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§ France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 12 juin 2012, 11LY02359

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 11LY02359
Numéro NOR : CETATEXT000026024393 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.lyon;arret;2012-06-12;11ly02359 ?

Analyses :

Urbanisme et aménagement du territoire - Plans d'aménagement et d'urbanisme - Plans d'occupation des sols et plans locaux d'urbanisme - Légalité des plans.


Texte :

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 26 septembre 2011 sous le n° 11LY02359, présentée pour l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION, dont le siège est sis chez , ..., représentée par son président, par Me Létang ;

L'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION demande à la Cour :

1°) d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Dijon n° 0901456 du 30 juin 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération, en date du 16 avril 2009, par laquelle le conseil municipal de Sens a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ;

2°) d'annuler ladite délibération ;

3°) de condamner la commune de Sens à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que la présente requête est formée dans le délai d'appel et que son intérêt pour agir, au demeurant incontestable, a déjà été reconnu par la Cour dans une précédente instance ; que le jugement attaqué ne mentionne pas, en violation de l'article R. 741-2 du code de justice administrative, son mémoire du 16 mars 2011 ; que la procédure de révision du plan local d'urbanisme est irrégulière en ce que toutes les personnes mentionnées par l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme n'ont pas été consultées ; qu'il en va ainsi de la chambre de métiers et de la région Bourgogne ; que la communauté de communes du Sénonais n'a pas rendu un avis en tant que collectivité en charge, d'une part, du plan local de l'habitat, d'autre part, de l'organisation des transports urbains ; que la consultation de cette communauté de commune et des communes d'Etigny, Saint-Denis-lès-Sens et Saligny devait être réitérée après les élections municipales de mars 2008 ; que les avis recueillis commentent un rapport de présentation ultérieurement modifié, de sorte qu'ils est difficile d'apprécier la portée des remarques qui y sont consignées ; que le dossier d'enquête publique était lacunaire, dès lors qu'y figurait un plan d'assainissement incomplet, que le ru de la gaillarde et les récents aménagements des quartiers Est de la ville n'y étaient nulle part représentés et que la plus grande confusion régnait quant à la dénomination des voies ; que le rapport de présentation est incomplet et traduit une erreur manifeste d'appréciation quant au diagnostic et aux perspectives économiques et démographiques ; qu'il s'appuie sur des données obsolètes datant de 2003, ne répertorie pas les besoins en aménagement de l'espace et en transports, et dresse un tableau tendancieux de la structure commerciale de la ville et du risque d'évasion commerciale ; qu'il occulte largement le projet de centre commercial dans le Sud du territoire de la commune et ne fait apparaître aucun emplacement réservé s'y rapportant ; qu'il existe une contradiction évidente entre l'institution de la zone 1AUE destinée à la réalisation de ce projet et la volonté par ailleurs affichée de renforcer l'activité des petits commerces du centre ville ; que les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable sont entachés des mêmes erreurs et incohérences ; que l'erreur manifeste d'appréciation est tout aussi caractérisée en ce qui concerne la préservation de l'environnement en entrée de ville ; que le centre commercial envisagé aura pour effet de dénaturer l'approche progressive de la ville par le Sud et la qualité des vues sur la cathédrale et l'hôtel de ville ; que la zone 1AUE susmentionnée recouvre en partie le périmètre éloigné du captage de Saint-Bond et porte atteinte à la protection de celui-ci, du fait de l'imperméabilisation des sols et de la pollution induites par l'urbanisation ; qu'elle méconnaît ainsi, compte tenu de la grande vulnérabilité du sous-sol aquifère, les dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique et de l'arrêté du préfet de l'Yonne du 21 septembre 1994 déclarant ce captage d'utilité publique ; que la commune n'a jamais réalisé les études complémentaires préconisées par le commissaire-enquêteur intervenu dans le cadre de la précédente procédure de révision ; que le document intitulé " classement bruit des infrastructures de transport terrestre ", daté de juin 1999, comporte des données dépassées et reproduit des textes depuis lors abrogés ; que l'information du public et des élus, sur ce point, a donc été défaillante ; que la délibération contestée est entachée de détournement de pouvoir en tant qu'elle classe en zone 1AUE le terrain d'assiette du projet de centre commercial " Porte de Bourgogne " et vise ainsi à satisfaire les intérêts purement privés de la société Les Anciens Etablissements Georges Schiever et fils ; que la création de ce centre commercial, comme l'a déjà jugé la Cour en son arrêt du 17 août 2010 confirmant l'annulation de l'autorisation d'équipement commercial y afférente, ne favorisera en rien la concurrence, détruira des emplois et créera un déséquilibre entre les différentes formes de commerce ;

