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§ France, Cour administrative d'appel de Lyon, 1ère chambre - formation à 3, 06 mars 2012, 11LY01662

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Type d'affaire : Administrative
Type de recours : Excès de pouvoir

Numérotation :

Numéro d'arrêt : 11LY01662
Numéro NOR : CETATEXT000025528102 ?
Identifiant URN:LEX : urn:lex;fr;cour.administrative.appel.lyon;arret;2012-03-06;11ly01662 ?

Analyses :

Procédure - Pouvoirs et devoirs du juge - Questions générales - Substitution de base légale.

Urbanisme et aménagement du territoire - Permis de construire - Légalité interne du permis de construire - Légalité au regard de la réglementation locale.


Texte :

Vu la requête, enregistrée au greffe de la Cour le 8 juillet 2011 sous le n° 11LY01662, présentée pour M. Denis A, domicilié ..., par Me Champauzac ;

M. A demande à la Cour :

1° d'annuler le jugement du Tribunal administratif de Grenoble n° 0802756 du 16 mai 2011 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté, en date du 17 avril 2008, par lequel le maire de Chabeuil a refusé de lui délivrer un permis de construire ;

2° d'annuler ledit arrêté ;

3° de faire injonction au maire de Chabeuil de reprendre l'instruction de sa demande de permis de construire ;

4° de condamner la commune de Chabeuil à lui verser la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que le jugement attaqué a été rendu à l'issue d'une procédure irrégulière au regard de l'article R. 613-4 du code de justice administrative, le tribunal ayant refusé de rouvrir l'instruction après avoir enregistré son mémoire complémentaire, où il était excipé pour la première fois de l'illégalité de la modification du plan local d'urbanisme approuvée par délibération du 28 février 2008, et qui comportait ainsi une circonstance de droit nouvelle de nature à imposer la poursuite du débat contradictoire ; que ce refus de réouverture de l'instruction a en outre méconnu le principe de bonne administration de la justice, dès lors que l'exposant venait de changer d'avocat et que son nouveau conseil a ainsi été privé de la possibilité d'accomplir sa mission ; que le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il n'apporte aucune réponse au moyen dirigé contre le motif de l'arrêté contesté évoquant un détournement de procédure ; que, sur le fond, le Tribunal a commis une erreur de droit en se fondant sur les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Chabeuil issues de la délibération susmentionnée, laquelle a été adoptée en violation de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; que les changements apportés à ce plan local d'urbanisme imposaient en effet de recourir à la procédure de révision et non à la simple procédure de modification ; que la méconnaissance de ce texte affecte la légalité interne de ladite délibération ; que ces modifications, très nombreuses comme l'a relevé le commissaire-enquêteur, ont eu pour effet de réduire de près de trois hectares la superficie de la zone N, et de réduire des protections édictées en raison de risques de nuisances, notamment du fait de la suppression du secteur 1UAai, décidée afin de permettre l'implantation, sur les terrains concernés, d'installations classées pour la protection de l'environnement ; qu'en outre, la délibération critiquée entraîne l'ouverture à l'urbanisation de très nombreux secteurs de la commune ; que, dès lors, le maire de Chabeuil se devait de faire application des anciennes dispositions de l'article N 2 du règlement, dans leur rédaction issue de la délibération du 19 décembre 2005 ; que le second motif de refus opposé par le maire, selon lequel l'octroi du permis pourrait être considéré comme constitutif d'un détournement de procédure, est entaché d'erreur manifeste d'appréciation, et procède d'une inexactitude matérielle des faits ; que la construction existante, dont le projet litigieux prévoit le changement de destination afin de le transformer en maison d'habitation, a toujours été affectée à un usage agricole et fait d'ailleurs l'objet d'un bail à ferme ; que son raccordement au réseau d'alimentation en eau potable et l'installation d'un dispositif d'assainissement autonome ont été imposés par le maire de Chabeuil lui-même, au moyen de prescriptions particulières contenues dans le permis de construire délivré le 18 novembre 1993, autorisant l'agrandissement de cet abri à chevaux ;

Vu le jugement attaqué et l'arrêté contesté ;

