté est donc entaché d'illégalité, comme l'a énoncé le Tribunal à juste titre ;

Considérant, toutefois, que la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON demande à la Cour de procéder à une substitution de motif, en faisant valoir que la culture des céréales, du foin et de la luzerne pratiquée par M. et Mme A n'exige pas davantage leur présence sur place, de sorte que le permis de construire du 15 février 2007, réexaminé à la lumière de faits dont l'exactitude est désormais rétablie, méconnaît l'article A 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Symphorien -d'Ozon ;

Considérant que l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision ; qu'il appartient alors au juge, après avoir mis l'auteur du recours à même de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif ; que dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué ;

Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la présence permanente de M. et Mme A à proximité immédiate de leur exploitation serait nécessaire pour assurer, comme ils le soutiennent, l'irrigation des cultures, la récolte matinale de la luzerne ou le gardiennage du matériel ; qu'en outre, les intéressés disposent déjà d'une maison, dont il sont propriétaires, à quelques kilomètres du terrain d'assiette du projet et ne peuvent prétendre opposer à l'autorité d'urbanisme leurs choix de pure convenance relatifs à l'utilisation de ce bien, occupé par eux à l'époque des faits litigieux ; qu'ainsi, le motif tiré de la méconnaissance de l'article A 2 précité du règlement du plan local d'urbanisme est de nature à justifier légalement l'arrêté contesté ; qu'il résulte de l'instruction que le maire de Saint-Symphorien-d'Ozon aurait pris la même décision, sans être alors tenu de consulter de nouveau la direction départementale de l'agriculture et de la forêt du Rhône, s'il s'était fondé initialement sur ces éléments pour retirer ce permis de construire ; qu'enfin, le motif de retrait ainsi revendiqué par la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON ne différant de celui de l'arrêté contesté qu'en ce qui concerne la mention de l'activité agricole des intimés, laquelle n'était pas précisée dans le courrier du 4 avril 2007, M. et Mme A ne peuvent utilement faire valoir que la substitution de motif aurait pour effet de les priver de la garantie procédurale résultant de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu'ainsi, le second motif d'annulation retenu par les premiers juges ne peut être maintenu ;

Considérant qu'il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par M. et Mme A ;

Considérant que l'erreur de plume affectant les visas de l'arrêté contesté, mentionnant un avis du " conseil général de Saint-Symphorien-d'Ozon ", est dépourvue d'incidence sur sa légalité ;

Considérant que, le permis de construire retiré par l'arrêté contesté étant, ainsi qu'il a été dit, entaché d'illégalité, M. et Mme A ne sauraient en tout état de cause utilement se prévaloir de la circonstance, à la supposer établie, que d'autres agriculteurs exerçant leur activité dans les mêmes conditions auraient bénéficié d'autorisations d'urbanisme délivrées par le maire de Saint-Symphorien ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON est fondée à demander l'annulation du jugement attaqué et le rejet de la demande présentée au Tribunal administratif de Lyon par M. et Mme A ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à payer à M. et Mme A la somme qu'ils réclament en remboursement des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées sur le même fondement par la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON ;

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du Tribunal administratif de Lyon n° 0704366 du 6 novembre 2008 est annulé.

Article 2 : La demande présentée au Tribunal administratif de Lyon par M. et Mme A est rejetée.

Article 3 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE DE SAINT-SYMPHORIEN-D'OZON et à M. et Mme André A.

Délibéré après l'audience du 3 juillet 2012, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président de chambre,

M. Bézard, président,

M. Zupan, président-assesseur.

Lu en audience publique, le 31 juillet 2012.

''

''

''

''

1

2

N° 11LY02908

vv