Vu le jugement attaqué et la délibération contestée ;

Vu le mémoire, enregistré le 19 janvier 2012, présenté pour la commune de Sens, représentée par son maire en exercice, par Me Chaton, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION à lui verser la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que le jugement attaqué, contrairement à ce qui est soutenu, vise l'ensemble des mémoires produits par les parties ; que le Tribunal aurait dû déclarer la demande irrecevable, comme il l'a fait par plusieurs jugements du même jour statuant sur les recours formés contre des permis de construire, dès lors que l'association requérante, loin de défendre l'urbanisme et l'environnement comme elle le prétend, regroupe des personnes animées par un intérêt commercial concurrent de celui de la société Les Anciens Etablissements Georges Schiever et fils et souhaitant seulement faire échec à son projet de centre commercial ; qu'elle a été créée dans le mois suivant la délivrance de la première autorisation d'urbanisme commercial, est composée de trois personnes ayant une activité dans une zone commerciale concurrente et ne justifie d'aucune activité autre que la contestation dudit projet ; que la requête ne comporte aucune critique du jugement attaqué ; que la chambre de métiers et la région Bourgogne ont bien été consultées, mais n'ont pas émis d'avis explicite ; que les avis implicites n'ont pas à figurer dans le dossier d'enquête publique ; que la communauté de communes du Sénonais, dûment consultée, a rendu l'avis qu'elle estimait devoir rendre ; que la modification des conseils municipaux à l'issue du scrutin de mars 2008 n'imposait nullement une nouvelle consultation des communes limitrophes ; que le plan d'assainissement prétendument incomplet a été amélioré pour tenir compte des observations du public et du commissaire-enquêteur ; qu'il n'existe à Sens aucun cours d'eau dénommé " ru de la Gaillarde " ; que les aménagements effectués dans le cadre des opérations de renouvellement urbain de certains quartiers n'avaient pas à figurer sur les documents composant le dossier d'enquête publique ; que les éventuelles ambiguïté relatives à la localisation ou à la dénomination de rues n'ont pu constituer des irrégularités substantielles et ont toutes été corrigées ; que, reprenant la procédure au stade de l'enquête publique, en conséquence de l'annulation des précédentes délibérations, l'exposante, en l'absence d'évolution imprévisible et majeure, n'avait pas à actualiser les données économiques et démographiques de 2003, qui ne sont d'ailleurs nullement obsolètes ; que le rapport de présentation comporte bien un diagnostic et un recensement des besoins en matière d'aménagement de l'espace et de transports ; qu'il en a résulté, pour la zone Sud, une orientation d'aménagement spécifique ; que le plan local d'urbanisme, qui n'autorise pas par lui-même une opération d'aménagement spécifique, n'a pas à faire apparaître le détail des ouvrages envisagés dans le cadre du projet de zone commerciale ; que la requérante n'apporte aucun élément de nature à établir une quelconque incidence de l'incomplétude alléguée du rapport de présentation sur le parti d'urbanisme retenu ; que le risque d'évasion commerciale n'est pas sérieusement contesté ; que la zone 1AUE ne contredit nullement le souci de préserver l'activité commerciale du centre ville, mais se concilie au contraire avec lui ; que, pour la même raison, la critique portée contre les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable est sans fondement ; que le caractère de l'entrée de ville Sud n'est aucunement compromis et fait l'objet d'une orientation d'aménagement prévoyant un dispositif d'insertion paysagère ; que le document intitulé " classement bruit des infrastructures de transport terrestre " demeure parfaitement actuel ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation procède seulement d'allégations relatives à de prétendues insuffisances du rapport de présentation ; que l'arrêté préfectoral déclarant d'utilité publique la protection du captage de Saint-Bond n'a pas de portée normative en matière d'urbanisme et ne pourrait légalement, quel qu'en soit le contenu, s'en voir reconnaître ; que la vulnérabilité de la nappe phréatique a été prise en compte par les auteurs du plan local d'urbanisme et fait l'objet de mesures de protection imposées par le règlement ; que le détournement de pouvoir allégué n'est en rien démontré ; que l'avantage conféré à une entreprise privée ne peut suffire à le caractériser, dès lors que le projet en cause concourt par ailleurs à la satisfaction des besoins de la population, comme c'est le cas en l'espèce s'agissant du centre commercial du secteur Sud de Sens ;