Vu le mémoire, enregistré le 24 novembre 2011, présenté pour la commune de Chabeuil, représentée par son maire en exercice, par Me Gaël, concluant au rejet de la requête et à la condamnation de M. A à lui verser la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que l'appelant n'apporte aucun élément de nature à établir que le mémoire complémentaire déposé devant le Tribunal alors que l'instruction était close contenait soit l'exposé d'une circonstance de fait dont il ne pouvait antérieurement faire état, soit une circonstance de droit nouvelle ou que le juge dût relever d'office ; qu'ainsi, le Tribunal n'était nullement tenu de rouvrir l'instruction et a pu valablement estimer, dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, que la réouverture d'instruction n'était pas opportune ; que M. A conservait la faculté, dont il n'a pas usé, de produire une note en délibéré ; qu'au demeurant, l'exception d'illégalité invoquée dans ce mémoire avait pour finalité de rendre de nouveau applicable l'ancienne version du règlement du plan local d'urbanisme, et ne constituait ainsi qu'une branche du moyen, déjà soulevé, tiré de l'inapplicabilité de la nouvelle rédaction de ce règlement ; que le jugement attaqué est suffisamment motivé ; que le mémoire introductif d'instance ne contenait aucun moyen d'annulation dirigé contre le dernier " considérant " de l'arrêté contesté, qui d'ailleurs ne prétend pas constituer un motif de refus de permis de construire ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme, dans sa rédaction antérieure à la délibération du 28 février 2008, prohibait déjà, en son neuvième alinéa, tout changement de destination des abris à chevaux, de sorte que la demande de permis devait en tout état de cause être rejetée ; que cette délibération n'est entachée d'aucune illégalité au regard de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ; que les modifications qu'elle approuve, au demeurant moins nombreuses qu'il n'était initialement prévu, n'altèrent pas l'économie générale du plan local d'urbanisme, comme l'a relevé le commissaire-enquêteur ; qu'il n'en résulte aucune réduction de la superficie cumulée des zones A et N ; que ces modifications ne réduisent aucune protection édictée en raison de risques de nuisances ni ne génèrent de tels risques - l'appelant opérant du reste une confusion entre ces deux thématiques ; que la suppression du secteur 1AUai ne fait qu'uniformiser la zone AUai, sans pouvoir par elle-même générer un grave risque de nuisance au sens de l'article L. 123-13 ; que ce secteur ne faisait par ailleurs l'objet d'aucune protection particulière à l'égard des nuisances ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation vise une mention purement indicative de l'arrêté contesté ; qu'en tout état de cause, M. A ne peut sérieusement nier qu'il a progressivement tenté de construire, en l'espace de quinze ans, une maison d'habitation en zone naturelle ; qu'il ne démontre pas que la construction litigieuse a bien été utilisée pour abriter des chevaux ; que le bail produit paraît être de pure complaisance ;

Vu le mémoire, enregistré le 29 décembre 2011, présenté pour M. A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Il soutient en outre que l'exception d'illégalité de la délibération du 28 février 2008 constituait bien un moyen nouveau ; que le refus de rouvrir l'instruction ne se justifie que si l'élément de fait nouveau apporté par le mémoire complémentaire constitue seulement la preuve de ce qui avait été invoqué avant la clôture ; que lorsqu'un mémoire est visé, comme en l'espèce, il est réputé avoir été examiné par la juridiction, ce qui nécessite la réouverture de l'instruction ; que le moyen tiré de l'absence de détournement de procédure n'était pas inopérant et appelait donc une réponse ; que le neuvième alinéa de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme, dans son ancienne rédaction, concernait uniquement les abris à chevaux de moins de 40 m² ; que les allégations de la commune concernant la sincérité du bail à ferme signé le 11 décembre 2004 sont sans fondement ; qu'au demeurant, l'absence d'usage continu d'un immeuble est sans incidence sur sa qualification ;

Vu le mémoire, enregistré le 31 janvier 2012, présenté pour la commune de Chabeuil, concluant aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens, sauf à porter à 3 000 euros la somme réclamée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle ajoute que le classement en zone A du terrain antérieurement classé en zone NA ne peut être regardé comme la réduction d'une zone naturelle, dès lors qu'il correspond au secteur destiné à l'aménagement d'une aire d'accueil des gens du voyage ; qu'un tel équipement eut artificialisé et imperméabilisé les parcelles en cause, de sorte que la modification du plan local d'urbanisme, sur ce point, a en réalité pour objet de transformer une zone d'habitat potentiel en une zone naturelle et agricole ;

Vu le mémoire, enregistré le 10 février 2012, présenté pour M. A, concluant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Il ajoute que son exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à raison de l'immeuble litigieux, en application de l'article 1382 du code général des impôts, suffit à démontrer sa destination agricole ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 février 2012, présentée pour M. A et celle enregistrée le 16 février 2012, présentée pour la commune de Chabeuil ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 14 février 2012 :

- le rapport de M. Zupan, président-assesseur ;

- les conclusions de M. Vallecchia, rapporteur public,

- et les observations de Me Dadon, représentant la SELARL Cabinet Champauzac, avocat de M. A et de Me Duverneuil, représentant Strat Avocats, avocat de la commune de Chabeuil ;

Considérant que M. A relève appel du jugement, en date du 16 mai 2011, par lequel le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du maire de Chabeuil du 17 avril 2008 lui refusant un permis de construire en vue de la transformation en maison d'habitation d'un abri pour chevaux édifié en 1993, puis agrandi en 1996, sur un terrain dont il est propriétaire au lieu-dit " Peyzoir " ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 613-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement peut, par une ordonnance, fixer la date à partir de laquelle l'instruction sera close " ; qu'en vertu de l'article R. 613-2 du même code, " si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2 " ; que l'article R. 613-3 dispose : " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction " ; qu'enfin, aux termes de l'article R. 613-4 : " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours " ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsque, postérieurement à la clôture de l'instruction, le juge est saisi d'un mémoire émanant de l'une des parties à l'instance, et conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de ce mémoire avant de rendre sa décision, ainsi que de le viser sans l'analyser ; que s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, d'en tenir compte -après l'avoir visé et, cette fois, analysé-, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si ce mémoire contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction écrite et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ;

Considérant qu'il ressort de l'examen du dossier de première instance que si le mémoire complémentaire de M. A, enregistré au greffe du Tribunal administratif de Grenoble le 3 mars 2011 alors que l'instruction était close depuis le 10 juin 2010, excipait pour la première fois de l'illégalité des dispositions du règlement du plan local d'urbanisme fondant le refus de permis de construire contesté, il ne comportait pour autant ni l'exposé d'une circonstance de fait dont M. A n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le Tribunal n'aurait pu ignorer sans fonder son propre jugement sur des faits matériellement inexacts, ni une circonstance de droit nouvelle ou devant être relevée d'office ; qu'en se bornant par ailleurs à relever qu'il avait depuis lors changé de conseil, M. A ne démontre pas que la réouverture de l'instruction et la communication de ce mémoire s'imposaient dans l'intérêt d'une bonne justice ; qu'ainsi, en s'abstenant d'y procéder, le Tribunal n'a entaché son jugement - lequel vise le mémoire en cause sans l'analyser - d'aucune irrégularité ;

Considérant, en second lieu, que le mémoire introductif d'instance de M. A ne comportait aucun moyen tiré du caractère matériellement inexact ou manifestement erroné des mentions de l'arrêté contesté selon lesquelles " le projet reviendrait à réaliser en moins de quinze ans une construction neuve à usage d'habitation dans une zone ayant vocation à préserver les milieux naturels et la valeur agricole des terrains " et " une autorisation validant le changement de destination pourrait être considérée comme constitutive d'un détournement de procédure " ; que, par suite, M. A ne saurait reprocher aux premiers juges de n'avoir pas répondu à un tel moyen ;

Sur le fond :