Vu le mémoire, enregistré le 10 mai 2012, présenté pour l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION par Me Le Fouler, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Elle soutient en outre que l'allégation selon laquelle elle poursuivrait un intérêt commercial ne repose sur rien ; que la jurisprudence citée par la commune concerne des cas dans lesquels les associations requérantes agissaient en réalité pour le compte d'enseignes concurrentes, ce qui n'est nullement le cas en l'espèce ; qu'elle a été déclarée en sous-préfecture de Sens dès le 30 décembre 2004 ; qu'elle a exercé en 2009 un recours contre un permis de construire sans lien avec le projet de centre commercial que la délibération contestée vise à favoriser ; que la commune n'établit toujours pas avoir dûment sollicité les avis requis ; qu'eu égard à l'importance du plan local d'urbanisme et à l'évolution rapide des perspectives de développement, il était indispensable de procéder à une nouvelle consultation des personnes publiques associées ; que, contrairement à ce qui est soutenu, toutes les erreurs, lacunes ou incohérences affectant le dossier d'enquête publique n'ont pas été corrigées ; que les auteurs du plan local d'urbanisme se doivent de prendre en compte, dans le rapport de présentation, les données démographiques et économiques disponibles les plus récentes ; que la commune ne peut sérieusement contester l'impact de la future zone commerciale sur le commerce de centre-ville ; que la dégradation de l'entrée de ville Sud n'a pas été prise en compte ; qu'aucune précision n'est donnée sur les mesures d'insertion paysagère prétendument envisagées ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 15 mai 2012 :

- le rapport de M. Zupan, président ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Fouler représentant le cabinet Letang et Associés, avocat de l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION, et de Me Ciaudo représentant le Cabinet Chaton, avocat de la commune de Sens ;

Considérant que l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION relève appel du jugement, en date du 30 juin 2011, par lequel le Tribunal administratif de Dijon a rejeté son recours pour excès de pouvoir dirigé contre la délibération du conseil municipal de Sens du 16 avril 2009 approuvant la révision du plan d'occupation des sols de cette commune et sa transformation en plan local d'urbanisme ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la minute du jugement attaqué vise son mémoire du 16 mars 2011 qui, produit le jour de la clôture de l'instruction, a d'ailleurs nécessité la réouverture de celle-ci ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 741-2 du code de justice administrative manque dès lors en fait ;

Sur le fond :