Considérant que l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Chabeuil interdit en zone N toutes les occupations et utilisations du sol à l'exception de celles mentionnées à l'article N 2, lequel, dans sa rédaction résultant d'une modification de ce plan approuvé par délibération du conseil municipal de Chabeuil du 28 février 2008, autorise seulement, outre les reconstructions après sinistres et diverses installations annexes, l'aménagement et l'extension mesurée des constructions à usage d'habitation existantes, à l'exclusion de tout changement de destination en vue de l'habitation ; que M. A, auquel l'arrêté contesté oppose cette disposition, excipe de l'illégalité de la délibération susmentionnée du 28 février 2008 et invoque à cet effet la méconnaissance de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, disposant, dans sa rédaction alors en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est modifié ou révisé par délibération du conseil municipal après enquête publique. / La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée : (...) b) Ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels (...). / Dans les autres cas que ceux visés aux a, b et c, le plan local d'urbanisme peut faire l'objet d'une révision selon les modalités définies aux articles L. 123-6 à L. 123-12 " ;

Considérant que la délibération en cause approuve notamment la suppression d'un secteur Na, d'une superficie de 3 hectares, dont seulement 5 000 m², soit un sixième, était destiné à recevoir un aménagement - en l'occurrence une aire d'accueil des gens du voyage -, et opère ainsi la réduction d'une zone naturelle au sens des dispositions précitées, alors même que ce secteur est reclassé en zone agricole ; que M. A est en conséquence fondé à exciper de l'illégalité de l'article N 2 du règlement de ce plan, dans sa rédaction issue de la délibération du 28 février 2008, adoptée en violation de l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme ;

Considérant, toutefois, que la commune fait valoir que ce même article N 2, dans son libellé antérieur à ladite délibération, auquel l'illégalité de celle-ci impose de se référer en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, fait également obstacle à la réalisation du projet de M. A ; que, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcé ;

Considérant qu'aux termes de la disposition ainsi invoquée : " Sont admis (...) : -L'aménagement, le changement de destination et l'extension mesurée des constructions existantes dans la limite maximale de deux fois la surface hors oeuvre brute existante et avec un maximum de 250 m² de surface hors oeuvre nette (existant + extension) ; (...) - Les abris à chevaux à condition de ne pas dépasser 40 m² et aucun changement de destination ne sera admis " ; qu'il résulte de ce texte que si les changements de destination sont généralement possibles en zone N, il en va autrement lorsqu'ils concernent les abris à chevaux, même antérieurs à l'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme, et quelles que soient leurs dimensions ; que le projet de M. A, qui a pour objet de transformer un tel abri en maison d'habitation, méconnaît cette prescription ;

Considérant enfin que, compte tenu de la portée des articles N 1 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Chabeuil, en application desquels il ne pouvait légalement être fait droit à la demande de permis de construire de M. A, les critiques de ce dernier visant la mention précitée de l'arrêté litigieux selon laquelle l'octroi du permis aurait pu être suspecté de détournement de procédure ne pourraient en tout état de cause, à les supposer fondées, entraîner l'annulation dudit arrêté ;

Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions en injonction :

Considérant que le présent arrêt, qui confirme le rejet du recours pour excès de pouvoir formé par M.A, n'implique aucune mesure d'exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ; que les conclusions présentées à cet effet par M. A ne peuvent dès lors qu'être rejetées ;

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Chabeuil, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamnée à verser à M. A la somme qu'il réclame en remboursement des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu au contraire de le condamner lui-même à verser à la commune de Chabeuil, sur ce fondement, une somme de 1 500 euros ;

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée ;

Article 2 : M. A versera à la commune de Chabeuil en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. Denis A et à la commune de Chabeuil.

Délibéré après l'audience du 14 février 2012, à laquelle siégeaient :

M. Moutte, président de chambre,

M. Bézard, président,

M. Zupan, président-assesseur.

Lu en audience publique, le 6 mars 2012.

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N° 11LY01662

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Publications :

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Composition du Tribunal :

Président : M. MOUTTE
Rapporteur ?: M. David ZUPAN
Rapporteur public ?: M. VALLECCHIA
Avocat(s) : SELARL CABINET CHAMPAUZAC

Origine de la décision

Formation : 1ère chambre - formation à 3
Date de la décision : 06/03/2012
Date de l'import : 02/07/2015

Fonds documentaire ?: Legifrance

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