Considérant qu'aux termes de l'article L. 121-4 du code de l'urbanisme : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés (...) des plans locaux d'urbanisme (...). / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture (...) " ; que l'article L. 123-9 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose : " Le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. Celui-ci est alors soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables " ; que la commune justifie suffisamment, par les pièces qu'elle a versées aux débats, de la notification du projet de plan local d'urbanisme, arrêté par délibération du 5 juillet 2005, aux personnes publiques associées à l'élaboration de ce document, notamment à la chambre de métiers de l'Yonne et à la région Bourgogne ; que, reprenant la procédure au stade de l'enquête publique, après qu'une première délibération d'approbation du plan local d'urbanisme a été annulée pour un motif tiré de l'irrégularité de cette enquête par jugement du Tribunal administratif de Dijon du 2 octobre 2008 confirmé par arrêt de la Cour du 12 octobre 2010, la commune de Sens n'avait pas, en l'absence de circonstances particulières le justifiant, et dont la requérante ne fait pas état, à réitérer la consultation des communes limitrophes et la communauté de communes du Sénonais, alors même que la composition de leurs organes délibérants avait été renouvelée en conséquence du scrutin municipal de mars 2008 ; que l'inintelligibilité de certains des avis recueillis, à la supposer avérée, n'exerce aucune incidence sur la légalité de la délibération contestée ; qu'il en va de même de la circonstance que la communauté de communes du Sénonais, établissement public de coopération intercommunal en charge à la fois du programme local de l'habitat et de l'organisation des transports urbains, a rendu un avis dépourvu de tout développement consacré à ces questions ;

Considérant que si le plan d'assainissement figurant dans le dossier d'enquête publique était incomplet et si les autres pièces composant ce dossier ont pu comporter certaines erreurs ou imprécisions concernant la représentation d'aménagements récemment réalisés dans le cadre d'opérations de renouvellement urbain, la localisation d'un cours d'eau ou la dénomination de voies publiques, l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION n'apporte, pas plus qu'en première instance, le moindre élément de nature à établir que ces lacunes, demeurées ponctuelles et dont la commune indique d'ailleurs sans contredit qu'elles ont été rapidement corrigées, auraient été susceptibles de nuire à la bonne information du public ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté contesté : " Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services " ; qu'en vertu de l'article R. 123-2 du même code, ce diagnostic doit figurer dans le rapport de présentation, lequel explique par ailleurs, notamment, les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable ;

Considérant que, contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation précise les besoins répertoriés en matière d'aménagement de l'espace et de transports, y compris dans la partie Sud du territoire communal, au lieu-dit Chambertrand, où est créée une zone à urbaniser 1AUE destinée à l'implantation d'activités commerciales, laquelle fait en outre l'objet d'une orientation d'aménagement spécifique ; qu'il n'avait pas à comporter la description du projet de centre commercial envisagé à cet endroit par un promoteur privé ; qu'en se bornant à relever que les données démographiques et économiques ayant servi à établir le diagnostic prévu par les dispositions précitées du code de l'urbanisme datent de 2001 à 2003, sans faire état d'évolutions notables observées depuis lors et susceptibles d'imposer un infléchissement des partis d'urbanismes retenus, l'association requérante n'établit pas l'obsolescence de cette partie du rapport de présentation ; qu'elle n'apporte aucun élément sérieux de nature à démontrer le caractère erroné, voire tendancieux, des perspectives de développement économique de la commune, de sa " structure commerciale " et du risque d'évasion commerciale vers d'autres pôles attractifs ;

Considérant que si le document intitulé " classement bruit des infrastructures de transport terrestre ", annexé au rapport de présentation, est daté de juin 1999, l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION ne démontre pas qu'il s'appuie sur des éléments de fait désormais dépassés ; que la circonstance qu'il vise la loi du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit et le décret du 9 janvier 1995 relatif à la limitation du bruit des aménagements et infrastructures de transports terrestres, textes en tout ou partie abrogés à la date de la délibération contestée, est sans incidence sur la légalité de celle-ci alors, au surplus, que les dispositions en cause ont été simplement codifiées ;

Considérant qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les auteurs du plan local d'urbanisme ont la possibilité, mais non l'obligation, de " fixer les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts " ; que le plan local d'urbanisme critiqué ne saurait dès lors être jugé illégal au motif qu'il ne prévoit aucun emplacement réservé dans le secteur de Chambertrand ;

Considérant qu'en vertu de l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme " déterminent les conditions permettant d'assurer : (...) 2° La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, notamment commerciales, d'activités sportives ou culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics, en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat, de la diversité commerciale et de la préservation des commerces de détail et de proximité (...) " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts ;

Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de la zone 1AUE susmentionnée serait par elle-même susceptible de nuire, en raison de la nature des projets dont elle permet la réalisation, à l'équilibre entre les différentes formes de commerce et au maintien des activités commerciales installées dans le centre ville ; qu'elle n'entre donc pas en contradiction manifeste avec la volonté, affichée par le rapport de présentation, de préserver le tissu économique des quartiers anciens et ne trahit pas l'incohérence alléguée des choix opérés pour établir le projet d'aménagement et de développement durable ; qu'elle est au contraire conforme au parti d'aménagement retenu, visant au développement maîtrisé de nouveaux secteurs d'activités et au rééquilibrage des pôles économiques vers le Sud du territoire communal, déjà doté d'un réseau routier adapté à ce type d'urbanisation ; que si ladite zone jouxte la route départementale 606 à hauteur d'une entrée de ville dont le rapport de présentation souligne le caractère, tenant à l'existence d'un rideau végétal continu et de vues sur les monuments emblématiques de la ville, l'orientation d'aménagement y afférente prévoit l'insertion paysagère de ses franges, en particulier le long de ladite voie ; que la requérante, par ailleurs, ne peut utilement invoquer, pour contester en son principe même l'inclusion, dans la zone litigieuse, d'une partie du périmètre de protection éloignée du captage de Saint-Bond, les dispositions de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique, qui se bornent à énoncer que, dans un tel périmètre, les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols " peuvent être réglementés " ; qu'elle n'invoque pas plus utilement les termes de l'arrêté du préfet de l'Yonne du 21 septembre 1994 déclarant d'utilité publique les périmètres de protection des eaux de ce captage qui, s'il institue des servitudes restreignant l'utilisation des sols, n'interdit pas toute construction dans le périmètre éloigné et ne pourrait d'ailleurs légalement le faire ; que l'existence de ce périmètre, en outre, a été prise en compte pour insérer, dans le règlement du plan local d'urbanisme, un ensemble de prescriptions visant à protéger la nappe phréatique, et dont l'association requérante n'établit pas l'insuffisance ; qu'ainsi, la création de la zone 1AUE au lieu-dit Champbertrand ne peut être regardée comme procédant d'une erreur manifeste d'appréciation ;

Considérant enfin que, l'institution de ladite zone répondant, ainsi qu'il vient d'être dit, à un motif d'urbanisme, la seule circonstance qu'elle a pour effet de rendre possible la réalisation du projet de centre commercial porté depuis plusieurs années par une entreprise privée ne saurait caractériser le détournement de pouvoir allégué ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Sens, que l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande ;

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Sens, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION la somme qu'elle réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu au contraire de condamner cette association, sur ce fondement, à verser à la commune de Sens une somme de 1 500 euros ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION est rejetée.

Article 2 : L'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION versera à la commune de Sens une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DE SENS ET DE SA REGION et à la commune de Sens.

Délibéré après l'audience du 15 mai 2012, à laquelle siégeaient :

M. Zupan, président de la formation de jugement,

M. Bézard, président,

M. Chenevey, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 12 juin 2012.

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N° 11LY02359

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Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : M. ZUPAN
Rapporteur ?: M. David ZUPAN
Rapporteur public ?: M. VALLECCHIA
Avocat(s) : LETANG et ASSOCIES

Origine de la décision

Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 12/06/2012
Date de l'import : 02/07/2015

Fonds documentaire ?: Legifrance

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